CC BY
192
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2013. № 3
ИЗ ИСТОРИИ УПРАВЛЕНИЯ
С.Б. Лугвин
ВЛАСТЬ И УПРАВЛЕНИЕ
В ВЕЛИКОМ КНЯЖЕСТВЕ ЛИТОВСКОМ
И РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ:
КОМПАРАТИВНЫЙ АНАЛИЗ
В статье на основе компаративного анализа характеризуются особенности организации власти и управления в Великом княжестве Литовском (BKJ1) и Российском государстве. Рассматриваются причины упадка BKJ1 и усиления России. Особое внимание обращается на роль в этих процессах бюрократии.
Ключевые слова. Великое княжество Литовское, Россия, власть, управление, бюрократия.
In article on the basis of the comparative analysis features of the organization of the power and management in the Grand Duchy of Lithuania (GDL) and the Russian state are characterized. The reasons of decline of VKL and strengthening of Russia are considered. The special attention is thus paid for a bureaucracy role in these processes.
Key words. Grand duchy Lithuanian, Russia, power, management, bureaucracy.
В статье поставлена задача на основе компаративного анализа рассмотреть некоторые особенности властно-административной организации ВКЛ и Российского государства в тесной связи с выявлением роли бюрократических структур в повышении эффективности верховной власти и обеспечении административной централизации государства. До настоящего времени данная проблема еще не получила удовлетворительного решения, а потому практически отсутствуют работы, посвященные этому вопросу. Между тем его рассмотрение позволяет не только понять всю сложность и поликонтекстность общерусской политической истории, но и увидеть в ней наличие альтернатив,
Лугвин Сергей Борисович — кандидат философских наук, доцент кафедры истории и политологии Гомельского технического университета имени П.О. Сухого; e-mail: [email protected]
обладающих разной степенью востребованности перед лицом внешних угроз и вызовов.
Великое княжество Литовское, русское и жамойтское, в состав которого входила территория нынешней Беларуси, и Великое княжество Московское — будущая Россия — в прошлом являлись двумя наиболее крупными восточноевропейскими государствами, которые на протяжении столетий постоянно соперничали друг с другом, ведя ожесточенную борьбу за право контроля над древнерусскими землями. Обладая сходными социально-экономическими чертами, характерными для традиционного общества , ВКЛ и Великое княжество Московское имели, однако, существенные различия в организации власти и управления.
Во главе Московского государства стоял тяготеющий к установлению абсолютной власти монарх (с 1547 г. «царь»), который воспринимал государство, его земли и их обитателей как свою личную собственность — вотчину или патримонию. Длительный период господства Золотой орды с ее сверхцентрализованной властью, традициями беспрекословного послушания и рабской зависимости населения не прошел для Московии бесследно. В стране надолго установились порядки, напоминающие золото-ордынские (известно, что сам царь первоначально называл себя прямым наследником золотоордынского хана). Широко использовался термин «самодержец», который подчеркивал неограниченность царских полномочий. По московским понятиям, пишет Р. Пайпс, «правитель есть настоящий суверен, или самодержец, лишь в том случае, если он может делать со своим царством, что хочет»2. Возвышение великокняжеской власти сопровождалось ее сакрализацией. Уже Иван III именовал себя: «Иоанн, Божьей милости государь всея Руси». Считалось, что источником его власти является воля Бога, а не воля подданных. Отношения между властью и народом регулировались не правовыми установлениями, а морально-религиозными санкциями, отношениями покровительства и служения. Патерналистское восприятие царской власти порождало сугубо личный характер управления, которое осуществлялось вне всяких правил и формальных норм. Социальный и политический статус человека определялся не столько его знатностью и богатством, сколько близостью к монарху и его личной благосклонностью.
1 См.: Лугвин С.Б., Кочетов Б.Я. Традиционное общество и патримониальная бюрократия // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12. Политические науки. 2005. № 3. С. 41-43.
1 Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 106—107.
