CC BY
1006
Государственные закупки
Виды рисков и способы управления ими в рамках государственных (муниципальных) закупок
Р.К. АРЫКБАЕВ, кандидат экономических наук, профессор кафедры «Экономика бизнеса и финансы» Астраханский государственный технический университет
В статье проведена систематизация видов рисков, сопровождающих систему государственных (муниципальных) закупок товаров, а также рассмотрены основные способы управления ими. Обосновывается, что общим способом снижения большинства рассматриваемых рисков является повышение прозрачности, открытости конкурсных процедур, чего возможно добиться через их полную автоматизацию на основе современных информационных технологий.
Ключевые слова: государство, закупки, управление, риск, бюджет, средства, минимизация, потери.
Система государственных (муниципальных) заказов и закупок является базовой составляющей рыночной экономики. При этом основным источником финансирования государственных (муниципальных) закупок были и остаются бюджетные средства. Более трети расходов консолидированного бюджета Российской Федерации ежегодно приходится на закупку продукции (услуг) для государственных и муниципальных нужд. В развитых зарубежных странах эта доля еще больше. Поэтому качество и эффективность распределения бюджетных ресурсов государства во многом определяются эффективностью функционирования системы государственных (муниципальных) закупок. В то же время анализ многочисленных работ, посвященных проблемам организации и финансирования государственной закупочной деятельности, показывает, что малоизученными остаются вопросы управления рисками при государственных (муниципальных) закупках. Исходя из того, что неотъемлемой характеристикой практически любого финансового-хозяйственного решения является
риск1, можно констатировать, что в этом аспекте и сфера государственных (муниципальных) закупок— не исключение.
Для проведения систематизации видов рисков, возникающих при государственных (муниципальных) закупках, сгруппируем их следующим образом (рис. 1) [2]:
1. Риски со стороны государственного (муниципального) заказчика. Основными в этой группе можно считать следующие риски: вступление в договорные отношения с неплатежеспособным участником, отказ участника от заключения контракта, неисполнение или ненадлежащее исполнение условий контракта, завышение первоначальной цены контракта, возникновение непредвиденных расходов, связанных с исполнением контракта;
2. Риски со стороны поставщика (исполнителя заказа). В этой группе выделим такие виды рисков, как риск несвоевременного финансирования, ухудшения рыночной конъюнктуры, неправильной трактовки отдельных положений конкурсной документации;
3. Риски, присущие государственным (муниципальным) заказчикам и исполнителям заказов. Наиболее характерными в этой группе являются риск корпоративности, коррупции, недобросовестной
1 Исследования зарубежных и отечественных ученых по проблемам риска указывают на отсутствие единого мнения относительно определения понятия «риск». При этом само понятие риска используется в целом ряде наук: финансы, экономика, медицина, философия, психология и пр., и опирается на собственные подходы и методы. Такое разнообразие направлений исследования риска вынужденное и объясняется многоаспектностью данного явления [1].
Основные виды рисков при государственных (муниципальных) закупках
конкуренции при проведении торгов, риск нанесения ущерба третьим лицам.
Способ управления рисками при государственных (муниципальных) закупках определяется характером его возникновения. В целом же, алгоритм управления рисками заключается в том, чтобы выявить вид риска, проанализировать возможные варианты развития событий, соответствующие данному риску (возможные исходы принятия решений) и определить пути минимизации потерь.
Рассмотрим возможности управления рисками государственного (муниципального) заказчика.
Для снижения риска вступления в договорные отношения с недееспособным или неплатежеспособным участником на подготовительном этапе целесообразно провести работу по изучению действующих и потенциальных контрагентов, что особо важно при проведении отбора участников аукциона2.
