CC BY
74
проблемы совершенствования законодательства о размещении заказов для государственных нужд
в.А. КАРПов, кандидат экономических наук, заместитель начальника инспекции контроля расходов на обеспечение деятельности налоговых и таможенных органов
Счетная палата РФ
По общим оценкам, на государственные закупки расходуется более 30 % средств консолидированного бюджета1. В частности, объем заключенных контрактов по таким органам исполнительной власти, как ФНС России и ФТС России, составил в 2006 г., соответственно, 17 510,4 млн руб. и 20 958,5 млн руб., или соответственно 28,0 и 58,1 % от общего объема финансирования на обеспечение деятельности налоговых и таможенных органов.
Недостаточность нормативного правового регулирования расходования средств федерального бюджета на государственные закупки, злоупотребление должностных лиц своим служебным положением при их проведении предопределили необходимость принятия нового закона, регулирующего организацию закупок продукции для государственных нужд.
За последние два года проведена реформа законодательства, регламентирующего порядок размещения государственных и муниципальных заказов. При этом значительно модифицированы принципы проведения государственных закупок.
Таким нормативным актом стал Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» 2 (далее — Закон о поставках), в котором более четко и полно, чем в действовавших до него нормативных правовых актах3, определены дейс-
1 См. Пикулик А. В. Управление государственными закупками// М. Издательский дом «Финансовый контроль». 2006. — С. 3.
2 Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» //Российская газета. 2005. № 163.
3 Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» //Собрание
твия государственных заказчиков, поставщиков и органов государственной власти, регламентировано внедрение новейших информационных технологий в целях всеобщей доступности и прозрачности при размещении государственного заказа.
Закон о поставках устанавливает единый порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Помимо принятия данного закона изменения, связанные с проведением государственных закупок, с применением ответственности за нарушения установленного законом порядка их осуществления, заключением государственных контрактов на поставки, внесены в Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и др.
Принятым Законом о поставках были ликвидированы некоторые «лазейки», применяемые заказчиками, которые были возможны при старом Федеральном законе от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее — Закон о размещении заказов).
Так, например, государственными заказчиками партия одноименного товара дробилась на более мелкие поставки, с тем чтобы не превышать ценовых границ, в пределах которых разрешается закупка товаров (работ, услуг) без проведения
законодательства Российской Федерации. 1999. № 19. ст. 2302; Указ Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» //Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 15. Ст. 1756.
конкурсных процедур. Как следствие контракты заключались с одним и тем же поставщиком (подрядчиком) без проведения конкурсных процедур.
Положений в нормативных правовых актах, содержавших ограничение по подобному «дроблению», или меры ответственности за подобные действия, до введения в действие Закона о поставках и внесения соответствующих изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не было.
В настоящий момент заказчик не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более 500 тыс. руб., подлежащую уплате в течение квартала4, а за нарушение данных ограничений установлена административная ответственность должностных лиц в виде штрафа в размере 50 тыс. руб.5.
Между тем с принятием нового закона остались нерешенными и появились новые проблемы в проведении государственных закупок и обеспечении исполнения заключенных контрактов, которые, как следствие, сказываются на эффективности бюджетных расходов.
Для обеспечения как можно более экономного использования государственных средств законодатель постарался максимально расширить возможности участия поставщиков в размещении госзаказа и упростить их приток на рынок государственных закупок и участие в торгах.
Такое стремление обеспечить активную конкуренцию между лицами желающими реализовы-вать свою продукцию государству привело к тому, что в законе установлен крайне ограниченный перечень обязательных требований к участникам размещения заказов, включающий в себя: непроведение ликвидации или процедуры банкротства, неприостановление деятельности в порядке, предусмотренном Кодексом об административных правонарушениях, отсутствие задолженности по налогам и иным обязательным платежам в бюджеты, размер которой превышает 25 % балансовой стоимости активов участника, отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков6.
4 Ст. 42 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
5 Ст. 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
6 Ст. 11 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О разме-
щении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд».
Таким образом, фактически, отменен пред-квалификационный отбор поставщиков, который могли осуществлять госзаказчики, ранее предусматривавшийся Законом о размещении заказов, что предполагает, как следствие, снижение корруп-циогенности закупок, так как именно на этом этапе существует наибольшая возможность отстранения неугодных поставщиков от участия в конкурсе.
Применяя Закон о размещении заказов, государственные заказчики предъявляли требования к участникам, связанные с наличием производственных мощностей, опытом исполнения государственных заказов, определенным сроком существования самой организации исполнителя, что давало возможность в определенной мере гарантировать исполнение обязательств.
Новым законодательством предъявление подобных требований просто запрещено и, как следствие, на современном этапе заказчик не имеет права установить минимально допустимый уровень производственной оснащенности и квалификации участников, что делает возможным участие и победу в конкурсе организации, которая в дальнейшем не сможет исполнить взятых на себя обязательств. На настоящий момент требования государственным заказчиком фактически могут предъявляться только к продукции в части ее качества и соответствия техническим требованиям, но не к поставщикам.