В отличие от земель, принадлежащих Великому княжеству Московскому, земли ВКЛ не знали ордынского ига, а потому их население во многом сохранило древнерусскую культуру и традиции самоуправления. В дальнейшем это способствовало формированию власти, основанной на принципах децентрализации и федерализма. Первоначально, однако, ВКЛ создавалось как патримониальное государство. Большая часть земли находилась в собственности великого князя (господаря), в пользу которого дворяне должны были выполнять великокняжеские повинности и нести военную службу. Однако после заключения унии с Польшей в конце XIV в. на литовско-белорусскую знать стали постепенно распространяться права польской шляхты: частная собственность на землю, власть над крестьянами, ненаказуемость дворянина без предварительного судебного разбирательства, освобождение от военных сборов, защита от конфискации имения и т.п. Со временем количество прав, предоставляемых литовско-белорусской шляхте, неуклонно возрастало. Великие князья, с 1569 г. являющиеся одновременно королями Польши и королями федеративного государства Речи Посполитой (РП)3, не обладали наследственной властью и выбирались знатью (с 1492 г.) из представителей правящей династии. А с принятием Генри-ховых артикулов в 1572 г. династический принцип избрания и вовсе перестал соблюдаться. После своего избрания литовские монархи обычно связывали себя присягой и в издаваемых при-вилеях обязывались соблюдать старинные традиции, права и льготы шляхты. Уже с конца XV в. власть литовских монархов стала ограничиваться панами, радой, которая состояла из крупных светских и духовных феодалов, а в дальнейшем — и вальным сеймом, представляющим интересы шляхты. При решении всех важных вопросов государственной жизни они были обязаны прислушиваться к мнению рады и исполнять ее советы. Особую роль в ограничении верховной власти играл сейм, без разрешения которого великие князья не могли начинать войны, созывать войско, издавать законы, вводить новые налоги и пр.
В отличие от Московского государства, неуклонно продвигающегося в направлении усиления власти монарха, Речь Пос-политая развивалась в сторону ослабления королевской власти,
3 Входя в состав Речи Посполитой, ВКЛ сохраняло свою территорию, свой вальный сейм, свои административные органы, казну с правом эмиссии денег, войско, свою судебную и правовую систему, а также собственную таможню. Каждая страна сохраняла и свой государственный язык: Польша — латинский и польский, ВКЛ — белорусский (до конца XVII в.). Объединяло ВКЛ и Польшу наличие единого главы государства, проведение общих вальных сеймов, совместная оборона и согласованная внешняя политика.
которая, стремясь заручиться поддержкой влиятельных магнатов и рыцарской шляхты, щедро расплачивалась с ними землями, престижными должностями, льготами, иммунитетами и привилегиями. В конечном счете подобная практика привела к тому, что в последний период существования Речи Посполи-той ее монархи лишились всех сколь-либо значимых ресурсов и утратили всякую реальную власть. Они не могли, например, даже самостоятельно принимать решения о собственной женитьбе или же об отречении от трона. «До конца существования РП, — пишет Г. Галенченко, — личность монарха и престол были окружены почти восточным почтением... В сеймовых выступлениях монарха нередко сравнивали с солнцем, выдающимися деятелями древности..., воспевались его политические и военные деяния, несравненная мудрость, высокие моральные добродетели и т.д. В сущности, однако, это был нескончаемый панегирик самой шляхте, ибо монарх всегда оставался символом государственного строя РП с его свободной элекцией и гарантом шляхетских вольностей»4.
Наличие столь существенных различий в организации политической власти предопределило и значительные различия в организации управления. В Российском государстве ведущая роль в управлении традиционно принадлежала центральной власти, ведению и регламентации которой подлежали все основные проявления общественной жизни. Механизмы местного самоуправления обычно ограничивались и подавлялись. Они признавались лишь тогда, когда в распоряжении центра отсутствовали возможности для установления своего непосредственного господства. Иное положение вещей сложилось в ВКЛ. Здесь в силу слабости центральной власти большинство государственных дел находилось в ведении местных органов управления, которые, обладая широкими правами и полномочиями, почти не зависели от центра. Большая часть территории страны имела режим автономии и самоуправления, закрепленных в великокняжеских при-вилеях. Многие города обладали магдебургским правом и имели выборные магистраты.
