CC BY
22ВИНА КАК УСЛОВИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ УЧАСТНИКОВ ВЫБОРОВ: ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Д.С. Рымарев
Особую роль для обеспечения эффективного функционирования избирательного процесса, соблюдения общего принципа равенства между всеми кандидатами, избирательными объединениями играют меры конституционно-правовой ответственности, предусмотренные законодательством о выборах. К основным из них относятся отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата (списка кандидатов), исключение кандидата из заверенного списка кандидатов. Именно они порой служат единственным сдерживающим фактором от противоправного поведения участников предвыборной гонки, стремящихся любыми способами добиться для себя нужного результата.
Анализируя правоприменительную деятельность судов и избирательных комиссий, нельзя не отметить ряд проблемных моментов, связанных с применением этих мер, особенно в вопросе о том, следует ли устанавливать вину лица перед тем, как отказывать или отменять регистрацию. На сегодняшний день данный вопрос является достаточно второстепенным по отношению непосредственно к факту неисполнения лицом той или иной обязанности.
В связи с этим доминирующим в юридической литературе является объективный подход, когда вина вне зависимости от характера субъекта ответственности представляет собой неприятие лицом всех зависящих от него мер по исполнению конституционных обязанностей [1]. Указанное понимание вины не учитывает различия индивидуальных и коллективных субъектов и во многом сближается с понятием «противоправность», поскольку фактически может быть сведено к простой формуле: «поскольку имеет место нарушение нормы права, значит лицом не были предприняты все необходимые меры для этого, и, следовательно, данное лицо виновно».
Недостаточная проработанность данного вопроса в науке, в свою очередь, отражается и на законодательном уровне, где до сих пор сохраняются правовой вакуум и отсутствие четкой законодательной позиции в вопросах о том, нужно ли избирательным комиссиям и судам устанавливать вину лица, привлекаемого к мерам конституционно-правовой ответственности, содержащимся в избирательном законодательстве, и что следует под ней понимать.
Следует отметить, что попытки подобных предложений по совершенствованию действующего законодательства в части урегулирования вопроса учета виновного начала при привлечении лица к мерам конституционно-правовой ответственности в избирательно-правовой сфере неоднократно предпринимались рядом депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума ФС РФ).
В частности, 18 июня 2010 года депутатами Государственной Думы ФС РФ от фракции КПРФ был внесен проект федерального закона № 393082-5 «О внесении изменения в статью 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - проект № 393082-5) [2], которым подпункт «а» пункта 7 статьи 76 данного Федерального закона предлагалось дополнить словами «, если вина зарегистрированного кандидата в сокрытии данных обстоятельств установлена судом».
В пояснительной записке к проекту № 393082-5 указывалось, что в настоящее время понятие «вновь открывшиеся обстоятельства» трактуется только как обстоятельства, которые не были и не могли быть известны избирательной комиссии, зарегистрировавшей
^ ^ X ^ ^ Л Г Л 1 Л и Г П ^ Л Д и
кандидата, и при разрешении споров по делам об отмене регистрации суды, руководствуясь данной нормой, не обращают внимание на наличие или отсутствие вины самого зарегистрированного кандидата.
В настоящем проекте предлагалось считать вновь открывшимися обстоятельствами только те, о которых избирательная комиссия не знала и не могла знать, а зарегистрированный кандидат намеренно скрывал их от избирательной комиссии.
Данный проект № 393082-5 был рассмотрен Советом Государственной Думы ФС РФ 29 июня 2010 года, в последующем был включен в Календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на 7 февраля 2012 года, но в дальнейшем работа над ним приостановилась.
При ознакомлении с данным проектом обращают на себя внимание два документа: официальный отзыв Правительства Российской Федерации, а также заключение Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству (далее - Комитет Государственной Думы), в которых было отмечено, что данная правка является излишней.
По мнению Правительства Российской Федерации, из пункта 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) [3] следует, что либо судом устанавливаются указанные обстоятельства (подпункты «к» (факт несоблюдения кандидатом в течение агитационного периода ограничений) и «о» (факт подкупа избирателей), либо судом устанавливается вина кандидата (подпункты «е» (сокрытие кандидатом сведений о неснятой и непогашенной судимости), «з» (использование кандидатом при финансировании своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда иных денежных средств), «и» (превышение кандидатом предельного размера расходования средств избирательного фонда), «л» (неоднократное использование кандидатом преимуществ своего должностного или служебного
положения), либо установление судом вины кандидата не имеет правового значения (подпункты «а» (отсутствие у кандидата пассивного избирательного права) и «б» (несоблюдение требований к выдвижению кандидата).
