CC BY
377
ВЛАСТЬ И НПО В КАЗАХСТАНЕ: СТРАТЕГИЯ, ФОРМЫ И МЕХАНИЗМЫ СОТРУДНИЧЕСТВА
Сергей ДЬЯЧЕНКО
заместитель председателя Мажилиса парламента Республики Казахстан (Астана, Казахстан)
Одна из заметных тенденций развития современного мира — возрастающая роль неправительственных организаций (НПО) в политике, экономике и социально-культурной сфере, что свойственно большинству государств, находящихся на различ-
ных уровнях общественно-экономического и политического развития. В общем рост неправительственного сектора можно охарактеризовать как глобальный феномен. Изучение комплекса социально-экономических и политических изменений, связанных с возрастанием роли НПО в мире на современном этапе, показывает, что третий сектор играет роль важного фактора в трансформации обществ.
Что касается Казахстана, то в республике осуществлен ряд масштабных общественно-политических преобразований, в ходе которых учтен передовой зарубежный опыт и современные тенденции развития ведущих стран планеты. Одним из главных векторов государственного развития стало изменение парадигмы взаимодействия власти и неправительственного сектора, то есть неустойчивый диалог уступил место взаимовыгодному сотрудничеству.
Как правило, либерализация политической системы любой страны направлена не только на расширение участия граждан в общественно-политической жизни, но и их интеграцию в систему властных отношений в рамках норм, содержащихся в Конституции государства. Принципиальным признаком, по которому можно судить о возможностях развития гражданского общества в той или иной стране, является способность ее населения к социально-культурной и политической самоорганизации. В этом плане совершенствование неправительственного сектора — неотъемлемый атрибут трансформируемого социума, непосредственно поощряющий и расширяющий методы взаимодействия институтов гражданского общества с властью. Для того чтобы эффективно функционировать, гражданское общество должно быть структурированным; поэтому негосударственные, некоммерческие объединения и организации являются важной частью такого социума. Вне всякого сомнения, количество, состояние и эффективность деятельности неправительственных организаций — показатели развития гражданского общества.
Считается, что в регуляции общественных отношений именно НПО играют роль действенных посредников между государством и гражданами, выполняя многие важные функции в социальных процессах и преобразованиях. Ведущиеся споры касаются связи между гражданским обществом и неправительственными организациями: создают ли НПО гражданское общество, или же наоборот? К примеру, специалисты американской неправительственной организации «Фридом хауз» считают, что гражданское общество создает условия для возникновения и деятельности НПО, так как последние усиливают жизненность гражданского общества1.
Сегодня мы наблюдаем сложный и многогранный процесс формирования казахстанского неправительственного сектора, в котором закладываются основы и традиции его совершенствования в перспективе. Логика же дальнейшей общественно-политической модернизации РК требует более ускоренного, но качественного построения в стране устойчивого гражданского общества. Нам представляется, что без развития этого обязательного компонента современного цивилизованного государства невозможен дальнейший экономический и политический прогресс страны, поскольку экономическая, политическая и гражданская сферы образуют единую систему, элементы которой находятся в сложном, тесном и постоянном взаимодействии.
* * *
Исторически в разных государствах складывались различные модели возникновения, функционирования и прогресса неправительственных организаций. Процессы раз-
1 Cm.: Nations in Transit Methodology 2002. Democratization from Central Europe to Eurasia [www.freedomhouse.org].
вития неправительственного сектора связаны в каждой стране с особенностями ее социально-экономической и общественно-политической жизни, а также с историко-культурными традициями. В транзитных государствах НПО становятся одним из главных инструментов рыночно-демократических преобразований, содействуют государственной политике модернизации, социально-политической структуризации общества, формированию и реализации разнообразных интересов групп граждан, самоорганизации населения, реализации гражданских инициатив, созданию инфраструктуры стабильной и эффективной демократии.
Следует иметь в виду, что в строгом смысле словосочетание «неправительственные организации (и аббревиатура НПО) не являются юридическим термином, однако их использование в практике закрепилось во многом благодаря тому, что они широко употребляются в документах Организации Объединенных Наций, Всемирного банка, а также ряда других международных структур для обозначения неправительственных, некоммерческих объединений, занимающихся вопросами развития и пропаганды. В частности, в Казахстане термин «неправительственная организация» получил распространение главным образом с подачи международных донорских формирований, заменив отечественные названия самодеятельных или независимых общественных объединений. Можно признать и то, что общепринятой, универсальной терминологии для полного описания всего сектора НПО пока не существует. В разных странах в состав неправительственных организаций включают (и исключают из него) различные структуры и общественные образования. В узком понимании — применительно к каждому государству — термин «неправительственная организация» обозначает лишь формально созданную и де-юре учрежденную структуру, признаваемую юридическим лицом в той правовой системе, где она была учреждена2. В общем принято считать, что НПО — открытые некоммерческие организации, не ограниченные профессиональной спецификой (поэтому к НПО не относятся профсоюзы) и не стремящиеся к государственной власти (в связи с чем в таковые не включают политические партии)3.