2 В соответствии с п. 3 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 № 94-ФЗ заказчик обязан отказаться от заключения контракта с победителем в случае установления таких фактов, как проведение в отношении победителя ликвидации или принятия арбитражным судом решения о признании его банкротом и об открытии конкурсного производства; приостановления деятельности в порядке, предусмотренном КоАП РФ; предоставления им заведомо ложных сведений; нахождения имущества
Необходимо очертить и круг важнейших фирм-контрагентов и фирм-конкурентов по основным видам выпускаемой или реализуемой продукции. В отдельных случаях целесообразно провести и анализ связей с банками и рассмотреть характер этих связей [4]. Основными источниками информации обычно являются периодическая печать, публикующая специализированную информацию о фирмах (экономические газеты и журналы и приложения к ним), информация, публикуемая самими фирмами (годовые отчеты, каталоги и т. п.), информация, предоставляемая специализированными организациями (торговыми палатами, консультационными фирмами, банками), а также государственными организациями, международными экономическими организациями.
Помимо изучения рынка потенциальных поставщиков необходимо постоянно просматривать реестр недобросовестных поставщиков, размещаемый на сайте уполномоченного органа.
Риск отказа победителя от заключения контракта после его присуждения может возникнуть как из-за недобросовестности участника, так и в силу ухудшения для него рыночной конъюнктуры, когда условия контракта делают для него сделку убыточной или невыполнимой.
При наличии разногласий по условиям контракта потенциальный поставщик прилагает к контракту протокол разногласий либо уведомляет об отказе от заключения государственного контракта3. В этих случаях целесообразно использовать залог под конкурсное предложение.
под арестом; наличия задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды [3].
3 В соответствии с п. 3.1 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 № 94-ФЗ заказчиком в этом случае составляется соответствующий протокол об отказе от заключения контракта, который размещается на официальном сайте [3].
Такой залог обеспечивает выплату гарантированной суммы в случае отзыва предложения до срока его действия, отказа фирмы от заключения контракта. Форма залога под конкурсное предложение может быть предоставлена как безусловная банковская гарантия, тратта, выставленная банком, денежное обеспечение. Гарантийное обязательство под конкурсное предложение, которое выдается страховой или финансовой компанией, гарантирует заключение присужденного контракта своим клиентом и предоставление им гарантии исполнения контракта. В противном случае Поручитель выплачивает контрактной организации штраф, указанный в гарантийном обязательстве.
Недостатком такого гарантийного обязательства является то, что контрактная организация может столкнуться с трудностями при его инкассировании, если поручитель сочтет, что его клиент обоснованно отказался от подписания контракта.
Однако гарантийные обязательства служат признанием квалификации участника торгов поручителем и поэтому свидетельствуют о его возможности выполнить принятые обязательства, что представляет большую ценность, чем просто банковская гарантия залога под конкурсное предложение [4].
Риск неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, предусмотренных государственным или муниципальным контрактом4, можно устранить путем обеспечения ответственности исполнителя (поставщика, подрядчика). К примеру, через требование договора страхования ответственности по государственному контракту.
Государственный контракт — это, прежде всего, договор в соответствии со ст. 420 Гражданского кодекса РФ [5]. Следовательно, к государственному контракту как к договору применимы все соответствующие нормы Гражданского кодекса. Положения государственного контракта определяются Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ [3]. В государственный контракт включается обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом. При этом необходимо различать обеспечение заявки на участие и обеспечение исполнения обязательств по государственному контракту.
4 Расторжение государственного или муниципального контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством (п. 8. ст. 9 Федеральный закон от 21 июля 2005 № 94-ФЗ) [3].
В связи с тем, что размещение государственного заказа может осуществляться как путем проведения торгов (конкурсы и аукционы), так и без проведения торгов (например, путем запроса котировки), то обеспечение заявки на участие и обеспечение исполнения обязательств по государственному контракту регулируются соответствующими статьями Федерального закона №94-ФЗ.
При этом обеспечение исполнения государственного контракта может быть представлено в форме:
— банковской гарантии;
— договора страхования ответственности по контракту;
— передачи заказчику в залог денежных средств.
Необходимо отметить, что предоставление банковской гарантии в виде обеспечения исполнения обязательств требует от исполнителя и определенных денежных средств, и времени.
Предоставление договора страхования ответственности по государственному контракту является наиболее эффективной формой обеспечения обязательств. Исполнитель заключает договор страхования со страховой компанией, имеющей лицензию на страхование ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств.
Условия страхования и риски соответствуют условиям возникновения убытков (ущерба) у государственного заказчика вследствие неисполнения обязательств исполнителем. Выгодоприобретателем, т. е. получателем возмещения от страховой компании, всегда является государственный заказчик.