Таким образом, предлагаемое законопроектом изменение Правительству Российской Федерации представляется излишним и нецелесообразным.
Комитет Государственной Думы дал более подробное заключение, в котором отметил, что отказ в регистрации, отмена регистрации как мера конституционно-правовой ответственности применяется к кандидату за невыполнение этим кандидатом определенных законом избирательных действий или за нарушение им обязательных для исполнения требований законодательства Российской Федерации, т. е. при наличии вины самого кандидата. Данная норма соответствует позиции Верховного Суда РФ, изложенной в определении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 6 марта 2000 года № КАС00-97, что, согласно общему правилу, ответственность может возникать только при наличии вины лица, не исполнившего обязанность либо исполнившего ее ненадлежащим образом, и отступления от этого правила допускаются лишь в случаях, специально установленных законом.
Предлагаемое авторами законопроекта изменение правового смысла определения вновь открывшихся обстоятельств в тех случаях, когда установлена ответственность в виде отказа в регистрации кандидата за действия, которые могут быть совершены лишь самим кандидатом, т. е. в случаях, предусмотренных подпунктами «а», «е», «к», «л» пункта 24 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, представляется излишним, поскольку сокрытие сведений, перечисленных в указанных пунктах, возможно лишь при наличии умысла кандидата о невыполнении обязательных для исполнения требований законодательства РФ. Более того, реализация предложенной нормы может повлечь неоправданное увеличение сокращенных сроков рассмотрения дел в ходе избирательного процесса.
Кроме того, Комитет Государственной Думы в своем заключении отметил, что некоторые обстоятельства, являющиеся основанием для отказа в регистрации кандидата, могут быть вызваны действиями доверенных лиц кандидата, в связи с чем доказать вину кандидата при совершении указанных действий будет затруднительно. К числу таких обстоятельств относятся нарушения при финансировании избирательной кампании, проведении предвыборной агитации, а также факты подкупа избирателей.
Таким образом, Комитет Государственной Думы полагает, что данный вопрос в достаточной степени регулируется действующими нормами и предлагаемые изменения носят избыточный характер.
Однако вызывают возражения следующие обстоятельства. Во-первых, по мнению Комитета Государственной Думы, вина имеет место уже в силу факта невыполнения кандидатом определенных законом избирательных действий или нарушения им обязательных для исполнения требований законодательства о выборах, а в случаях сокрытия каких-либо сведений прямо говорит об умысле кандидата. Указанное положение, на наш взгляд, является недопустимым с точки зрения соблюдения принципа виновной ответственности и приводит к смешению понятий «вина» и «противоправность», поскольку, следуя данной логике, для того чтобы доказать вину кандидата, необходимо лишь установить факт несоблюдения соответствующего запрета или невыполнения определенной обязанности.
Во-вторых, подобные попытки законодательной регламентации вопроса учета вины при привлечении лица к мерам конституционно-правовой ответственности за нарушения в избирательно-правовой сфере являются далеко не лишними, поскольку из-за отсутствия должного законодательного регулирования суды по-разному подходят к необходимости установления вины при разрешении избирательных споров. Так, в зависимости от обстоятельств дела о защите избирательных прав в некоторых случаях суды прибегают к следующей формулировке: нормы избирательного законодательства не связывают исполнение той или иной
обязанности (например, сообщать сведения о судимости, создавать избирательный фонд, возвращать незаконно поступившие пожертвования и др.) с наличием или отсутствием вины кандидата, избирательного объединения [4]. Не удивительно, что доводы заинтересованных сторон о необходимости учета виновного начала остаются без внимания.
Помимо проекта № 393082-5, 22 февраля 2012 года в Государственную Думу ФС РФ от фракции политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ был внесен проект федерального закона № 28717-6 «Избирательный кодекс Российской Федерации» (далее - проект № 28717-6), который в статье 8.2 предусмотрел положения, направленные на реализацию принципа презумпции невиновности, указав в части 5, что при рассмотрении вопросов, связанных с обжалованием отказа в регистрации, обжалованием решения о регистрации, отменой регистрации кандидата, списка кандидатов, неустранимые сомнения толкуются в пользу регистрации кандидата, списка кандидатов. При этом в части 6 данной статьи отмечено, что при решении вопроса об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов, исключении кандидата из зарегистрированного списка кандидатов суд руководствуется принципом соразмерности санкций правонарушению, совершенному кандидатом, избирательным объединением. Указанная санкция может быть применена только при наличии вины соответствующего кандидата, избирательного объединения.