Как показывает оценка потенциала современного Казахстана, в республике уже давно сложились необходимые условия для дальнейшего прогресса третьего сектора и его интегрирования в систему государственных отношений. Замер же конкретных результатов развития гражданского общества, достигнутых РК за годы реформ, осуществленный по ряду общепризнанных критериев, свидетельствует, что страна находится еще в начале пути, в свое время пройденного государствами так называемых «развитых демократий». И все же, как отмечают международные эксперты, по степени влияния НПО на общественную жизнь и уровню активности гражданского общества республика уже сегодня заметно отличается от других стран Центральной Азии. Например, несмотря на то что в Узбекистане на сегодняшний день законодательная база для институционального развития неправительственных организаций более благоприятна, а в Кыргызстане количество НПО на душу населения значительно больше, чем в других странах региона, лишь в Казахстане имеется необходимый баланс факторов и условий для формирования зрелого и профессионального корпуса неправительственных организаций.
В развитии неправительственного сектора РК можно отметить несколько этапов:
— первый (конец 1980-х гг. — 1994 г.) — становление некоммерческого сектора;
— второй (1994—1997 гг.) — качественный и количественный рост неправительственных организаций;
2 См.: Руководство по разработке и применению законов, регулирующих деятельность неправительственных организаций. Алматы: Международный центр некоммерческого права, 2000. С. 15.
3 См.: НПО: решение проблем бедности / Под ред. А. Ильясовой, С. Исламовой. Алматы: UNDP Kazakhstan, 2004. С. 39.
- третий (1998—2002 гг.) — постановка вопроса о разработке государственного механизма по взаимодействию с неправительственными организациями;
— четвертый (с 2003 года по сегодняшний день) — конструктивное сотрудничество госорганов и НПО4.
■ Первый этап характеризуется возникновением в СССР «прообразов» современных НПО и всплеском их развития в годы перестройки. В советское время на территории СССР, в соответствии с положением о добровольных обществах и союзах (объединения, клубы, ассоциации, федерации), утвержденным 30 августа 1930 года постановлением Совета Народных Комиссаров и Центрального исполнительного комитета РСФСР, действовали добровольные общества. Согласно официальной классификации, именно так и назывались различные социальные институты: научно-технические, научно-инженерные, физкультурно-спортивные общества, общества инвалидов, общества по интересам и т.д. Большинство подобных структур было создано в 1920—1930-е годы и отвечало потребностям и задачам того периода: ликвидации безграмотности, укреплению обороноспособности молодого государства, развитию спорта и др. Характерные черты этих обществ: обладание частью национальной собственности, наличие общепринятой системы ценностей и поставленных перед ними определенных задач, разветвленная сеть, координация деятельности центральными органами страны, в том числе правящей партией. Несмотря на аморфность первых общественных объединений, в тот период была подготовлена необходимая правовая и социальная почва для дальнейшего формирования полноценного гражданского общества — процесса, наблюдающегося сегодня. В Казахстане неправительственный сектор как таковой начал свое становление с обретением республикой независимости и первыми шагами к демократическим преобразованиям общества.
■ Второй этап — стадия качественного и количественного роста НПО, число которых в тот период увеличилось в три раза. На данном этапе неправительственные организации РК строили свою деятельность, ориентируясь на зарубежный опыт развития третьего сектора, что во многом объясняется отсутствием собственных традиций гражданского общества. Функционирование НПО спонсировали главным образом международные фонды — путем предоставления небольших грантов на развитие социальных проектов и программ. Основные направления политики спонсоров: распространение информации, обучение населения основам демократии и гражданских инициа-тив5. Однако, как отмечали некоторые эксперты, в тот период доноры не учитывали изменение социального облика организации-грантополучателя и выделяли материально-финансовую помощь без проведения каких-либо обучающих мероприятий6.
■ Третий этап характеризуется качественным изменением ситуации, когда был поставлен вопрос о разработке государственного механизма по взаимо-
4 См.: Государство и НПО после Гражданского форума. Материалы семинара. г. Астана, 28—29 мая 2004 г. Астана: МКИС РК, 2004. С. 38.
5 См.: Рябченко О.Г. Власть и НПО: стратегия сотрудничества. В кн.: Государство и НПО после Гражданского форума. С. 28—29.
6 См.: Национальный информационный ресурсный центр неправительственных организаций РК [www.npo.kz].
действию с НПО. Многочисленные сложности в построении гражданского общества связаны в первую очередь с тем, что экономические и социальнополитические возможности его становления появились в нашей стране относительно недавно — лишь в последние 15—20 лет.
■ Начало четвертого этапа развития казахстанского неправительственного сектора было ознаменовано проведением в октябре 2003 года Гражданского форума; это стадия зарождения конструктивного сотрудничества госорга-нов и НПО. По экспертным оценкам, третий сектор республики, как социальный институт, в качественном отношении значительно опережает другие государства региона. Т акой вывод сделан на основе следующих показателей: соответствующая законодательная база, определяющая процедуры регистрации и формы деятельности НПО; многообразие направлений последней; относительная устойчивость, включая организационную и финансовую; место и роль неправительственных организаций в структуре общественных связей; уровень взаимодействия с государственной властью и международное признание этих организаций.