Стоимость договора страхования зависит от условий страхования (рисков), суммы обеспечения, сроков страхования и может составлять порядка 5 %. Существенным преимуществом формы обеспечения обязательств в виде договора страхования является не только стоимость, но и время: как правило, на оформление договора страхования требуется от 1 до 3 дней.
Под передачей заказчику в залог денежных средств понимается размещение на специальном счете, открытом государственным заказчиком, сумм обеспечения на срок исполнения обязательств исполнителем. Для государственного заказчика этот вид обеспечения, наверное, самый приемлемый. Так как в его руках — наиболее простой, а главное, эффективный способ воздействия на исполнителя в случае неисполнения им обязательств, предусмотренных контрактом, например
сроков закрытия этапов работ. Однако для исполнителя государственного (муниципального) контракта это не всегда приемлемо. Так, это приводит к необходимости вывода из оборота денежных средств исполнителя, что в условиях отсутствия предварительного авансирования может обернуться нарушением его финансовой устойчивости и, в свою очередь, исполнением обязательств по государственному контракту не в полном объеме и с нарушением сроков.
Риск завышения первоначальной цены контракта. Формирование начальной цены государственного (муниципального) контракта является одним из важнейших вопросов рационального размещения бюджетных средств, за счет обеспечения необходимого уровня конкуренции за заказ. Поэтому начальная цена государственного (муниципального) контракта должна отражать не только желание государственного (муниципального) заказчика приобрести товар (услугу) за определенное количество средств, но и быть конкурентной, т. е. способной обеспечить конкуренцию при размещении заказа.
Основным инструментом снижения риска является организация мониторинга цен на стадии формирования заказа. К примеру, при формировании государственного заказа в Астраханской области, определении бюджетных сумм дотаций на социально значимые продукты питания с использованием методов выборочного и сплошного обследования объектов мониторинга были организованы систематическое наблюдение и анализ цен на продукцию Астраханского регионального рынка. На основе полученной информации ежемесячно формировался аналитический материал в виде ценового бюллетеня и экспресс-анализов по динамике цен. Обработанные и проанализированные в ходе мониторинга данные структурировались по целям и задачам. В итоге появилась возможность оперативного принятия решений по закупке продовольственных товаров по приемлемым ценам [6].
Вместе с тем необходимо отметить и коррупционную составляющую в преднамеренном завышении начальной цены. Так, авторами проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок-2006», впервые в России попытавшихся оценить степень коррупционности этой сферы государственных финансов, установлено, что в среднем цены, которые государственные органы власти и государственные организации платили за купленные на аукционах товары, превышали рыночные на
16 %. Это относится к закупкам топлива, лекарств и медицинского оборудования, мебели и канцелярских принадлежностей.
Риск возникновения непредвиденных расходов, связанных с исполнением контракта, которые заказчику приходится размещать у альтернативных поставщиков и подрядчиков, если его контрагенты и партнеры не выполняют своих обязательств или выполняют их с нарушением сроков и качества, или отказываются от заключения контракта.
В ст. 507 ГК РФ содержатся нормы по урегулированию возможных разногласий, возникающих на предварительной стадии по заключению договора поставки. Согласно этой статье, сторона, проявившая инициативу в заключении договора, т. е. представившая свое предложение (оферту) потенциальному контрагенту и получившая от него принципиальное согласие на заключение договора, но с условием изменения его отдельных положений, должна принять меры, которые внесли бы определенность в отношения сторон: согласиться с условиями встречной оферты (контроферты) покупателя; найти компромисс в согласовании возникших разногласий; отказаться от заключения договора.
Разрабатывая условия качества товара, в договоре следует учитывать риск поставки некачественного товара. Поставки некачественного товара могут быть урегулированы (п. 1 ст. 475 ГК РФ): устранением дефектов за счет продавца в установленные сроки; отказом от оплаты товара. Если поставка товара ненадлежащего качества является существенным нарушением договора, т. е. влечет для покупателя значительный ущерб, он может потребовать замены товара. Кроме того, заказчик вправе претендовать на возврат уплаченных сумм.