Данный проект № 28717-6 был возвращен авторам законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции РФ и статьи 105 Регламента Государственной Думы ФС РФ, поскольку отсутствовало заключение Правительства Российской Федерации.
Несмотря на то, что указанные проекты, направленные на совершенствование избирательного законодательства, отличаются, на наш взгляд, фрагментарностью и неполной правовой регламентацией вопроса учета виновного начала при привлечении лица к мерам конституционно-правовой ответственности в избиратель-
^ ^ X ^ ^ Л Г Л 1 Л и Г и ^ Л Д и
но-правовой сфере, вместе с тем они позволяют обозначить исследуемую нами проблему на достаточно высоком уровне и увидеть, почему на данном этапе предлагаемые изменения не принимаются. То, что, по мнению Правительства Российской Федерации и Комитета Государственной Думы, является излишним для законодательного закрепления, поскольку следует с очевидностью, становится далеко не очевидным на практике, поскольку предоставляет избирательным комиссиям, судам определенные дискреционные полномочия в решении вопроса, когда нужно детально подходить к установлению вины и указывать, что такие меры конституционно-правовой ответственности, как отказ в регистрации, отмена регистрации кандидата (списка кандидатов), не могут без нее применяться, а когда следует не принимать во внимание соответствующие доводы и руководствоваться исключительно буквальным прочтением соответствующих правовых норм.
Проанализировав современные взгляды ученых по обозначенной проблематике, правовые позиции Конституционного Суда РФ, судебную практику по избирательным спорам, предлагаем следующее комплексное решение проблемы вины в избирательном праве. При этом мы исходим из общей посылки, сформулированной Конституционным Судом РФ в своем постановлении от 25 января 2001 года № 1-П, что наличие вины - это общий принцип любой юридической ответственности и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т. е. закреплено непосредственно [5]. Таких исключений, как неоднократно подчеркивал Верховный Суд РФ в своих решениях, действующее избирательное законодательство не содержит [6].
1. В связи с этим предлагается четко ограничить перечень оснований, при которых отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов), исключение кандидата из заверенного списка кандидатов, отмена регистрации кандидата (списка кандидатов), а также отмена регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов, применяются именно как меры конституционно-правовой ответственности.
Необходимость подобного разграничения обусловлена тем, что на сегодняшний день в целом ряде случаев указанные меры применяются не как меры ответственности, а как правовые последствия несоблюдения формальных требований закона. В этом случае основанием для осуществления названных мер выступает не избирательно-правовой деликт, а сам объективный юридический факт несоответствия (противоречия) статуса, состояния, результата деятельности определенным требованиям [7]. Например, в случаях отсутствия среди представленных документов необходимых в соответствии с законом для уведомления о выдвижении и (или) регистрации кандидата, списка кандидатов (подпункт «в» пункта 24, подпункт «б» пункта 25 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав); при недостаточном количестве представленных достоверных подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата, списка кандидатов (подпункт «д» пункта 24, подпункт «г» пункта 25 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав); при установлении вновь открывшихся обстоятельств, в основе которых лежит не избирательно-правовой деликт, а объективно существующий юридический факт - отсутствие у кандидата пассивного избирательного права (подпункт «а» пункта 7 статьи 76 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
Таким образом, именно в тех случаях, когда мы говорим о мерах ответственности, необходимо законодательно прописать, что обязательным условием для их применения должно являться установление вины кандидата (избирательного объединения), поскольку это позволит на законодательном уровне провести отграничение мер ответственности.
К таким основаниям, предусмотренным статьями 38, 76 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, следует относить в отношении кандидатов (зарегистрированных кандидатов) деяния, предусмотренные подпунктами «а2», «г», «е» - «л», «о» пункта 24, подпунктами «б» - «г» пункта 26 статьи 38, подпунктами «б» - «и» пункта 7, пунктом 9 статьи 76 Федерального закона об основных га-
рантиях избирательных прав; в отношении избирательного объединения - основания, предусмотренные подпунктами «в», «д» - «ж», «и», «к», «н» пункта 25 статьи 38, подпунктами «б» - «ж» пункта 8 статьи 76 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.
2. В Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав необходимо сформулировать обязательное требование о том, что при применении указанных мер кандидат, избирательное объединение не должны доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в их виновности должны толковаться избирательными комиссиями и судами в их пользу, поскольку подобный подход будет более полно соответствовать природе публично-правовых отношений, имеющих место в рамках механизма реализации конституционно-правовой ответственности участников выборов.