В региональном разрезе действующие в стране НПО распределены по ее территории неравномерно: процесс становления и развития неправительственного сектора протекает пока лишь в экономических и культурных центрах республики, главным образом в Алматы и Астане, а также промышленно развитых Карагандинской, Восточно-Казахстанской и Южно-Казахстанской областях.
Динамика количественного роста неправительственных организаций7
ҐГ
1980—1994 гг. 1994—1997 гг. 1997—2002 гг. 2003—2005 гг.
Деятельности НПО присущ определенный «контраст» с уклоном к решению прежде всего социальных проблем. Деление по секторам функционирования демонстрирует востребованность общественно ориентированных структур, что свидетельствует об остроте
7 По данным Министерства культуры и информации Республики Казахстан.
социальных проблем. Приблизительно 42% НПО специализируются на организации услуг в общественной сфере: в образовании, здравоохранении, культуре, 24% — обеспечивают защиту интересов социально уязвимых слоев населения, 34% — занимаются правозащитной деятельностью, экологией и гендерной политикой8. В неправительственном секторе задействовано более 200 тыс. чел., а услугами отечественного третьего сектора охвачено около 2 млн граждан9. Тем не менее необходимо отметить, что сегодня в республике реально действует (по критериям устойчивости) лишь порядка 1 000 НПО, что считается сравнительно низким показателем.
Исходя из общереспубликанского, регионального и отраслевого признаков, субъекты неправительственного сектора сгруппированы по степени и характеру своей корпоративности. Например, в стране созданы и действуют такие объединения, как Ассоциация независимых неправительственных организаций Казахстана (АННОК), Конфедерация неправительственных организаций Казахстана (КНОК), Ассоциация НПО Костанайс-кой области, Ассоциация НПО Кзыл-Ординской области, Форум экологических НПО, а кроме того, так называемые «сети НПО», например Азиатское общество защиты прав инвалидов «Жан», объединяющее аналогичные организации региона, и др.10
Можно с определенной долей уверенности утверждать, что негосударственный сектор РК уже прошел значительный путь своего развития и среди НПО республики оформились следующие группы:
1) социально значимые (женские, по защите уязвимой части населения, предоставляющие гражданам социальные услуги, благотворительные, работающие в сфере здравоохранения);
2) общественно-политические (правозащитные, экологические, молодежные, аналитические, ассоциации неправительственных организаций и др.);
3) реформаторские (отраслевые объединения, работающие в сфере образования и культуры)11.
К перечисленным неправительственным организациям можно добавить детские, молодежные и гендерные формирования. Тем не менее известность большинства НПО обусловлена главным образом благотворительным характером их деятельности. Однако некоторые данные свидетельствуют, что социум не очень верит в способность этих структур улучшить ситуацию в ряде сфер общественной жизни страны.
Как это ни парадоксально на первый взгляд, эффективность работы неправительственного сектора во многом зависит и от усилий государственных органов. Чаще всего претворение в жизнь выдвигаемых идей осуществляется за счет поддержки со стороны компетентных властных структур, вследствие чего одно из важных направлений деятельности НПО — привлечение внимания государственных органов, то есть инициирование межсекторного взаимодействия. Механизм такого взаимодействия — разработанная сообща и «воспроизводимая» без участия создателей совокупность правил, способов и технологий организации, обеспечения ресурсами и осуществления совместных работ (проектов, акций) институтов гражданского общества и властей, которая «встроена» в схему функционирования социальной сферы на данной территории и направлена на решение общественно значимых проблем с учетом действующего законодательства. Суть меж-
8 По данным Министерства культуры и информации Республики Казахстан.
9 По данным Национального информационного ресурсного центра неправительственных организаций РК [www.npo.kz].
10 См.: НПО: решение проблем бедности. С. 41.
11 См.: Тлепов Б.А., Нукенов А.Н. Кульжанова Г.К. Практика взаимодействия власти и НПО: на примере г. Алматы. Алматы: СаГа, 2005. С. 15.
секторного взаимодействия — налаживание конструктивного сотрудничества между тремя силами, действующими на социальной арене страны, области, города или иной территории — государственными структурами, коммерческими предприятиями и некоммерческими организациями.
Каждый сектор занимает собственную нишу и, как правило, не стремится покидать ее пределы. Вместе с тем успешное развитие каждого из них невозможно без взаимодействия с другими секторами. В этом контексте принято говорить о межсекторном взаимодействии как необходимом элементе общегосударственной управленческой эффективности. Представители каждого сектора имеют разные возможности и ресурсы для участия в решении социальных проблем, но, несмотря на все различия и связанные с ними противоречия, сотрудничество этих секторов необходимо12. Что же касается специфики их формирования, то ныне возник частный бизнес-сектор, основанный на деловой гражданской инициативе, а государственный сектор претерпел существенные изменения, обусловленные сокращением монопольного воздействия на производственную и социальную сферы. Одновременно начал формироваться и негосударственный некоммерческий сектор, базирующийся на гражданских инициативах в непроизводственных нишах (образование, наука, здравоохранение, социальная защита, экология).