В отношении количества товара возможны риски недопоставок. К примеру, товары в процессе транспортировки и хранения могут изменить свой вес в результате потери влаги либо повышения влажности, особенно при морских перевозках, из-за их гигроскопичности. Эти вопросы необходимо включить в разрабатываемый проект договора, так как арбитражная судебная практика свидетельствует, что из-за их игнорирования нередко возникают конфликтные ситуации.
В отношении сроков поставки различают риск досрочной поставки и риск задержки поставки.
Досрочная поставка возможна только с согласия покупателя. Условие досрочной поставки предполагает досрочную оплату покупателем пос-
тавленного товара. Риск задержки поставки может быть минимизирован в договоре путем включения условия о так называемом конвенциональном штрафе. При урегулировании проблем, связанных с задержкой поставки, существуют риски возникновения непредвиденных расходов и снижения доходов из-за выплаты штрафов и арбитражных и судебных издержек, а также риски косвенных и прямых убытков из-за вынужденной остановки или неисполнения контракта, включая упущенную прибыль.
В отношении договоров подряда наиболее действенными инструментами снижения рисков непредвиденных расходов является тщательная экспертиза проектов, четкая организация технического надзора на этапе строительства.
Управление рисками исполнителя заказа (поставщика).
Риск неправильной трактовки некоторых нормативных положений, отдельных положений конкурсной документации — одна из проблем информационной составляющей. Основным способом снижения риска является заключение договоров на юридическое сопровождение.
Риск несвоевременного финансирования. Очень часто в контрактах прописывается, что оплата товаров, услуг (работ) осуществляется по мере поступления средств из бюджета. Это нонсенс! Необходимо четко следовать букве закона. Возможные пути снижения риска — страхование и требование от заказчика установления четких и твердых сроков оплаты.
Риск ухудшения рыночной конъюнктуры (иными словами, условия контракта становятся невыгодными для исполнителя). Основными способами снижения риска являются страхование ответственности, хеджирование.
Управление рисками, присущими обеим сторонам.
Риск недобросовестной конкуренции, корпоративности, коррупции при проведении торгов имеет место в случаях наличия договоренностей между участниками размещения заказа.
Законодательством РФ не допускается и пресекается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Путь снижения риска в таких ситуациях — автоматизация процедур размещения заказа, использование аукционов (в т. ч. в электронной форме), а также системный мониторинг и анализ рынка потенциальных контрагентов заказчиком.
Отдельного рассмотрения требует вопрос ограничения сговора между государственным заказчиком и потенциальным участником торгов. Несмотря на наличие в законодательстве административной и уголовной ответственности, элементы коррупционного сговора присущи системе государственных закупок даже развитых стран. В случае выявления сговора необходимо обращаться в уполномоченные органы по контролю за государственными закупками.
Система конкурсного размещения заказов изначально призвана экономить бюджетные средства. В то же время практика проведения государственных (муниципальных) закупок показывает недостаточную эффективность системы закупок.
Ежегодно российское государство теряет огромную сумму, закупая топливо, товары и услуги по завышенным ценам. Потери федерального, региональных и муниципальных бюджетов от неэффективных закупок из года в год составляют более 4 % расходной части консолидированного бюджета5.
Риск нанесения ущерба третьим лицам включает в себя риск загрязнения окружающей среды, риск причинения морального и материального ущерба гражданам и пр. Эти риски можно минимизировать, оговаривая в контракте условия компенсации, а также страхованием ответственности.
Необходимо отметить, что общим способом снижения большинства рассматриваемых рисков является повышение прозрачности, открытости конкурсных процедур. Этого возможно добиться через их полную автоматизацию на основе современных информационных технологий.
В электронном конкурсе конкурсные заявки, как и остальные документы, составляются в электронной форме и передаются по каналам Интернета. Официальный сайт госзакупок непосредственно вслед за публикацией конкурсной документации открывает процесс приема заявок на участие в объявленном конкурсе. Заинтересовавшийся конкурсом поставщик знакомится с размещенной в Интернете конкурсной документацией, заполняет шаблон конкурсной заявки и передает сформированную заявку на сервер госзакупок. Сервер проверяет, не истек ли указанный в конкурсной документации срок подачи заявок, и высылает поставщику сообщение, объясняющее причину отклонения заявки либо подтверждающую принятие заявки для участия в конкурсе. Также сервер высылает организатору конкурса уведомление о поступлении очередной заявки.
