CC BY
13
УДК 332.012 Бубнов Вячеслав Анатольевич,
к. э. н., доцент, зав. кафедрой «Бухгалтерский учет и налогообложение», ИрГУПС,
тел.: 89021777259, e-mail: bubnov v@irgups.ru
ВЛИЯНИЕ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ НА РЕГИОНАЛЬНУЮ ЭКОНОМИКУ
V.A. Bubnov
INFLUENCE OF BUDGETARY REFORM ON REGIONAL ECONOMY
Аннотация. Переход к рыночной экономике изменил взаимоотношения федерального центра и субъектов Российской Федерации. Наиболее важным инструментом воздействия органов власти на региональную экономику является бюджет. Реформирование российской бюджетной системы осуществляется в течение последних 20 лет. Это напрямую влияет на темпы развития региональной экономики, при этом ее прирост опирается на финансовую основу, формируемую за счет бюджетных поступлений в региональные бюджеты и их эффективное распределение. Современная бюджетная система не позволяют сформировать доходную часть региональных бюджетов, необходимую для инновационного развития. Необходимо провести ряд мероприятий, которые позволят повысить эффективность региональной экономики.
Ключевые слова: региональная экономика, бюджет, модернизация, субъект РФ.
Abstract. Passing to the market economy changed the mutual relations of federal center and subjects of Russian Federation. The most essential instrument of influence of organs of power on a regional economy is a budget. Reformation of the Russian budgetary system is carried out during the last 20 years. It influences directly on the rates of development of regional economy, which increase leans against financial basis, formed due to the budgetary entering to the regional budgets and their effective distribution. Modern budgetary system does not allow to form profitable part of regional budgets, necessary for innovative development. It is necessary to conduct the row of measures which will allow to promote efficiency of regional economy.
Keywords: regional economy, budget, modernization, subject of Russian Federation.
Модернизация российской экономики и переход к инновационному развитию невозможны без существенных перемен в региональной экономике Российской Федерации.
Региональные органы власти имеют в своем распоряжении ряд инструментов для управления экономикой, и наиболее значимым среди них является региональный бюджет, который формирует значительные финансовые ресурсы, от правильного и эффективного распределения которых зависит социально-экономическое развитие субъекта РФ.
Разработка и утверждение регионального бюджета напрямую зависит от федерального бюджета и федеральных органов власти.
29 июня 2011 года Президент России представил Бюджетное послание [1], которое содержит основные принципы и направления бюджетной политики на 2012-2014 годы.
Важность Бюджетного послания для российской экономики трудно переоценить, т. к. в соответствии со ст. 170 Бюджетного Кодекса [2]:
«Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период».
Бюджетная политика на настоящем этапе определяется в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» [3].
При этом данное Распоряжение направлено на достижение целей макроэкономической политики по следующим приоритетным направлениям:
1) снижение инфляции до 3 процентов в год;
2) переход к новым денежно-кредитным механизмам обеспечения спроса экономики на деньги, базирующимся на пополнении ликвидности преимущественно за счет рефинансирования банков Центральным банком Российской Федерации;
иркутским государственный университет путей сообщения
3) усиление стимулирующего влияния налоговой системы на развитие экономики при одновременном устойчивом выполнении фискальной функции;
4) увеличение государственных расходов на устранение инфраструктурных и институциональных ограничений и создание условий для инновационного развития экономики, повышения уровня и качества жизни населения;
5) повышение эффективности бюджетных расходов и системы бюджетирования.
Следовательно, бюджетная политика направлена на повышение эффективности бюджетных расходов и системы бюджетирования.
Важность данной деятельности трудно переоценить, однако, что понимать под эффективностью бюджетных расходов и какие использовать критерии для этого, не определено ни в одном нормативном документе.
Существующие отдельные нормативные акты, например в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности [4], носят локальный характер и не позволяют сделать выводы в целом по региональному бюджету, а разграничение полномочий между регионами и муниципалитетами делает эту задачу практически не решаемой.
При этом переход к планированию и утверждению бюджетов на 3 года должен обеспечиваться гибкость бюджетных процедур в случае изменения экономических условий или тактических приоритетов.