Как мы уже отмечали, в силу отсутствия в стране собственных традиций функционирования неправительственного сектора, НПО республики начинали свою деятельность, во многом ориентируясь на международный опыт. В 1990-х годах минимальная поддержка со стороны государства стала главным фактором нацеленности на всестороннюю зарубежную помощь, прежде всего финансовую. Однако, несмотря на то что и сегодня деятельность ряда НПО спонсируется международными фондами путем предоставления грантов, существует мнение, что слабость развития неправительственного сектора республики ранее состояла именно в том, что подавляющая часть его организаций действовала благодаря помощи западных доноров13. Тем не менее основная проблема заключалась не только в отсутствии институциональной, устойчивой поддержки третьего сектора государством, но и (главное) в отсутствии диалога между государственными органами и НПО.
Первые тенденции к налаживанию их конструктивного сотрудничества стали проявляться лишь ко второй половине 1990-х годов, чему во многом способствовало проведение в республике нескольких международных форумов и конференций, по итогам которых принят ряд соглашений. Ключевая идея этих мероприятий — определение «точек соприкосновения» во взаимодействии трех секторов общества: государства, неправительственного сектора и бизнеса. Кроме того, первые международные встречи стали мощным стимулом для генерирования свежих идей, а также создания новых организаций в РК и других странах Центральной Азии14.
В начальном периоде во время встреч представителей третьего сектора и государственных органов обсуждались главным образом вопросы стратегии сотрудничества. Внимание участников диалога «власть — НПО» было обращено на изучение, выбор и развитие форм, а также механизмов взаимодействия между неправительственными организациями и местными органами государственной власти. Рассматривалась необходимость установления тесных рабочих контактов, проведения совместных семинаров, взаимного информирования, создания коалиций НПО, изучалась возможность привлечения неправительственных организаций к решению социальных проблем.
12 См.: Осипов Е.М. Социальные технологии в межсекторном взаимодействии // Вестник Московского ун-та. Серия 21, 2005, № 4. С. 95.
13 См.: Садовская Е. О современных проблемах гражданского общества и развития «сетевого» сотрудничества НПО Казахстана // ОрганиЗАция, 2004, № 2—3. С. 16.
14 См.: Государство и НПО в Казахстане: опыт и формы взаимодействия. Астана: UNDP Kazakhstan, 2003. С. 5—7.
Взаимодействие этих секторов Казахстана налаживалось при активном участии иностранных структур и фондов, с учетом зарубежного опыта и моделей сотрудничества. Указанный период характеризуется осторожностью в отношениях государства и НПО, в результате чего несколько замедленный процесс осмысления необходимости межсекторного взаимодействия приводил лишь к формальному сотрудничеству. Тем не менее не следует недооценивать этот период — ведь именно тогда в республике были заложены основы гражданского общества. Сам процесс формирования шел эволюционным путем, методично преодолевая политические, социальные и культурные барьеры.
В конце 1990-х годов стали закладываться основы перехода на качественно новый этап развития отношений между государством и НПО. Это время можно назвать периодом укрепления сотрудничества и разработки практических механизмов взаимодействия. Импульсом в совершенствовании данного процесса послужила Программа демократизации общества, предложенная президентом республики Н. Назарбаевым в рамках ежегодного Послания народу Казахстана от 30 сентября 1998 года15. Глава государства отметил, что усиление роли НПО в строительстве гражданского общества является ключевым элементом демократизации, а высказанные им тезисы стали мощным побудительным мотивом для развития взаимодействия между государством и неправительственным сектором. И 12 февраля 1999 года как итог переговоров государственных структур и организаций третьего сектора 24 НПО страны подписали Соглашение о сотрудничестве и о создании Республиканского центра поддержки неправительственных организаций «Инфо-центр НПО»16. Центр осуществляет государственную поддержку неправительственным структурам посредством оказания информационной, методической, консультативной и организационно-технической помощи. Его деятельность направлена на укрепление и расширение взаимоотношений органов государственной власти и неправительственных организаций. В общем же эту организацию следует рассматривать в качестве первой «диалоговой площадки» НПО и власти.
Важным результатом развивающегося диалога можно считать заметную активизацию работы и самих НПО, в прошлом отличавшихся пассивностью. На учредительной конференции, состоявшейся в Алматы в 2000 году, была создана Конфедерация неправительственных организаций Казахстана. Ее учредителями стали известные республиканские неправительственные общественные объединения, фонды, некоммерческие объединения и неправительственные организации, реализующие социально значимые программы17.
В числе главных задач КНОК на современном этапе обозначены: координация деятельности неправительственных организаций по общим проблемам; создание устойчивых механизмов взаимодействия власти и общества; лоббирование в парламенте продвижения необходимых законопроектов, внесения изменений в действующее законодательство; формирование в обществе и в структурах власти четкого представления о деятельности НПО, их потенциале, роли в решении социально значимых про-
блем18.
15 См.: О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии. Послание Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана. Сентябрь 1998 года [www.akorda.kz].
16 См.: Взаимодействие государства и НПО: из опыта сотрудничества. Методическое пособие. Астана: МКИОС РК, 2002. С. 17—18.
17 См.: История создания КНОК. Официальный веб-сайт Конфедерации неправительственных организаций Казахстана [www.knok.kz].