Право назначения на высшие государственные должности в ВКЛ по традиции закреплялось за великим князем, который должен был согласовывать свои решения с радой. В качестве платы за выполнение своих обязанностей чиновники получали земельные наделы, но могли иметь и другие источники доходов. Государственные должности давались пожизненно или до назна-
4 Галенченко Г. «Шляхетская демократия» в Великом княжестве Литовском XVI—XVIII вв. // Белоруссия и Россия: общества и государства. М., 1997. С. 44.
чения на другие, более высокие, должности. Допускалось совмещение государственных постов, в результате чего некоторые лица могли назначаться одновременно на несколько должностей. Отстранение от должности могло производиться лишь по решению суда в случае совершения чиновником уголовного преступления. Сами же литовские князья не могли по своему желанию отстранять неугодных чиновников, что порождало потенциальную возможность их неподчинения центральной власти. Несмотря на то что чиновники в определенной степени контролировались властями (рада могла, например, заслушивать их отчеты и производить контрольные проверки), уровень их исполнительской дисциплины был достаточно низким.
Основной причиной подобного положения вещей являлось длительное сохранение в государственном управлении традиций феодальной вольницы. Клиентальные отношения, ставшие основой государевой службы в России, в ВКЛ значительного распространения не получили. В основе великокняжеской службы лежали в основном традиции вассалитета, сохранявшиеся в стране до конца XVIII в. Назначаемые монархом главы региональных и местных органов управления в дальнейшем почти не зависели от центральной власти, а потому не были сколь-либо надежными проводниками ее политики. Воеводы, писал белорусский историк И.А. Юхо, обязаны были на местах проводить в жизнь распоряжения центральных органов, но одновременно должны были заботиться об интересах местного населения, особенно местных феодалов. Возглавляющие поветы старосты обладали широкими правами, что делало их независимыми от власти воевод, их полномочия основывались на старых традициях управления местных вассальных князей . Должностные лица, возглавляющие нижние звенья государственного управления — державцы, — также обладали самостоятельной властью, независимой от власти старост и воевод. Поскольку главы региональных и местных администраций — воеводы, старосты и державцы — не были встроены в систему административной иерархии и их практически невозможно было отстранить от должности, центральная власть не имела действенных рычагов, чтобы заставить их повиноваться. Это негативно сказывалось на эффективности государственного управления.
Еще одним фактором, негативно сказывавшимся на эффективности управления, являлось то, что государство не обладало построенным по единым принципам административным аппа-
5 См.: Юхо Я.А. Каротй нарыс псторы! дзяржавы I права Беларусь Минск, 1992. С. 108-110.
ратом. В первую очередь это касается организации местного управления, которая отличалась большой пестротой и разнородностью. «Структура и компетенция местных органов власти и управления зависели от государственно-правового положения данной территориальной единицы в составе государства и от того, в чьем ведении она находилась»6. А потому одна система управления существовала на великокняжеских землях, другая — на землях, принадлежащих удельным князьям и магнатам, третья — в городах с магдебургским правом. Дело доходило до того, что одинаковые административные органы на разных территориях могли выполнять совершенно разные функции. Правовой основой их деятельности могли быть общегосударственные нормы, акты местной администрации, традиции и нормы обычного права и, наконец, самоуправство местных магнатов.