5 http://www.nrpz.ru/news
Дальнейшие перспективы в автоматизации конкурсных процедур связаны с придачей электронной конкурсной заявке юридической силы. Для этого служит электронная цифровая подпись (ЭЦП). К сожалению, аппарат ЭЦП пока не получил в нашей стране должного развития.
В электронном конкурсе очень хорошо может быть реализована процедура «вскрытия конвертов» при обеспечении временной недоступности содержащейся в заявке информации. Этого можно добиться, организовав недоступное извне, защищенное хранилище заявок. Тогда «вскрытие заявок реализуется как предоставление конкурсной комиссии доступа к зашифрованным заявкам. Персонал сервера не знает содержимого заявок, так как не владеет ключом госзаказчика, а госзаказчик не может прочитать заявки раньше времени, так как не имеет доступа к защищенному хранилищу сервера.
По завершении вскрытия заявок сервер госзакупок публикует в Интернете и рассылает по электронным адресам участников конкурса всю ту информацию о составе и предложениях участников конкурса, которая предусмотрена действующим законодательством. При этом может быть организована и прямая видеотрансляция процедуры вскрытия заявок (то же может быть организовано и в простом текстовом режиме).
При рассмотрении заявок конкурсная комиссия вправе использовать и электронные сводные таблицы, сформированные в автоматическом режиме по критериям, указанным в конкурсной документации. Далее конкурсная комиссия размещает на официальном сайте итоговый протокол конкурса. А сайт, в свою очередь, рассылает сообщение о появлении итогового протокола участникам конкурса по электронной почте. Определив победителя конкурса, государственный или муниципальный заказчик заключает с ним контракт и контролирует его выполнение.
В настоящий момент многие регионы РФ уже реализуют проведение аукционов в электронной форме. Заметные результаты получены в Новосибирске, Санкт-Петербурге, Чувашии, Белгороде, Казани, Астраханской области и др.
Вместе с тем электронные аукционные процедуры прописаны в законе № 94-ФЗ недостаточно подробно. При этом обязанность обеспечить надежность программного обеспечения реализации аукционных процедур лежит на заказчике, хотя это необходимо возложить на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Также не
предусмотрены ограничения на шаг аукциона, что существенно затягивает время его проведения, ибо мельчить снижение цены можно и до копейки.
Практика использования электронных аукционов для осуществления закупок для государственных (муниципальных) нужд показывает, что электронные торги существенно снижают риски корпоративности, коррупции, недобросовестной конкуренции и др. при проведении торгов, а также за счет доступности и открытости конкурсных процедур позволяют сэкономить от 20 до 40 % средств соответствующих бюджетов.
Таким образом, приведенная группировка и систематизация рисков, сопровождающих государственные (муниципальные) закупки, в полной мере раскрывают характер их возникновения. Это позволяет проанализировать варианты развития события, выбрать способ минимизации потерь. Вместе с тем общим способом снижения большинства рисков при государственных (муниципальных) закупках является повышение прозрачности, открытости конкурсных процедур. Этого возможно добиться через их полную автоматизацию на основе современных информационных технологий.
Список литературы
1. Управление рисками: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям экономика и управление (060000) / К. В. Балдин, С. Н. Воробьев. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. 511 с.
2. Арыкбаев Р. К. Управление рисками при бюджетных закупках// Региональные проблемы преобразования экономики, №1(18), 2009 с. 214-220.
3. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
4. Арыкбаев Р. К., Газгиреев Э. Д., Набиев Р. А. Государственные заказы в системе регулирования предпринимательства: Монография/под. ред. Р. А. Набиева. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2008. 294 с.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ.
6. Арыкбаев Р. К. Государственное регулирование цен в условиях рыночной трансформации экономики. Монография. Астрахань: Изд.-во ООО «ЦНТЭП», 2001. 36 с.