18 Там же.
В целом можно констатировать, что КНОК сыграла ключевую роль в сближении власти и неправительственного сектора. Так, результатом деятельности Конфедерации стал первый Гражданский форум неправительственных организаций с участием главы государства, проведенный 14—15 октября 2003 года19.
Тем не менее, несмотря на определенные успехи становления в Казахстане межсекторного взаимодействия, все еще ощущалась острая необходимость в масштабных общественных акциях, новаторских подходах и решениях, способных вывести сотрудничество власти и неправительственного сектора на качественно новый уровень. Существовала потребность в системности, организованности, а также вовлечении широкого круга представителей власти, бизнеса и НПО в межсекторный диалог. Первый Гражданский форум стал именно тем событием, которое во многом удовлетворило требования третьего сектора, государственных формирований и бизнес-структур. Другими словами, Г ражданс-кий форум был создан в целях отлаживания новой модели партнерских отношений между государством, бизнесом и неправительственным сектором.
Прецедент проведения Гражданского форума с участием руководителя республики и представителей государственных структур укрепил в обществе понимание устойчивости избранного курса на построение в РК конституционной триады: правового, демократического и социального государства. Объективно форум был главным событием, определившим характер дальнейших взаимоотношений власти и неправительственного сектора.
11—12 сентября 2005 года в Астане состоялся Второй гражданский форум с участием президента страны Н. Назарбаева. В ходе данного мероприятия были подведены итоги Первого гражданского форума и определены задачи сотрудничества государственных органов и НПО на предстоящий период. В ряду новых инициатив этого форума отметим создание Гражданского альянса неправительственных организаций по поддержке предложений президента республики; внедрение системы государственного социального заказа на центральном, отраслевом и региональном уровнях; выработка мероприятий по взаимодействию НПО и бизнес-сектора.
Гражданский форум в РК — выражение стремления повысить статус и уровень развития НПО, сблизить властные структуры и неправительственные организации, серьезная попытка государства и третьего сектора стать социальными партнерами. Исходя из этого, Гражданский форум следует рассматривать как эволюционный сдвиг в сотрудничестве НПО и власти; то же, что он был организован во многом благодаря инициативе неправительственного сектора, свидетельствует в свою очередь об определенном уровне его зрелости.
Проведенные мероприятия показали, что отношения государства и НПО должны быть партнерскими: необходимо выработать стратегию совместной работы, позволяющую более активно привлекать третий сектор к решению актуальных общественных проблем. Форум стал плодородным «диалоговым полем» власти и неправительственных организаций — в рамках этого образования зарождаются и трансформируются в реальную программу действий многие актуальные вопросы развития гражданского общества. Как следствие, в диалоге «власть — НПО» стали прослеживаться определенные положительные результаты.
К примеру, по итогам решений Гражданского форума созданы Советы взаимодействия — консультативно-совещательные структуры при республиканских и местных вла-
19 См.: Сиврюкова В.А. Об основных проблемах и перспективных направлениях взаимодействия и эффективного партнерства органов власти и неправительственных организаций. В кн.: Государство и НПО после Гражданского форума. С. 14—15.
стных органах. Представителей НПО ввели в Национальный совет при президенте республики, в Комиссию по правам человека, в экспертные советы, в Совет по устойчивому развитию при правительстве20. Благодаря деятельности Советов взаимодействия выстроена система диалога и партнерских отношений между органами власти и НПО. В рамках переговоров стало возможным обсуждение и практическое решение назревших социальных проблем. Посредством Советов взаимодействия обеспечивается общественный контроль над работой власти, осуществляется системное влияние на принимаемые ею решения с учетом интересов социума. При этом для НПО мотивацией сотрудничества является повышение результативности их деятельности с целью реализации избранной миссии. Для государства же сотрудничество с неправительственными организациями мотивировано прежде всего более четкой ориентацией в работе на потребности общества, расширением ресурсов, повышением эффективности прилагаемых усилий, созданием каналов обратной связи и, конечно же, укреплением доверия и поддержки со стороны социума. С одной стороны, важные направления межсекторного сотрудничества — преодоление стереотипов и штампов в органах власти в отношении структур гражданского общества, с другой — необходимое изучение неправительственными организациями принципов и механизмов деятельности властных формирований, приобретение знаний о бюджетной системе страны, о формах и методах контроля над расходованием бюджетных средств21.
Знаковым событием в развитии межсекторного взаимодействия стало принятие в 2003 году Концепции государственной поддержки НПО. Наряду с заинтересованными министерствами и ведомствами в разработке этого стратегического документа участвовали известные представители НПО и международных структур: ПРООН, ТАСИС и «Ка-унтерпарт Консорциум». В принятой Концепции определены основные цели, задачи, принципы и формы государственной поддержки неправительственных организаций, развитие которых обеспечивается конкретными шагами властных органов в сфере взаимодействия с НПО.