Несмотря на довольно несовершенную структуру системы государственного управления, ВКЛ отличалась наличием хорошо разработанной системы правовых актов, которая получила свое выражение в статутах 1529, 1566 и 1588 гг. Эти кодексы считаются вершиной развития европейской юридической мысли того времени. Они включали в себя нормы гражданского, государственного, административного, уголовного, земельного, судебно-процессуального и иных отраслей права. Через все их положения красной нитью проходил принцип правового ограничения верховной власти. Наиболее полно данный принцип был отражен в Статуте 1588 г., который, как полагают белорусские историки, был проникнут «идеей установления правового государства, в котором деятельность всех государственных органов и должностных лиц должна полностью соответствовать праву» . Действительно, в тексте статута содержался ряд положений, которые в дальнейшем составили основу правового государства. Речь, в частности, идет о законодательном ограничении полномочий главы государства, разделении властей , признании приоритета писаного права. Вместе с тем в Статуте декларировались льготы и привилегии шляхты, их правовые преимущества перед всеми другими сословиями, что подрывало принцип единства права. Тем не менее наличие в ВКЛ тщательно разработанной законо-
6 Довнар Т.И., Шелкопляс В.А. Государство и право Беларуси в XIV—XVI веках. Минск. 1993. С. 16.
'Статут Вел1кага княства Штоускага 1588: Тэксты. Давед. Камент. / Рэд. 1.П. Шамякш. Минск. 1989. С. 29.
8 Законодательная власть закреплялась за сеймом, исполнительная — за великим князем и радой, судебная — за высшими (Господарский суд. Сеймовый суд. Главный суд и др.) и местными судами (Замковый, Земский, Магистратский и др.).
дательной базы благоприятствовало институционализации развитой судебной системы, включавшей в себя как общие суды для всего населения, так и сословные суды для шляхты, некоторые из них (в частности, земский и подкоморский суды) были отделены от административных органов. Важно отметить также, что уже в XVI в. в процессуальном праве ВКЛ утвердились такие принципы современного судопроизводства, как публичность судебного процесса, право на использование адвокатов, соревновательность сторон, возможность подачи апелляции в вышестоящий суд и др.
Казалось бы, наличие детально разработанной законодательной базы и развитой системы судопроизводства должно было рационализировать государственное управление и обеспечить правовую ответственность чиновников. Однако в условиях преобладания феодальных отношений в обществе практически отсутствовали силы, заинтересованные в господстве закона. А потому закон нередко замещался грубой силой и откровенным произволом. «Шляхта, — писал известный белорусский историк М.В. Дов-нар-Запольский, — бесконечно любила судиться, но ее любовь к правде была совсем особенная: шляхта менее всего признавала святость закона и, пользуясь силой, вовсе не считала себя обязанной подчиняться декретам судов и даже декретам Главного трибунала. Поэтому если потерпевшему удавалось добиться восстановления своих прав, т.е. получить декрет суда, то это еще не означало, что далее последует и их удовлетворение. На практике выходило, что суд представлял выигравшей стороне самой следить за выполнением декретов и требовать удовлетворения со стороны, проигравшей процесс. Но, конечно, выигравшая сторона только тогда имела успех, когда она обладала физическим превосходством, средствами и влиянием. При таких условиях только сильные не боялись суда» . Возможность неподчинения суду обусловливалась слабостью государственной власти, которая не имела нужных средств, чтобы заставить феодалов и влиятельных магнатов подчиняться судебным решениям.
На протяжении Х^!—ХШП вв. происходило неуклонное экономическое и военное ослабление Речи Посполитой, что в конечном счете завершилось ее политическим крахом. Однако основная его причина — отсутствие сильной государственной власти и послушного административного аппарата. В силу слабости политических позиций монарха, как и вообще центральной власти, в стране на протяжении всего периода ее существования так и не сложилась бюрократия, которая, как показывает опыт
9 Довнар-Запольский М.В. История Белоруссии. Минск, 2003. С. 156.