При этом опыт поставщика, его материально-техническое и финансовое состояние значения не имеют, а целью проведения торгов ставится привлечение как можно большего количества участников, что обусловит снижение цены предлагаемой продукции в результате их конкуренции в ходе торгов.
Между тем, как показывает практика проведения торгов и исполнения в дальнейшем заключенных по их результатам контрактов, реальная конкуренция должна определяться не только количеством принявших участие в торгах организаций, но и их производственно-финансовым состоянием.
Широкую огласку получил случай отравления курсантов военного училища в Санкт-Петербурге. Питанием курсантов занималась организация, выигравшая конкурс. Между тем, как свидетельствует информация в СМИ, данная организация была зарегистрирована в частной квартире и никак не могла обладать необходимой производственной базой.
Для того чтобы предупредить потери бюджета от неисполнения обязанности по контракту, зако-
нодателем предусмотрено установление обеспечения исполнения контракта.
По мнению Минэкономразвития России7, возможность поставщика успешно исполнить контрактные обязательства косвенно подтверждается и обусловливается тем, что финансовые и страховые организации, предоставляя банковскую гарантию (страхование ответственности) по контракту, вынуждены проверять поставщиков на предмет наличия достаточных у них для обеспечения ресурсов.
Между тем обязанность устанавливать обеспечение законодательно возложена на государственного заказчика лишь при цене контракта свыше 50 млн руб., что в принципе является потенциальной базой для коррупции при контракте с ценой ниже указанной суммы.
Следует также отметить, что неисполнение поставщиком обязательств по поставке товаров или выполнению услуг влечет не просто потерю бюджетных средств, но и подрывает способность государственного заказчика в полной мере исполнять свои полномочия в установленной сфере.
Таким образом, по мнению автора, на современном этапе стоит проблема возврата к возможности установления требований к квалификации участников торгов, чтобы обеспечить исполнение контрактов и исключить возможность потерь бюджета в суммах авансовых платежей по неисполненным контрактам (с ценой до 50 млн руб.).
Также до конца не решает вопроса обеспечения исполнения государственного или муниципального контракта предусматриваемая в нем ответственность поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства и уплата неустойки (штрафа, пеней) за просрочку исполнения обязательства8, так как в случае взыскания этих средств поставщик будет нести ответственность своим имуществом, которого в большинстве случаев недостаточно для обеспечения такого возмещения.
Еще одной мерой, обеспечивающей, по мнению законодателя, охрану интересов государства при проведении госзакупок и гарантирующей в
7 Письмо Минэкономразвития Российской Федерации от 02.05.2007 № 6121-АШ/Д04 «О мерах по предупреждению неблагоприятных последствий от действий недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по государственным и муниципальным контрактам» //Вестник Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. 2007. № 6.
8 Ст. 9 ч. 10 - 11 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
определенной мере обеспечение исполнения государственного и муниципального заказа, стало ведение реестра недобросовестных поставщиков9, в который включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения государственного или муниципального контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми контракты по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.
Ведение реестра должно исключить участие в торгах организаций, не выполнивших своих договорных обязательств. Между тем это не исключает рисков, связанных с действиями недобросовестных поставщиков (исполнителей, подрядчиков), поскольку учредитель организации, числящейся в реестре недобросовестных поставщиков, вправе создать новую фирму, которая может участвовать в конкурсах без каких-либо ограничений.
Еще одним примером непроработанности нормативной базы государственных закупок может служить отсутствие у госзаказчика права истребовать устав организации либо иные учредительные документы — участника размещения заказа, что исключает возможность проверить полномочия руководителя организации в части его права подписывать государственный контракт от лица организации. Подобное право подписи может быть ограничено в уставе организации определенной суммой, свыше которой право заключать контракты или участвовать в конкурсе на право его заключения может быть возложено на совет директоров или собрание учредителей.
Между тем в случае отсутствия таких полномочий (в данном случае — их превышения) государственный контракт является недействительной сделкой (в результате признания ее таковой судом либо независимо от такого признания (является ничтожной) 10, что помимо неисполнения контракта, также повлечет недействительность обеспечения исполнения государственного контракта (банковской гарантии, страхования ответственности по контракту или передачи заказчику в залог денежных средств) 11.
9 Ст. 19 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
10 См. § 2. Недействительность сделок гл. 9 Гражданского кодекса Российской Федерации.
11 Согласно п. 2 ст. 167 Гражданского кодекса Российской Федерации при недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в
При размещении заказа путем проведения торгов с участником в случае проведения в отношении его процедуры банкротства контракт не заключается, что также является одной из мер, обеспечивающих исполнение государственного контракта.
Между тем организации, находящиеся в процедуре финансового оздоровления12, как следствие лишаются возможности участвовать в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, что в принципе противоречит одной из целей принятия Закона о поставках — расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия13.
Организации, находящиеся в стадии оздоровления, заинтересованы оказать услуги или поставки, так как государственный заказчик — гораздо более устойчивый и надежный партнер, чем иные организации, что в свою очередь обеспечивает гарантированное поступление денежных средств.