Если же вести речь о реальных мерах, то следует особо отметить разработанную Министерством культуры и информации Программу государственной поддержки НПО в Республике Казахстан на 2003—2005 годы. Этот документ нацелен на формирование эффективной системы партнерских отношений между государственными органами и неправительственными организациями страны, а также на создание конкретных условий для устойчивого развития НПО как части гражданского общества и усиления их роли в решении социально значимых проблем22 . Согласно данному документу, государственная поддержка НПО может осуществляться в разных формах: информационной, консультативной, методической, организационно-технической и посредством государственного заказа23.
В сотрудничестве власти и НПО важную координирующую роль играет и законодательная основа, регламентирующая межсекторное взаимодействие. С одной стороны, законодательство выступает элементом государственного контроля над НПО, с другой — «амортизатором» государственной политики в отношении неправительственного сектора. Существуют точки зрения, сводящиеся к тому, что, установив определенные запреты, государство должно в наименьшей степени вмешиваться в развитие неправительственно-
20 См.: Национальный информационный ресурсный центр неправительственных организаций РК [www.npo.kz].
21 См.: Сиврюкова В.А. Указ. соч. С. 18.
22 См.: Рябченко О.Г. Указ. соч. С. 28—29.
23 Там же. С. 30.
го сектора. Принято считать, что главные роли законодательства, регулирующего сектор НПО, состоят в том, чтобы разрешать и поддерживать существование подобных организаций, обеспечивать их юридическую защиту, одновременно оберегая социум от нарушений и злоупотреблений со стороны представителей власти. В целом законодательные основы общественного участия в принятии и реализации государственных решений рассматриваются в качестве одного из основных элементов взаимоотношений между властью и неправительственным сектором.
В таком контексте актуализируется вопрос об участии представителей НПО в процессе законотворчества. Это обусловлено тем, что государственные органы, разрабатывающие законы для регулирования деятельности как неправительственного сектора, так и социальной сферы, в которой действуют НПО, зачастую отличаются субъективным взглядом на общественные процессы или имеют не совсем верные представления о реальных нуждах социума.
Как нам представляется, граждане и гражданское общество должны реагировать на выработку политики и участвовать во всех соответствующих стадиях — от определения проблемы, разработки политики, а также принятия решения до претворения в жизнь и оценки. В развитых странах мира практика привлечения НПО к процессу законотворчества — нормальное явление.
Следует отметить, что в РК подобные шаги уже давно сделаны. Так, в 2003 году представители неправительственного сектора энергично включились в разработку законов в рамках проекта «Содействие развитию законодательства для НПО». Эту проблему активно обсуждали в парламенте, в частности по инициативе Комитета Сената по законодательству и судебно-правовой реформе были организованы слушания законопроекта «О некоммерческих организациях», в которых приняли участие депутаты Мажилиса парламента, представители отечественных и зарубежных НПО24.
В регламентах Мажилиса и Сената парламента содержатся специальные положения, касающиеся проведения открытых для общественности парламентских слушаний с участием ее представителей. В последнее время часто практикуется включение сотрудников неправительственных организаций в парламентские рабочие группы по подготовке и рассмотрению проектов законов. В этой связи необходимо подчеркнуть, что в основном используется форма внепарламентского обсуждения законопроектов — на заседаниях «круглых столов» с участием представителей общественности, НПО, политических партий и профсоюзов. Широко распространяется и практика публичного дискутирова-ния проектов законов в средствах массовой информации.
В результате многочисленных прений был представлен проект систематизации законотворческого партнерства власти и НПО в рамках создания Палаты общественных экспертов (ПОЭ) при Мажилисе парламента. Эта структура, учрежденная в 2006 году, действует в целях дальнейшего укрепления сотрудничества законодательной власти с институтами гражданского общества, совершенствования законодательства и принятия эффективных законов, формирования правовой культуры общества, создания условий для повышения гражданской активности населения и развития гражданского общества25. Принципы работы данного органа — легитимность, открытый доступ и прозрачность, но при всем этом ПОЭ будет иметь статус консультативно-совещательного органа, она не является государственным образованием, но ее состав утверждает Мажилис парламен-
24 См.: Ильясова Г.Т. Законодательство о государственном социальном заказе как механизм решения актуальных проблем общества. В кн.: Государство и НПО после Гражданского форума. С. 28—29.
25 Национальный информационный ресурсный центр неправительственных организаций РК [www.npo.kz].
та. Предполагается, что решения Палаты будут носить рекомендательный характер и приниматься в форме заключений, предложений и сообщений.
Кроме того, в 2006 году была одобрена и принята Концепция развития гражданского общества в республике на 2006—2010 годы. Ее основная идея — равноправное партнерство государства и институтов гражданского общества. Этот документ закрепил инициативы власти в сфере налаживания конструктивных и плодотворных отношений с НПО в целях построения отрытого, демократического и процветающего общества свободных людей; правового государства, в котором гармонично сочетаются важные черты и традиции нашего многонационального и поликонфессионального социума.
Таким образом, нынешняя заинтересованность государства в полнокровном гражданском обществе и стремление неправительственного сектора к сотрудничеству с властью представляют собой хорошую возможность трансформировать носящие периодический характер акции по государственной поддержке НПО в урегулированную систе-му26. Сегодня можно с уверенностью констатировать, что определена стратегия, обозначены направления и налаживаются эффективные механизмы межсекторного взаимодействия с переходом к равноправному сотрудничеству. Оценка потенциала Казахстана показывает, что в республике сформировались все условия для дальнейшего качественного развития третьего сектора и его успешной интеграции в систему современных общественных отношений.