Данная необходимость обусловлена, на наш взгляд, следующими обстоятельствами.
Прежде всего, в случае отсутствия прямого регулирования данного вопроса на законодательном уровне вопрос о распределении бремени доказывания вины при применении мер конституционно-правовой ответственности лежит на кандидате, избирательном объединении. Данное положение вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 27 апреля 2001 года № 7-П, в котором Суд указал, что, решая вопрос о распределении бремени доказывания вины, законодатель вправе (если конкретный состав правонарушения не требует иного) освободить от него органы государственной власти при обеспечении возможности для самих субъектов правонарушения подтверждать свою невиновность [8]. При этом лицо, привлекаемое к юридической ответственности, не может быть лишено возможности доказать, что нарушение соответствующих норм вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне их контроля, притом что оно действовало с той степенью заботливости и осмотрительности, какая требовалась в целях надлежащего
исполнения соответствующих обязанностей, и что с его стороны к этому были приняты все меры.
Необходимо отметить, что на данный момент только судебные органы, исходя из изложенной выше правовой позиции, сориентированы на то, чтобы выяснять вину лица при рассмотрении дел о защите избирательных прав. Вместе с тем у избирательных комиссий при применении ими отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов), исключения кандидата из заверенного списка кандидатов в качестве мер конституционно-правовой ответственности такой обязанности нет.
При действующем правовом вакууме и неурегулированности данного вопроса имеют место недопустимые, на наш взгляд, ситуации, когда сам кандидат (избирательное объединение) обязан доказывать свою правоту при взаимодействии с избирательными комиссиями, а любые сомнения, как правило, толкуются в пользу комиссии, а не лица, подавшего документы.
При этом важно подчеркнуть, что подобный подход противоречит природе публично-правовых отношений, поскольку в рамках механизма реализации конституционно-правовой ответственности участников выборов действуют отношения власти и подчинения между органом, наделенным государственными или иными публичными полномочиями, налагающим ответственность, и субъектом избирательно-правового деликта, где имеет место неравноправие сторон, а меры ответственности носят карательный (штрафной) характер.
К тому же у избирательных комиссий также есть соответствующий правовой инструментарий, закрепленный в статье 20 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, который может позволить исследовать виновное отношение лица к совершенным противоправным деяниям, послужившим основанием для применения соответствующих мер.
Законодательное закрепление положений, направленных на реализацию принципа презумпции невиновности, в действующем избирательном законодательстве при применении таких мер конституционно-правовой ответ-
ственности, как отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов), исключение кандидата из заверенного списка кандидатов, отмена регистрации кандидата (списка кандидатов), будет более полно соответствовать природе конституционно-правовой ответственности и позволит изменить некоторые подходы в практике применения избирательного законодательства (в особенности для избирательных комиссий).
С целью выработки единого подхода у избирательных комиссий и судов к вопросу необходимости учета вины кандидата (избирательного объединения), а также в целях реализации положений принципа презумпции невиновности предлагается дополнить статью 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав пунктами 241, 251 и 261 следующего содержания:
«241. Решение об отказе в регистрации кандидата по основаниям, предусмотренным подпунктами «а2», «г», «е» - «л», «о» пункта 24 настоящей статьи, принимается при установлении избирательной комиссией его вины. При этом кандидат не обязан доказывать свою невиновность в совершении деяний, предусмотренных настоящим пунктом и являющихся основанием для отказа в его регистрации, а неустранимые сомнения в виновности кандидата должны толковаться избирательной комиссией в его пользу.
25Решение об отказе в регистрации списка кандидатов, отказе в проведении референдума по основаниям, предусмотренным подпунктами «в», «д» - «ж», «и», «к», «н» пункта 25 настоящей статьи, принимается при установлении избирательной комиссией, комиссией референдума вины избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума. При этом избирательное объединение, инициативная группа по проведению референдума не обязаны доказывать свою невиновность в совершении деяний, предусмотренных настоящим пунктом и являющихся основанием для отказа в регистрации списка кандидатов, отказа в проведении референдума, а неустранимые сомнения в виновности избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума должны толковаться избирательной комиссией в их пользу.