истории, обеспечивает централизацию государства и проведение нужных монарху реформ. Главным препятствием была традиционная феодальная вольница, дополняемая эгоизмом и безответственностью шляхты. «Шляхта, — отмечал М.В. Довнар-Заполь-ский, — с болезненным самолюбием боялась всякого нововведения, потому что всякое новшество казалось ей нарушением ее свободы. Когда государству приходилось плохо, она обращала свои взоры к отдаленному прошлому и была глубоко уверенной в том, что страна может быть счастливой только при соблюдении доброго старого строя»0. На протяжении столетий она противилась любым изменениям в государстве, которые так или иначе могли бы затрагивать ее интересы. В подобных условиях широко распространилось представление, согласно которому всякие изменения в государственном строе неизбежно сопровождаются великими потрясениями, а потому должны быть запрещены. «Мы старыны не рухаем, а навш не уводз1м», — обещал шляхте каждый новый великий князь, всходя на виленский престол. Все нововведения сводились к одному: уменьшению власти монарха и увеличению власти крупных феодалов, которые умело манипулировали мелкопоместной шляхтой, используя ее для достижения своих частных и групповых интересов.
Отсутствие политического единства шляхетского сословия, борьба различных клик привели к тому, что после законодательного оформления в середине XVII в. принципа liberum veto, требующего единодушного согласия всех делегатов при принятии сеймовых решений, многие вальные сеймы второй половины XVII — первой половины XVIII в. распускались без принятия каких-либо решений. «Почти все внутренние проблемы, грозившие ослаблением РП и ее гибелью, были достаточно известны, — пишет Г. Галенченко, — но для их решения ничего не делалось»1. Лишь с середины XVIII в., когда результаты столь пагубной политики стали очевидны и самой шляхте, в Речи Посполитой развилось политическое движение в поддержку реформ. В июле 1791 г. в условиях уже начавшихся разделов страны была принята новая конституция , нацеленная на модернизацию власти и управления. Под влиянием начавшейся во Франции революции она провозгласила, что источником государственной власти является народ, и более развернуто сформулировала принцип разделения властей. Отныне король (вводился принцип престолонаследия) наделялся всей полнотой исполнительной власти и
ю Там же. С. 175-176.
11 Галенченко Г. Указ. соч. С. 49.
12 Конституция Речи Посполитой была принята на четыре месяца раньше конституции Франции 1791 г.
получал право назначения и смещения должностных лиц. Его полномочия ограничивались парламентом и институтом контра-сигнатуры. Одновременно упразднялся принцип федерализма и ограничивался произвол магнатов. Однако меры, нацеленные на политическую и административную централизацию государства, так и не были реализованы. В силу разных обстоятельств, в том числе из-за упущенного времени и сопротивления консервативных сил, конституция не вступила в силу.
В отличие от ВКЛ, где бюрократия так и не сформировалась, в Российском государстве она появилась достаточно рано. По давней традиции в Великом княжестве Московском высшие военные и административно-судебные должности замещались боярами, крупными землевладельцами-вотчинниками, а средние и низшие — дворянами, получающими на период своей службы условные земельные владения — поместья. Со временем характерное для Московского государства прогрессирующее слияние власти и собственности стало несовместимо с существованием независимой родовой знати, что привело к упразднению всякой ее экономической и политической самостоятельности. Уже со второй половины XVII в. все землевладельцы — не только дворяне, но и бояре — были обязаны служить царю. В 1682 г. было отменено основанное на происхождении и знатности рода местничество, а позже, при Петре I, были окончательно устранены последние различия между вотчинами и поместьями (Указ о единонаследии 1714 г.). Упразднение вотчин привело к ликвидации частной собственности на землю (вплоть до второй половины XVIII в.). Конечным результатом такой политики стало формирование единого служилого сословия — дворянства, которое за право владения землей было обязано нести пожизненную службу монарху. Только в случае затяжной болезни или серьезного увечья дворянин мог уйти в отставку, что, однако, не освобождало его от гражданской службы. По мнению Р. Пайпса, московский служилый класс представлял собой «резерв квалифицированной рабочей силы, который государство использовало для исполнения всех и всяческих потребных ему функций: военной, административной, законодательной, судебной, дипломатической, торговой и промышленной». В конечном счете именно он стал «предтечей нынешнего чиновничества, продвигающегося по службе в зависимости от своих заслуг» .