В дискуссии, касающейся межсекторного взаимодействия, возникает и вопрос о серьезной организационно-практической поддержке неправительственных организаций. При этом особое значение приобретает помощь НПО со стороны государства, так как оное владеет необходимыми ресурсами, посредством которых возможно увеличение продуктивности всего неправительственного сектора.
Одна из наиболее распространенных в мировой практике форм подобной поддержки — государственный социальный заказ. Идея проведения подобных конкурсов заключается в том, что государство финансирует проекты, подготовленные для решения конкретных социальных проблем, а неправительственные организации, работающие непосредственно с населением, реализуют эти проекты. Основой социального заказа (как и других форм взаимодействия институтов гражданского общества и госорганов) выступает принцип субсидиарности, то есть внедрение социального заказа будет означать усиление заинтересованности власти в создании и развитии институтов гражданского общества, поскольку только за счет этого возможно достижение социального участия. Приоритет заказа — побуждение целевых групп к формированию объективных и субъективных условий для развития их способности к самообеспечению, а не к обслуживанию всех, кто может считаться нуждающимся, поскольку список последних можно продлевать до бесконечности27. Обязанность государства состоит в том, чтобы на основе тендера определить наиболее конкурентоспособного поставщика тех или иных услуг с целью рационального использования бюджетных средств. В то же время государственный заказ должен быть открытым для любой некоммерческой организации, способной предоставить требующуюся услугу.
Следует отметить, что закон «О государственном социальном заказе», принятый в 2005 году, в значительной мере учитывает мировой опыт выполнения госзаказа посредством реализации НПО социальных программ, разрабатываемых в соответствии с широким спектром актуальных для страны проблем:
26 См.: Овчаренко В. Краткий обзор механизмов взаимодействия и государственной поддержки гражданского общества в Казахстане // ОрганиЗАция, 2004, № 2—3. С. 37.
27 См.: Осипов Е.М. Указ. соч. С. 98.
— в области социальной защиты;
— в области здравоохранения и экологии;
— в области гражданского права;
— в области науки и образования;
— в области культуры.
Правовое поле, созданное принятыми законодательными актами, позволяет осуществлять конкурсный заказ на социальные услуги неправительственных организаций, а они, со своей стороны, проявляют интерес к участию в подобных конкурсах. Сегодня мы уже можем говорить о важных практических результатах в этой сфере. Так, на первый пилотный конкурс (сентябрь 2003 г.) поступило 120 заявок от 109 НПО почти из всех регионов республики. Соответствующая комиссия признала победившими 20 проектов на общую сумму 10,7 млн тенге. Во втором конкурсе (май 2004 г.) приняли участие 119 организаций (из всех регионов страны), подавших 142 заявки. Реализовано 20 проектов на сумму 9,7 млн тенге. А в третьем конкурсе, проведенном 19 июля 2005 года, участвовали 165 неправительственных организаций. Они подали 234 заявки на сумму 59 млн 700 тыс. тенге, то есть объем финансирования возрос в 6 раз. (Победителями стали 50 НПО.) В бюджет же 2006 года правительство заложило 350 млн тенге, предназначенных для проведения конкурсов на государственный социальный заказ, а согласно предложению, внесенному Министерством культуры и информации республики, эта сумма была увеличена еще на 200 млн тенге, что предполагало участие в конкурсе большего числа НПО28.
Однако, рассматривая технологию реализации государственного заказа в системе взаимодействия государства и НПО, следует отметить наличие непоследовательной формулировки: «В виде социального заказа НПО получают поддержку или помощь от государства». Здесь необходимо подчеркнуть, что в помощи нуждаются социально уязвимые слои общества, а неправительственные организации, используя свои методики, ресурсы и бюджетные средства, помогают государству более адресно решать проблемы населения.
Нецелесообразно также приравнивать социальную услугу к коммерческой, направленной на получение прибыли. Социальный заказ нацелен на повышение качества жизни граждан — без ориентации на получение материальной прибыли в чистом виде, а большинство проектов выполняется по себестоимости. В целом государственный социальный заказ рассматривается как наиболее эффективная экономико-правовая форма реализации приоритетных целевых социальных программ, направленных на решение общественно значимых проблем общегосударственного, отраслевого или местного уровней.
Как результат практического применения технологии государственного социального заказа финансирование деятельности отечественных организаций со стороны международных фондов постепенно компенсируется внутренними источниками29.
В целом же сотрудничество с властью — качественно новый этап развития неправительственного сектора, но еще далеко не все НПО готовы к этой работе в интересах своих же целевых групп. К примеру, отдельные неправительственные организации отказываются от взаимодействия, считая, что власть следует контролировать на расстоянии. Существуют НПО, стабильно финансируемые иностранными донорами, в силу чего они не нуждаются во внутренних связях. Конечно, в развитии диалога власти и третьего сектора существует еще достаточно проблем, но главным результатом становления сотрудничества можно считать переход от декларативности к рабочему режиму. Темпы развития
28 По информации Министерства культуры и информации РК [www.sana.gov.kz].