Бюджетное послание Президента РФ от 29 июня 2011 г. в качестве основных проблем и вызовов бюджетной политики выделяет следующие:
1) многие элементы государственной политики, в том числе в бюджетной и налоговой сферах, пока не в полной мере настроены на стимулирование инновационного развития страны;
2) не завершено формирование условий для модернизации экономики и изменения модели экономического роста;
3) для бюджетной системы страны сохраняются риски, обусловленные высокой зависимостью экономики и, соответственно, бюджетных доходов от внешнеэкономической конъюнктуры;
4) система государственного управления во многом функционирует в ручном режиме, требует постоянной подстройки;
5) по-прежнему существует ряд барьеров, препятствующих созданию бюджетными научными учреждениями и образованными государственными академиями наук научными учреждениями
хозяйственных обществ, занимающихся внедрением результатов интеллектуальной деятельности;
6) рост с 1 января 2011 г. суммарной ставки страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 26 до 34 процентов оказало негативное влияние на перспективы экономического роста;
7) система государственных заказов не стимулирует производство инновационной продукции, а искусственное занижение цен имеет очевидный обратный эффект в виде падения качества поставляемой продукции или срыва исполнения заказа;
8) инструменты программно-целевого планирования слабо увязаны с формируемыми государственными программами;
9) сохранение высокой инфляции и бюджетного дефицита.
Для решения вышеперечисленных проблем необходимо:
1) сформировать список государственных приоритетов и задач, под решение которых использовать инновационные методы, например, повышение качества образования и здравоохранения;
2) не изменять модель экономического роста, основанную на сырьевых отраслях, а применять модернизацию экономики в них, путем углубленной переработки сырья и повышения добавленной стоимости в готовой продукции;
3) снизить риски бюджетной системы страны, обусловленные высокой зависимостью бюджетных доходов от внешнеэкономической конъюнктуры, за счет развития потребления сырьевых ресурсов внутри страны;
4) для отказа управления государством в ручном режиме разработать план мероприятий при различных социально-экономических ситуациях, тем более что количество возможных вариантов крайне мало;
5) стимулировать создание хозяйственных обществ, занимающихся внедрением результатов интеллектуальной деятельности, создав условия для тесного взаимодействия науки и реального сектора экономики;
6) признать, что пенсионная реформа, реформа здравоохранения и социальной защиты фактически провалились, а затем разработать принципиально новые подходы, основанные на минимальных государственных гарантиях;
7) систему государственных заказов изменить путем ужесточения отбора компаний, допускаемых к конкурсам, увязав сумму контракта и размер собственного капитала конкурсантов, а также разработать жесткие меры ответственности для недобросовестных участников;
8) перейти к формированию государственных программ только обеспеченных финансовыми ресурсами и при условии наличия соглашения о сохранении цен, заложенных в них;
9) запретить возможность бюджетного дефицита при бюджетном планировании, а для борьбы с высокой инфляцией изменить налоговую политику в отношении сверхдоходов отраслей, где она формируется, строительство, нефтегазовая отрасль и т. д.
Реализация вышеперечисленных мероприятий позволит сформировать новую модель экономического роста, основанную в значительной степени на частной инициативе, постоянных инновациях, эффективной системе предоставления публичных услуг, качественной финансовой и производственной инфраструктуре - цели, которые руководство государства считает приоритетными.
В настоящее время в мировой экономике сложилось два прямо противоположных подхода к бюджетным расходам: экономный и заемный.
Экономный подход характеризуется высокой долей накопления при получении сверхдоходов. Типичными представителями его являются Российская Федерация и Китай.
Заемный подход основывается на существенном превышении расходов бюджета над его доходами, разница при этом покрывается за счет внешних заимствований. Основоположником данного подхода явились Соединенные Штаты Америки, а затем их опыт подхватили страны Западной Европы - Италия, Испания, Греция и т. д.
Фактически, сложилась ситуация, когда страны, живущие по принципу «заемного подхода» живут за счет средств государств, придерживающихся «экономного подхода».
В отличие от стран с более диверсифицированной экономикой, Россия не может позволить себе иметь хронический дефицит бюджета и высокий уровень государственного долга, ставящих национальную экономику в зависимость от внешних условий и «вымывающих» из нее инвестиционные ресурсы.
Вместе с тем, «подушка безопасности», хорошо зарекомендовавшая себя в 2008-2010 гг., не может использоваться постоянно по следующим причинам:
- она существенно сократилась;
- рейтинг надежности США снижен;
- появилась возможность дефолта ряда стран, придерживающихся «заемного подхода».