В отличии от Речи Посполитой с ее традициями вассалитета и признанием сословной автономии шляхты в России сформировалось «служебное государство», в котором служить царю долж-
13 Пайпс Р. Указ. соч. С. 132.
ны были не только дворяне, но и все другие сословия, обязанные нести всякого рода «службы» или «тягла». Сложившийся в стране симбиоз власти и собственности в условиях неразвитых товарно-денежных отношений позволял достаточно эффективно мобилизовывать ресурсы общества для решения любых задач власти. Это поставило аппарат управления в исключительные условия и способствовало быстрому росту и институционализа-ции бюрократии.
Важную роль в формировании российской бюрократии сыграли приказы, которые зародились еще в конце XV — начале XVI в. как центральные правительственные учреждения, выполняющие административные, судебные, финансовые, дипломатические, военные и иные функции. По словам русского историка В.О. Ключевского, их возникновение означало «переход от управления посредством лиц к управлению посредством учреждений» . Приказы имели постоянный кадровый состав, состоящий из опытных и квалифицированных чиновников. Наиболее крупные из них делились на столы, те в свою очередь — на повытья (по территориальному признаку). Руководство приказов было коллегиальным. Во главе их стояли судьи (бояре, окольничие, стольники, думные или приказные дьяки), которые наряду со старшими дьяками составляли присутствие приказа и совместно принимали решения (единоличные решения принимать не разрешалось). Под их началом находились подьячие, обязанные подчиняться их распоряжениям и соблюдать служебную дисциплину. В порядке старшинства подьячие подразделялись на статьи, или категории. Это означало, что в приказах еще до начала петровских реформ стала утверждаться служебная дисциплина и административная иерархия, которая поначалу была параллельна системе чинов, установленной внутри служилого сословия. Однако если у служилого сословия чины являлись наследственными, то должностное положение приказных чиновников, за исключением лиц, принадлежавших к родовой знати, определялось лишь их профессиональными знаниями и деловыми способностями. В результате «каждый из начинающих приказную службу имел возможность для продвижения вплоть до ее высшего разряда думных дьяков» .
С появлением приказов произошел окончательный переход к бумажному ведению дел, сложились определенные формы и виды документов, определился порядок их движения внутри и между приказами. Несмотря на свой архаизм (отсутствие право-
14 Ключевский В.О. Курс русской истории. Соч. Т. 2. М., 1987. С. 318.
15 Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987. С. 89.
вой регламентации прав и обязанностей чиновников, дублирование полномочий, синкретизм управления, волокита, «кормление от дел» и др.), приказное чиновничество стало своеобразной протобюрократией Российского государства, аналога которой в ВКЛ просто не существовало. С формированием целой сети приказных учреждений уже к 70-м гг. XVII в. в России была достигнута не только политическая, но и административная централизация государства.
На протяжении длительного времени сфера управления в России регулировалась традициями и нормами обычного права, а также разрозненными законодательными актами, издаваемыми монархами по запросу того или иного приказа. Однако в период формирования абсолютной монархии возникла потребность в разработке систематизированного свода законов, регламентирующего весь комплекс усложнившихся отношений между властью и обществом. Таким сводом законов стало Соборное уложение 1649 г., которое просуществовало в России до 1833 г. По свидетельству В.О. Ключевского, значительное влияние на него оказал Статут ВКЛ 1588 г., ставший методическим примером для его составления.
Процесс становления бюрократии в России в основном завершился в первой четверти XVIII в. в период реформ царя Петра I, провозглашенным первым российским императором. Именно в это время произошло юридическое оформление неограниченной власти монарха и появились адекватные ей политические, военные, финансовые и административные институты.