261. Решение об исключении кандидата из заверенного списка кандидатов по основаниям, предусмотренным подпунктами «б» - «г» пункта 26 настоящей статьи, принимается при установлении избирательной комиссией, заверившей данный список кандидатов, вины кандидата. При этом кандидат не обязан доказывать свою невиновность в совершении деяний, предусмотренных настоящим пунктом и являющихся основанием для его исключения из заверенного списка кандидатов, а неустранимые сомнения в виновности кандидата должны толковаться избирательной комиссией в его пользу.».
Дополнить статью 76 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав пунктами 71, 81 и 91 следующего содержания:
«71. В случаях вновь открывшихся обстоятельств, являющихся основанием для отказа в регистрации кандидата, предусмотренным подпунктами «е», «з» - «л», «о» пункта 24 статьи 38 настоящего Федерального закона, а также в случаях, предусмотренных подпунктами «б» - «и» пункта 7 настоящей статьи, регистрация кандидата может быть отменена судом только при наличии его вины. При этом кандидат не обязан доказывать свою невиновность в совершении деяний, предусмотренных настоящим пунктом и являющихся основанием для отмены его регистрации, а неустранимые сомнения в виновности кандидата должны толковаться судом в пользу этого кандидата.
81. В случаях вновь открывшихся обстоятельств, являющихся основанием для отказа в регистрации списка кандидатов, предусмотренным подпунктами «е», «ж», «и», «к», «н» пункта 25 статьи 38 настоящего Федерального закона, а также в случаях, предусмотренных подпунктами «б» - «ж» пункта 8 настоящей статьи, регистрация списка кандидатов может быть отменена судом только при наличии вины избирательного объединения. При этом избирательное объединение не обязано доказывать свою невиновность в совершении деяний, предусмотренных настоящим пунктом и являющихся основанием для отмены регистрации списка кандидатов, а неустранимые сомнения в виновности избирательного объединения
должны толковаться судом в пользу данного избирательного объединения.
91. Регистрация кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов, может быть отменена судом только при наличии вины кандидата, в случаях, предусмотренных пунктом 9 настоящей статьи, за исключением случая вновь открывшегося обстоятельства, являющегося основанием для исключения кандидата из списка кандидатов, предусмотренным подпунктом «а» пункта 26 статьи 38 настоящего Федерального закона. При этом кандидат, включенный в зарегистрированный список кандидатов, не обязан доказывать свою невиновность в совершении деяний, предусмотренных настоящим пунктом и являющихся основанием для отмены его регистрации, а неустранимые сомнения в виновности кандидата должны толковаться судом в пользу этого кандидата.».
Вместе с тем при применении к избирательным комиссиям такой меры конституционно-правовой ответственности, как расформирование, правильнее исходить из презумпции вины данного субъекта ответственности, поскольку это обусловлено их статусом как представителей публичной власти.
В то же время указанный подход не должен лишать избирательную комиссию возможности должным образом подтверждать, что соответствующие основания для ее расформирования возникли при отсутствии ее вины (т. е. избирательной комиссией были предприняты все необходимые и зависящие от нее меры, направленные на соблюдение требований избирательного законодательства) или вследствие иных чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств.
В связи с этим предлагается уточнить положения действующего законодательства о выборах, изложив первое предложение пункта 1 статьи 31 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав в следующей редакции: «1. Комиссия может быть расформирована судом соответственно подсудности, установленной пунктом 2 статьи 75 настояще-22 го Федерального закона, по следующим основаниям, если комиссия не докажет, что данные
основания возникли вследствие чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств или при отсутствии ее вины, то есть комиссией были предприняты все необходимые и зависящие от нее меры, направленные на соблюдение требований настоящего Федерального закона, иного закона:».
3. Полагаем необходимым исключить из действующего избирательного законодательства положения, которые могут способствовать привлечению лица к соответствующим мерам без установления его вины. На сегодняшний день такая ситуация может иметь место при отказе кандидату в его регистрации или при отмене его регистрации за подкуп избирателей, совершенный его доверенным лицом или уполномоченным представителем по финансовым вопросам.
Данные случаи, на наш взгляд, являются недопустимыми по следующим причинам.
Во-первых, в соответствии с изложенной в постановлении от 25 января 2001 года № 1-П позицией Конституционного Суда РФ любые исключения из принципа вины должны быть выражены прямо и недвусмысленно, т. е. закреплены непосредственно, соответствующей формулировкой, как, например, в гражданском законодательстве (статьи 1070,1079, 1095 Гражданского кодекса РФ).
Во-вторых, в теории юридической ответственности справедливо отмечается, что подобные исключения допустимы, если ответственность выражается в компенсационных, а не карательных мерах [9].