Российской экономике необходимо перейти к системным действиям по следующим ключевым направлениям [5]:
1) интегрировать бюджетное планирование в процесс формирования и реализации долгосрочной стратегии развития страны;
2)закрепить, начиная с 2015 года, правила использования нефтегазовых доходов и ограничения на размер дефицита федерального бюджета;
3) на 2012-2013 годы снизить ставки страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 34 до 30 процентов, а для малого бизнеса и некоммерческих организаций, осуществляющих основную деятельность в области социального обслуживания населения, а также благотворительных организаций и организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения, - до 20 процентов;
4) российская налоговая система должна отвечать современным вызовам в условиях глобализации экономики, обеспечивать справедливое налогообложение доходов экономических агентов и способствовать устойчивому развитию России как федеративного государства;
5) бюджетная политика должна быть нацелена на улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, повышение качества государственных и муниципальных услуг, стимулирование инновационного развития страны;
6) повысить отдачу от использования государственных расходов, в том числе за счет формирования рациональной сети государственных учреждений, совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг;
7) должна быть существенно снижена роль государства в непосредственном управлении экономическими активами, за счет приватизации крупных пакетов акций в ключевых контролируемых государством компаниях, за исключением ряда организаций, работающих в инфраструктурных секторах или непосредственно связанных с обеспечением безопасности государства;
8) требуется кардинальная перестройка системы государственных закупок;
9) необходимо расширение применения механизмов государственно-частного партнерства при реализации инвестиционных проектов модернизации производства и внедрения инноваций;
10) в 2011 году необходимо завершить разработку поправок и внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, а также применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации;
11) требуется обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями пуб-
иркутским государственный университет путей сообщения
личной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, за счет увеличения доли доходов региональных и местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета РФ, соответствующие новому распределению полномочий;
12) Правительство РФ должно утвердить Концепцию создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами (электронный бюджет), направленную на повышение открытости, прозрачности и подотчетности финансовой деятельности публично-правовых образований, обеспечение доступности и достоверности информации для всех заинтересованных пользователей, повышение качества финансового менеджмента в секторе государственного управления, и начать реализацию этой Концепции.
Осуществление вышеперечисленных действий невозможно без участия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Для этого органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны иметь больше возможностей влиять на формирование инвестиционного климата и решение социальных вопросов. Но для этого им необходима прочная финансовая основа, что потребует децентрализации полномочий, в том числе в налоговой сфере и сфере межбюджетных отношений, между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.
Важно определиться, какие полномочия, в большей степени отвечающие целям и задачам органов государственной власти субъектов Российской Федерации, стоило бы передать на региональный уровень, полномочия, отвечающие целям и задачам органов местного самоуправления, - на муниципальный уровень. Соответственно этому должны определяться как расходные обязательства, так и источники доходов.
С нашей точки зрения современный подход во многом устарел. Рассмотрим пример с расходами на образование и здравоохранение. Эти целостные системы разделены между всеми тремя уровнями.
С 2012 года предполагается передать субъектам Российской Федерации федеральные государственные учреждения в сферах образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства. Аргументируется это тем, что федеральные органы государственной власти должны заниматься правовым регулированием в соответствующих сферах, а не управлением имуществом, а финансовое обеспечение полиции должно производится за счет средств федерального бюджета.
С 1 января 2012 г. будут разграничены полномочия между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в области охраны здоровья, которые предусматривают передачу вопросов оказания медицинской помощи населению в ведение органов государственной власти регионов. Это требует соответствующего перераспределения источников доходов между региональными и местными бюджетами.
В субъектах РФ существенно отличается структура расходов региональных бюджетов, и такая реорганизация без определения реальных возможностей по финансовому обеспечению работы учреждений, предлагаемых к передаче на региональный уровень, приведет к дополнительным проблемам.
В результате опять возникнет необходимость в виде субсидий региональным бюджетам и других форм поддержки из федерального бюджета, для чего необходимо определиться с формами, механизмами и объемами их предоставления. Сделать это до наступления нового финансового года не удастся, а текущие проблемы придется решать в режиме «ручного управления», затрачивая значительные бюджетные ресурсы для обеспечения социальной стабильности, при одновременно существующей «позиции просителя» со стороны региональных органов власти.