Приступая к реформам, Пётр I хорошо осознавал, что прежняя система управления уже не соответствует стоящим перед страной задачам. В результате он предпринял ее радикальную и комплексную реорганизацию. С упразднением Боярской думы и учреждением Сената монархическая власть окончательно освободилась от влияния родовой знати, а с отменой патриаршества и созданием Синода — от влияния церкви. При пожаловании в сенаторы (данная должность была временной) более всего ценились уже не порода и знатность претендента, а его преданность и заслуги перед монархом. Сенат стал первым, бюрократическим по своей сути, правительственным органом, направляющим и координирующим всю систему государственного управления. Громоздкая и достаточно архаичная система приказов была заменена новыми бюрократическими учреждениями — коллегиями, которые имели свои отделения на местах и были организованы по ведомственному принципу. Наряду с сенатом и коллегиями Пётр I создал также трехуровневую систему местного управления: губерния — провинция — уезд. Главы региональных и местных
администраций стали назначаться центральной властью (за исключением земских комиссаров, в выборах которых участвовали дворяне).
Идеалом Петра I являлось рациональное, или, в его терминологии, «регулярное», государство, в котором установлены разумные законы и имеется послушный административный аппарат. Особое значение император придавал исполнительности и послушности бюрократии. Как отмечал Н.И. Павленко, для Петра оптимальными являлись учреждения, уподобленные казармам, а служители учреждений — военным чинам, с такой же неукоснительностью выполняющими царские указы, как солдаты и офицеры выполняют военные уставы . «В тех случаях, когда чиновники сталкивались с отсутствием регламентирующих их работу документов, Пётр I предписывал обратиться к воинским уставам и использовать их в учрежденческой практике...»7. При нем впервые была введена присяга гражданских служащих, которая очень напоминала военную присягу. В условиях постоянных войн и отсутствия четких границ между военной и гражданской службой такой подход казался вполне разумным и вовсе не противоречил менталитету той эпохи.
В ходе петровских реформ в стране сформировалась базирующаяся на единых бюрократических принципах система государственного управления, которая основывалась на западных идеях камерализма, связывающих эффективность работы аппарата с наличием административной унификации и детальной регламентацией работы всех учреждений и должностных лиц. По указанию и при непосредственном участии Петра I был создан не имеющий аналогов в Европе «Генеральный регламент», включавший в себя единые правила деятельности всех российских учреждений и чиновников. Регламент определял порядок ведения дел в коллегиях, их взаимоотношения с Сенатом и местными органами власти. Он требовал, чтобы обсуждение всех вопросов фиксировалось в протоколах и документах, которые должны были играть роль неподкупных свидетелей работы каждого чиновника.
Огромное влияние на формирование российской бюрократии оказал Табель о рангах 1722 г., который возник на основе компиляции соответствующих правовых установлений ряда европейских стран. Он систематизировал государственные должности
16 Павленко Н.И. Петр I (К изучению социально-политических взглядов) // Россия в период реформ Петра I. М., 1973. С. 86.
17 Власть и реформы. От самодержавия к советской России. СПб., 1996. С. 130-131.
(в дальнейшем чины) и свел их в ряды иерархических зависимостей. Включив в себя 14 классов государственной службы (военной, гражданской и придворной), Табель закрепил новый порядок продвижения по служебной лестнице, в основе которого лежали уже не знатность рода, а продолжительность службы, заслуги и способности. С получением XIV класса государственной службы любой простолюдин мог стать личным, а с VIII класса — потомственным дворянином. В подобных условиях российская бюрократия стала вбирать в себя лучших представителей разных сословий, что в дальнейшем породило тенденцию ее дистанцирования от специфических групповых интересов и привело к превращению во всесословную корпорацию, ставшую важной опорой самодержавной власти. Развитию бюрократии в немалой степени способствовало также прекращение при Петре I раздачи поместий и установление твердого жалованья, определяемого по занимаемой должности. «С ликвидацией выдачи поместного жалованья, — отмечает С.М. Троицкий, — стала прекращаться обязательная связь между государственной службой и землевла-дением...»18. «Кормление от дел» и взимание с населения поборов стало преследоваться по закону.