Вместе с тем меры конституционно-правовой ответственности в избирательно-правовой сфере имеют, прежде всего, наказательную (штрафную) направленность, поскольку они призваны либо не допустить лицо к реализации своего права быть избранным, либо лишить его соответствующего избирательно-правового статуса.
В-третьих, обращает на себя внимание тот факт, что законодатель постепенно идет по пути отказа от конструкций, когда за действия третьих лиц кандидат может нести ответственность без установления его сознательно-волевого отношения к содеянному.
В частности, в ранее действующем Федеральном законе от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [10] регистрация кандидата могла быть отменена не позднее чем в день, предшествующий дню голосования, не только в случае установления фактов подкупа избирателей доверенными лицами кандидата, но и за использование ими должностного или служебного положения в целях избрания кандидата.
Таким образом, на основании изложенных выше доводов мы полагаем необходимым внести в действующее федеральное избирательное законодательство изменения, предусмотрев возможность применения отказа в регистрации или отмены регистрации кандидата за противоправные действия своих доверенных лиц, уполномоченных представителей по финансовым вопросам только в случае, если установлен факт дачи поручения (согласия) кандидата на их совершение, что в свою очередь будет свидетельствовать о его сознательно-волевом отношении к содеянному.
В связи с этим предлагается подпункт «о» пункта 24 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав изложить в следующей редакции: «о) установленный решением суда факт подкупа избирателей кандидатом, а также действовавшими по его поручению иным лицом или организацией.». Подпункт «г» пункта 7 статьи 76 данного Федерального закона изложить в следующей редакции: «г) установления факта подкупа избирателей кандидатом, а также действовавшими по его поручению иным лицом или организацией;».
4. При непосредственном применении к кандидатам, избирательным объединениям мер конституционно-правовой ответственности, содержащихся в избирательном законодательстве, недопустимо единообразно подходить к определению их вины.
Вина индивидуальных субъектов - это психическое отношение субъекта ответственности к совершенному противоправному деянию, в котором проявляется отрицательное или пре-
небрежительное отношение к закрепленным в действующем избирательном законодательстве положениям, направленным на реализацию принципа равенства избирательных прав участников выборов и нормальную организацию избирательного процесса.
Во-первых, применение указанной трактовки обусловлено тем, что при использовании соответствующих мер конституционно-правовой ответственности преследуются цели наказания лица и изменения его отношения к содеянному. В этой связи становится важным установить, как содеянное прошло через его сознание и волю.
Во-вторых, мы поддерживаем справедливое утверждение о том, что различные трактовки вины индивидуальных субъектов в различных отраслях права могут привести к противоречиям с положениями, разработанными в общей теории права, и создать коллизии в рамках рассмотрения судами дел о защите избирательных прав, поскольку нельзя презюмировать то, что может пониматься по-разному в различных отраслях права (часть 4 статьи 61 Гражданского процессуального кодекса РФ, часть 3 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства РФ) [11].
В-третьих, если применять объективный подход к определению вины индивидуальных субъектов конституционно-правовой ответственности, то фактически понятие «вина» подменяется понятием «противоправность», поскольку для привлечения к данному виду ответственности становится достаточным установить, какая норма нарушена.
В то же время вину избирательных комиссий, избирательных объединений наиболее правильно следует определять, исходя из объективно-правовой концепции, если будет установлено, что у них имелась возможность для соблюдения соответствующих норм избирательного законодательства, но ими не были предприняты все зависящие от них меры по их соблюдению.
5. Необходимо ввести дифференциацию конституционно-правовой ответственности в зависимости от формы вины кандидата, поскольку это позволит обеспечить функцио-
нальное назначение данной категории, индивидуализировать конституционно-правовую ответственность лица.
В частности, предлагается только при установлении умышленной формы вины отказывать кандидату в регистрации или отменять его регистрацию по таким основаниям, как несоблюдение кандидатом требований по закрытию вкладов в иностранных банках и отчуждению иностранных финансовых инструментов, сокрытие кандидатом сведений о судимости, несоздание кандидатом избирательного фонда (подпункты «а2», «е», «ж» пункта 24 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
В связи с этим необходимо статью 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав дополнить пунктами 242, 262 следующего содержания:
«242. Кандидат признается виновным в совершении деяний, предусмотренных подпунктами «а2», «е», «ж» пункта 24 настоящей статьи, если будет установлено, что кандидат осознавал противоправный характер своих действий (бездействия) и желал их совершения. Кандидат признается виновным в совершении деяний, предусмотренных подпунктами «г», «з», «и», «к», «л» и «о» пункта 24 настоящей статьи, если будет установлено, что кандидат осознавал противоправный характер своих действий (бездействия) и желал их совершения, или если кандидат не осознавал противоправный характер своих действий (бездействия), хотя должен был и мог это осознавать.