Для дополнительного стимулирования деятельности субъектов Российской Федерации по наращиванию регионального налогового потенциала требуется активнее использовать механизм финансового поощрения регионов, достигших наилучших результатов в сфере развития предпринимательства, привлечения инвестиций и, как следствие, обеспечивающих увеличение поступлений доходов в бюджеты всех уровней. На эти цели Правительству Российской Федерации необходимо предусматривать в федеральном бюджете дотации в размере не менее 10 млрд рублей ежегодно.
Перечислить данные регионы можно легко, и все они известны - Москва, Санкт-Петербург и т. д. Регионы, имеющие проблемы, будут все больше отставать от лидеров по социально-экономическому развитию. Фактически создается «замкнутый экономический круг».
Предложения по увеличению доли субсидий, распределяемых между бюджетами субъектов РФ до начала финансового года федеральным законом о федеральном бюджете, которая в настоящее время составляет около 15 процентов от их общего объема, а также закрепления за субъектами РФ права самостоятельно определять объемы
расходов, осуществляемых за счет соответствующих субвенций, по каждому из установленных направлений их расходования, без формирования системы общественного финансового контроля только приведет к снижению эффективности бюджетных расходов.
Необходимо ужесточить политику заимствований для покрытия дефицитов бюджетов со стороны регионов, т. к. в условиях экономического роста и улучшения ситуации на финансово-кредитном рынке возможен рост облигационных займов, без увязки их с реализацией инвестиционных проектов.
Осуществление преобразований в бюджетной сфере носит разнонаправленный характер, что
не позволяет определить их влияние на экономику.
Государству необходимо для поддержки бюджетной реформы:
1) сдерживать рост цен (тарифов) на товары и услуги инфраструктурных отраслей, что будет играть создание эффективного механизма регулирования ценообразования как в монопольном, так и в конкурентном сегментах параллельно с расширением предложения этих товаров и услуг при последовательном восстановлении естественных монополий на рынке электроэнергии и услуг железнодорожного транспорта;
2) для сдерживания роста цен на рынках нефтепродуктов, строительных материалов и других сырьевых товаров перейти к заключению с ними органами государственной власти долгосрочных контрактов по заранее согласованным ценам;
3) для сдерживания инфляции на продовольственных рынках субъектов Российской Федерации воссоздать систему снабженческо-сбытовых сельскохозяйственных потребительских кооперативов с участием региональных органов власти;
4) создать условия для финансовых институтов кредитовать реальный сектор экономики, а не просто потребительский рынок;
5) усилить создание при государственном участии новых производств, развития бизнеса с высокой добавленной стоимостью, развития малого предпринимательства, прежде всего в высокотехнологичных секторах;
6) упростить администрирование налогов и сборов, за счет совершенствования налоговой системы, снижения издержек налогоплательщиков, связанных с исполнением налогового законодательства;
7) изменить амортизационную политику для целей налогообложения в части сокращения сро-
ков полезного использования машин и оборудования, а также повышения размера амортизационной премии до 30 процентов по активной части основных фондов;
8) разработать реальный механизм частно-государственного партнерства на основе лизинга;
9) повысить уровень самостоятельности субъектов бюджетной системы, что связано в том числе с укреплением их доходной базы, умеренным повышением доли субъектов в доходах и расходах бюджетной системы. Изменение распределения доходов и обязательств в бюджетной системе должно происходить одновременно с согласованием стратегических задач, решаемых на всех уровнях системы государственного управления.
Реализация вышеприведенных предложений позволит провести бюджетную реформу на всех ее уровнях, в том числе, на региональном, что в свою очередь позволит субъектам Федерации повысить эффективность своих экономик.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. О бюджетной политике в 2012-2014 годах: бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011. Опубликовано на сайте "Российской Газеты" 29 июня 2011. URL: http://www.rg.ru/2011/06/29/ poslanie-sten.html.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31.07.1998 N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 19.05.2010).
3. О Концепции долгосрочного социально -экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009).
4. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности: указ Президента РФ от 13.05.2010 № 579.
5. О бюджетной политике в 2012-2014 годах: бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011. Опубликовано на сайте "Российской Газеты" 29 июня 2011. URL: http://www.rg.ru/2011/06/29/ poslanie-sten.html.