29 См.: Балкенова 3. Государственный социальный заказ: кто придумает правила игры? // Национальное информационное агентство «КазИнформ», 20 сентября 2005.
институтов гражданского общества еще относительно невысокие, однако определенные меры, направленные на укрепление местных НПО, уже приняты.
* * *
Резюмируя изложенное выше, трудно переоценить роль неправительственного сектора в построении гражданского общества, развитии его демократических основ, преобразовании общественного мнения в процесс принятия политических решений. Участие НПО в формировании социальной политики проявляется на разных уровнях взаимодействия с органами власти и структурами частного бизнеса, причем в самых разнообразных формах.
В конечном счете тесное сотрудничество этих трех секторов способствует как улучшению бизнес-среды, решению социальных проблем населения, так и укреплению стабильности, общественному прогрессу и развитию зрелого гражданского общества30. Вместе с тем необходимо сознавать, что становление гражданского общества — долгий эволюционный процесс, в котором невозможно получить моментальный результат, пропустив отдельные стадии развития. В отличие от многих стран, где демократия сформировалась на базе цивилизованного гражданского общества, РК одновременно строит и демократию, и гражданское общество, и государство. Тем не менее можно констатировать, что переломный момент в становлении третьего сектора уже наступил, и неправительственные организации уверенно вышли на новый уровень развития, характеризующийся интенсивным совершенствованием взаимоотношений между государством и НПО.
За более чем 10 лет независимости РК в формировании НПО достигнуты определенные позитивные результаты. В первую очередь к их числу необходимо отнести создание функционирующего неправительственного сектора, включающего сегодня свыше 5 тысяч организаций и объединений различной направленности. Существенные изменения отмечены в законодательной сфере, регулирующей деятельность сектора, положительные сдвиги произошли во взаимном восприятии НПО и госорганов. Заметная активизация государственной поддержки развития неправительственного сектора способствует созданию и внедрению в практику системы льгот, а также распределению государственных социальных заказов среди неправительственных организаций. Механизм государственного социального заказа открывает новую страницу во взаимодействии властей и НПО, помогает формированию максимально благоприятной среды для развития третьего сектора.
Сотрудничество государства и НПО приобретает системный характер: между органами власти и неправительственными организациями выстраивается прочная система диалога и партнерских отношений, а ключевую, связующую роль в этом играет Гражданский форум. Наметились тенденции и к внутренней консолидации НПО, о чем свидетельствует деятельность КНОК, Г ражданского альянса Казахстана и т.д.
Неправительственные организации уже в определенной мере играют роль посредников между властью и гражданами, берут на себя некоторые функции социальных преобразований, вносят конкретный вклад в решение проблем общественной сферы.
Вместе с тем обращает на себя внимание наличие ряда трудностей, касающихся развития сектора НПО. Здесь необходимо проявить особую заинтересованность в дальнейшем совершенствовании законодательно-правовой базы, обеспечении государственной поддержки функционирования третьего сектора, упрочении его связей с госорганами, бизнесом и т.д. Объективности ради все же следует отметить, что деятельность этого сек-
30 См.: Выступление Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева на втором Гражданском форуме. Астана, 12 сентября 2005 г. [www.akorda.kz].
тора еще недостаточно стабильна. Мероприятия, проводимые неправительственными организациями, зачастую носят незавершенный характер. НПО пока не способны самостоятельно решать насущные социальные проблемы, что во многом обусловлено слаборазвитой материально-технической базой отечественного третьего сектора, а также отсутствием в его организациях специалистов, работающих на постоянной основе. При общем росте численности регистрируемых НПО, значительная их часть по-прежнему остается пассивной. Немало вопросов вызывает и неравномерное развитие неправительственного сектора в региональной плоскости, особенно в сельской местности. Тем не менее важно подчеркнуть, что перечисленные проблемы — тема открытого общественного обсуждения, в ходе которого ставится определенная цель: достичь широкого консенсуса на основе диалога.
Думается, дальнейшее расширение сотрудничества НПО с государством и бизнесом будет способствовать успешному решению вышеуказанных вопросов. К общим задачам конструктивного межсекторного взаимодействия следует отнести обеспечение устойчивых механизмов развития казахстанского общества и формирование эффективной социальной политики. А главная цель сотрудничества государства и НПО — достижение высокого качества жизни всех казахстанцев.
Сегодня власть открыто идет на контакты с неправительственными организациями, привлекая к взаимодействию бизнес-сектор. Как предполагается, НПО и бизнес должны активно включиться в общественные процессы на основе социального партнерства с государством. Более того, представляя гражданские и частные интересы, а также сохраняя определенную автономность, НПО и бизнес могут стать силой, способной корректировать и дополнять социальную политику госорганов. В стране созданы весомые демократические предпосылки, поэтапно реформируются социальные отношения, и НПО становятся заметными участниками общественной жизни. Как ожидается, выдвигаемые ныне государственные и гражданские инициативы окажут позитивное влияние на социально-экономический прогресс, на развитие в республике полнокровного гражданского общества.