262. Кандидат из заверенного списка кандидатов признается виновным в совершении деяний, предусмотренных подпунктами «б», «в1» пункта 26 настоящей статьи, если будет установлено, что кандидат осознавал противоправный характер своих действий (бездействия) и желал их совершения. Кандидат из заверенного списка кандидатов признается виновным в совершении деяний, предусмотренных подпунктами «в», «г» пункта 26 настоящей статьи, если будет установлено, что кандидат осознавал противоправный характер своих действий (бездействия) и желал их совершения, или если кандидат не осознавал противоправный харак-
тер своих действий (бездействия), хотя должен был и мог это осознавать.».
Статью 76 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав дополнить пунктами 72, 92 следующего содержания:
«72. Зарегистрированный кандидат признается виновным в совершении деяний, предусмотренных подпунктом «е» пункта 24 статьи 38 настоящего Федерального закона в качестве вновь открывшегося обстоятельства, подпунктами «з», «и» пункта 7 настоящей статьи, если будет установлено, что зарегистрированный кандидат осознавал противоправный характер своих действий (бездействия) и желал их совершения. Зарегистрированный кандидат признается виновным в совершении деяний, предусмотренных подпунктами «з», «и», «к», «л» и «о» пункта 24 статьи 38 настоящего Федерального закона в качестве вновь открывшихся обстоятельств, подпунктами «б» - «ж» пункта 7 настоящей статьи, если будет установлено, что зарегистрированный кандидат осознавал противоправный характер своих действий (бездействия) и желал их совершения, или если зарегистрированный кандидат не осознавал противоправный характер своих действий (бездействия), хотя должен был и мог это осознавать.
92. Кандидат, включенный в зарегистрированный список кандидатов, признается виновным в совершении деяний, предусмотренных подпунктом «б» пункта 26 статьи 38 настоящего Федерального закона в качестве вновь открывшегося обстоятельства, подпунктом «з» пункта 7 настоящей статьи, если будет установлено, что кандидат осознавал противоправный характер своих действий (бездействия) и желал их совершения. Кандидат, включенный в зарегистрированный список кандидатов, признается виновным в совершении деяний, предусмотренных подпунктами «в», «г» пункта 26 статьи 38 настоящего Федерального закона в качестве вновь открывшихся обстоятельств, подпунктами «в», «д», «и» пункта 7 настоящей статьи, если будет установлено, что кандидат осознавал противоправный характер своих действий (бездействия) и желал их совершения, или если кандидат не осознавал противо-
правный характер своих действий (бездействия), хотя должен был и мог это осознавать.».
6. Для формирования единого подхода в правоприменительной деятельности избирательных комиссий и судов к установлению вины избирательных объединений (избирательных комиссий) при применении к ним таких мер конституционно-правовой ответственности, как отказ в регистрации или отмена регистрации списка кандидатов, расформирование избирательной комиссии, в тексте Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав следует закрепить, что их вина должна определяться, исходя из объективно-правовой концепции, если будет установлено, что у избирательного объединения (избирательной комиссии) имелась возможность для соблюдения соответствующих норм избирательного законодательства, но им не были предприняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Это позволит уйти от использования таких несвойственных данным коллективным субъектам категорий, как «умысел» и «неосторожность», к которым нередко прибегают суды при установлении их вины [12]. При этом данные категории даже упоминались в официальных Разъяснениях порядка прекращения полномочий членов Избирательной комиссии Красноярского края в связи с ее расформированием по решению суда и особенностей формирования нового состава комиссии, утвержденных постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 4 апреля 2003 года № 2/8-4 [13].
Предлагаем дополнить статью 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав пунктом 252 следующего содержания:
«252. Избирательное объединение признается виновным в совершении деяний, предусмотренных пунктом 251 настоящей статьи, если будет установлено, что у избирательного объединения имелась возможность для соблюдения соответствующих норм избирательного законодательства, но им не были предприняты все зависящие от него меры по их соблюдению.».
Дополнить статью 76 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав пунктом 82 следующего содержания:
«82. Избирательное объединение признается виновным в совершении деяний, предусмотренных пунктом 81 настоящей статьи, если будет установлено, что у избирательного объединения имелась возможность для соблюдения соответствующих норм избирательного законодательства, но им не были предприняты все зависящие от него меры по их соблюдению.».