В ходе административных реформ первой четверти XVIII в. произошло значительное усложнение государственного аппарата, увеличилась численность чиновников и углубилась специализация их труда, что привело к институциональному обособлению гражданской службы от военной. Гражданская служба стала рассматриваться как самостоятельный вид деятельности, требующий особых навыков и специальных знаний. Если в прошлом государство отождествлялось с персоной государя, а чиновники рассматривались как его личные слуги, то Пётр I впервые отделил государство от личности государя, обязав всех должностных лиц присягать им раздельно. Однако предпринятая им ускоренная инкорпорация западной техники управления в российский административный аппарат не только усугубила многие старые проблемы, но и породила новые. Небрежность, привычка вести дела кое-как, слабая исполнительская дисциплина, произвол, волокита, взяточничество и казнокрадство продолжали оставаться характерными чертами российской бюрократии в течение длительного времени.
Несмотря на свою непоследовательность, петровские реформы превратили Россию в одну из сильнейших держав Европы и заложили основы ее промышленного развития. Если до начала
18 Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1974. С. 254.
реформ в государственном аппарате имелись лишь отдельные, еще достаточно неразвитые, элементы бюрократического управления (постоянный штат, простейшие формы разделения управленческого труда, элементы служебной иерархии, зачатки служебной карьеры и т.п.), то в результате реформ в стране появилась бюрократия, принципы организации которой во многом напоминали принципы организации бюрократии западных стран. В государственном управлении утвердились такие чисто бюрократические черты, как иерархическая организация должностных лиц и учреждений, регламентированные законом обязанности чиновников, принцип служебной карьеры, унифицированные административные структуры, разделение гражданской и военной службы, систематизация всех чинов гражданской службы, фиксированное жалованье чиновников и пр. Все эти нововведения были нацелены на формирование профессиональной государственной бюрократии. «Наличие бюрократии, как о том свидетельствует исторический опыт России XVIII в., даже в годы безвременья, когда трон занимали серые личности, лишенные инициативы и способностей к государственной деятельности, — писал Н.И. Павленко, — позволяло стране в силу инерции двигаться вперед, правда, медленнее, без прежнего блеска, но в ранее заданном направлении» .
Российскому государству, имеющему достаточно развитую по тем временам бюрократию как гражданскую, так и военную, была не в силах противостоять внутренне дезинтегрированная Речь Посполитая. Последняя в силу слабости центральной власти и отсутствия у нее эффективного административного ресурса все более утрачивала свою силу и влияние, что в конечном счете завершилось потерей государственного суверенитета и разделом страны между ее более сильными соседями.
Список литературы
Власть и реформы. От самодержавия к советской России / Отв. ред. Б.В. Ананьич. СПб., 1996.
Гсшенченко Г. «Шляхетская демократия» в Великом княжестве Литовском XVI—XVIII вв. // Белоруссия и Россия: общества и государства. М., 1997.
Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987.
Довнар Т. И., Шелкопляс В.А. Государство и право Беларуси в Х1У-ХУ1 веках. Минск, 1993.
19 Павленко Н.И. У истоков российской бюрократии // Вопросы истории. 1989. № 12. С. 17.
Довнар-Запольский М.В. История Белоруссии. Минск, 2003.
Ключевский В. О. Курс русской истории. Соч. Т. 2. М., 1987.
Лугвин С.Б., Кочетов Б.Я. Традиционное общество и патримониальная бюрократия // Вест. Моск. ун-та. Сер. 12. Политические науки. 2005. № 3.
Псшпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993.
Павленко Н.И. Петр I (К изучению социально-политических взглядов) // Россия в период реформ Петра I. М., 1973.
Павленко Н.И. У истоков российской бюрократии // Вопросы истории. 1989. N° 12.
Статут Велжага княства .ГПтоускага 1588 //Тэксты. Давед. Камент. / Рэд. 1.П. Шамяюн. Минск, 1989.
Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1974.
ЮхоЯ.А. Каротю нарыс псторьп дзяржавы 1 права Беларусь Минск, 1992.