Изменения, предлагаемые в статьи 38, 76 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, также должны быть внесены в статьи 39, 84 Федерального закона от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [14], в статьи 50, 51, 99 Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [15].
Таким образом, очень важно, на наш взгляд, на законодательном уровне прийти к общему знаменателю в решении вопроса вины в избирательно-правовой сфере, поскольку необходимость в этом давно назрела и с каждой избирательной кампанией напоминает о себе.
Значение данного обстоятельства обусловлено тем, что необходимость установления вины при привлечении участника выборов к мерам конституционно-правовой ответственности является общим требованием, вытекающим из принципа вины как принципа юридической ответственности во всех отраслях права. При этом при применении к кандидатам, избирательным объединениям соответствующих мер представляется важным, чтобы соответствующие правоприменительные органы исходили из положений принципа презумпции невиновности, поскольку это будет более полно соответствовать природе публично-правовых отношений, в рамках которых реализуется весь механизм конституционно-правового принуждения.
К тому же не должно быть единого подхода к определению вины как индивидуальных, так и коллективных субъектов конституционно-правовой ответственности.
Вместе с тем без должной проработки ^5 данных вопросов на законодательном уров-
не мы, к сожалению, не сможем получить последовательной реализации данных положений на практике, а следовательно, изменить ту ситуацию, которая сейчас сложилась в правоприменении, когда в ряде случаев можно ограничиться формальной отсылкой к положениям Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, которые буквально не связывают исполнение той или иной обязанности с наличием или отсутствием вины соответствующего лица, или констатировать наличие вины уже непосредственно фактом нарушения соответствующей нормы права.
1. См.: Кондрашев A.A. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации : автореф. дис. ... д-раюрид. наук. М., 2011. С. 34-35.
2. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka-New%2970penAgent&RN=393082-5&02 (дата обращения: 19.11.2015).
3. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2015. № 14. Ст. 2015.
4. См.: определения Верховного Суда РФ от 9 марта 2004 г. № 18-Г04-11; от 7 декабря 2007 г. № 36-Г07-11. СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.11.2015); решение Куйбышевского районного суда г. Иркутска от
18 августа 2014 г. по делу № 2-2907/2014. URL: http://www. irkutsk.izbirkom.ru/etc/r_sud_180814_14_2.pdf (дата обращения: 20.11.2015).
5. Собрание законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 700.
6. См.: определения Верховного Суда РФ от 9 октября 2009 г. № 5-Г09-109, от 11 апреля 2002 г. № 45-Г02-11, от 13 апреля 2002 г. № 45-Г02-14, от 19 августа 2014 г. № 5-АПГ14-27. СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.11.2015).
7. См.: ШтурневА.Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения в Российской Федерации. Иркутск, 2004. С. 125-127, 133-134.
8. Собрание законодательства РФ. 2001. № 23. Ст. 2409.
9. См.: Иоффе О.С. Вина и ответственность по советскому праву // Сов. государство и право. 1972. № 9. С. 43.
10. Собрание законодательства РФ. 1997. № 38. Ст. 4339; 2001. № 29. Ст. 2944.
11. См.: Фоноберов Л.В. Вина как условие деликтной ответственности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 16.
12. См.: решение Кировского районного суда г. Иркутска от 13 ноября 2000 г. по жалобе В.В. Дворниченко об отмене постановления Избирательной комиссии Иркутской области от 4 июля 2000 г. № 20/181-2 // Судебная практика рассмотрения избирательных споров : сборник судебных постановлений :в2т.Т.1.С. 139-147.
13. СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.11.2015).
14. Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171;
2014. № 49 (ч. VI). Ст. 6928.
15. Собрание законодательства РФ. 2014. № 8. Ст. 740;
2015. № 41 (ч. II). Ст. 5641.
ПРАВО НА ВЫХОД ИЗ СОСТАВА ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ И ПАССИВНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
Р.Ю. Хертуев, кандидат юридических наук
Современная правовая доктрина традиционно относит избирательное право к числу основных политических прав граждан. Статьей 25 Международного пакта «О гражданских и политических правах» предусмотрено, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность:
1) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;
2) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на
основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; 3) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе [1]. Свободный, всеобщий и равный характер избирательного права лежит в основе конституционного принципа народовластия. По своей сути избирательные права являются разновидностью политических конституционных прав граждан, посредством которых происходит реализация народовластия в Российской Федерации, где каждый гражданин выступает в