В многочисленных публикациях в СМИ, выступлениях и интервью по поводу эффекта от введения Закона о поставках идет дискуссия о том, что можно ли говорить об эффективности проводимых закупок в целом, если цена приобретаемых товаров выше цен, сложившихся в среднем на рынке, на 20 — 30 %. Как показывает практика, возможность завышать стоимость приобретаемых по результатам торгов товаров, работ и услуг обусловлена тем, что основанием для выбора конкретного поставщика могут выступать не только цена, но и качественные характеристики поставляемого товара.
Так, в действовавшем до 2006 г. Законе о размещении заказов, регулировавшем проведение конкурсов, было предусмотрено, что победителем конкурса должен признаваться участник конкурса, в заявке на участие в конкурсе которого предложены лучшие условия поставок для государственных нужд. Для определения лучших условий по Закону о размещении заказов оцениваются и сопоставляются заявки по цене контракта и иным критериям,
том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость в деньгах — если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом.
12 Форма банкротства, применяемая к должнику в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности в соответствии с графиком ее погашения.
13 Ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О разме-
щении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд».
предусмотренным конкурсной документацией (таким как функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара, качество работ, услуг; расходы на эксплуатацию товара; расходы на техническое обслуживание товара; сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг; срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг; объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг).
Таким образом, законодательные положения, предполагавшие значительный допуск по качественной характеристике товара, так и остались действующими, что позволяет заказчикам использовать достаточно относительные характеристики, которые дают возможность отклонять вполне при -емлемые заявки.
С момента принятия Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» прошло более двух лет, однако до настоящего времени правовой потенциал закона используется не полностью, что в определенной мере обусловлено несвоевременной подготовкой Правительством Российской Федерации необходимых нормативных актов по вопросам, отнесенным к его компетенции, и без которых невозможно соблюдение всех требований указанного закона.
В частности, порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков, требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков14, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 15.05.2007 № 292, т. е. практически через 1,5 года после вступления в силу Закона о поставках.
Адрес официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о заказах для федеральных государственных нужд определен распоряжением Правительства Российской Федерации лишь 20 февраля 2006 г.15, т. е. спустя 2 мес. после вступления упомянутого Федерального закона в силу. Это привело к значительной задержке в проведении конкурсных процедур и заключении государственных контрактов.
14 Ст. 19 ч. 11 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
15 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 № 229-р.
Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, предусмотренный ст. 10 ч. 4 Закона о поставках, утвержден Правительством Российской Федерации только 15 мая 2007 г. 16, т. е. через 1,5 года.
При этом до сих пор Правительством Российской Федерации не установлен порядок оценки заявок на участие в конкурсе, предусмотренный ст. 28 ч. 7 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». До настоящего времени не установлен порядок размещения заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах, предусмотренный ст. 56 ч. 2 Закона о поставках.
Таким образом, до настоящего времени не завершено в полном объеме формирование нормативной правовой базы, необходимой для реализации положений Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Следует отметить, что в течение последних двух лет законодатель последовательно ужесточает административную ответственность за нарушения при проведении государственных закупок, что также в определенной степени гарантирует исполнение контракта, так как повышает ответственность председателя и членов комиссий. Так, размер штрафа для должностных лиц, допустивших нарушения в сфере государственных закупок, увеличен с 1 октября 2007 г. с 2,5 тыс. руб. до 50 тыс. руб.
Наряду с административной ответственностью законодательством Российской Федерации предусмотрена и бюджетная ответственность в виде блокировки бюджетных средств за нарушения установленного порядка государственных закупок17.
Между тем до февраля 2006 г. Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 72) устанавливалось, что государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе, что давало основания для блокировки средств, использованных без конкурса. После внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, связанных с введением в действие нового закона о государственных закупках, в 2006 г. норма о заключении государственных контрактов на ос-
16 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.05.2007 № 609-р.
17 Ст. 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
нове конкурса или торгов из Бюджетного кодекса РФ исключена.
На данный момент фактически Бюджетный кодекс РФ не регулирует государственных и муниципальных закупок и, как следствие, хотя ответственность в виде блокировки бюджетных средств им и предусмотрена, применить ее невозможно, что требует законодательного разрешения.
При закупках с ценой поставки, превышающей сложившиеся на рынке цены на аналогичные товары, естественно возникает вопрос о коррупции и излишне потраченных бюджетных средствах, что равнозначно хищению и предусматривает уголовную ответственность. Такая позиция изложена в ст. 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации18 и заключается в том, что при выявлении фактов умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления государственных или муниципальных закупок руководители государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений привлекаются при наличии состава преступления к ответственности, предусмотренной Уголовным кодексом Российской Федерации.
Между тем уголовная ответственность непосредственно за нарушения в сфере государственных закупок Уголовным кодексом Российской Федерации не предусмотрена. Единственной статьей Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающей уголовную ответственность, в этом случае может выступать ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», заключающаяся в ответственности за использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.
Законом о поставках предусмотрена норма, что заказчик обязан отказаться от заключения контракта с победителем торгов при предоставлении заведомо ложных сведений.
Между тем проверка представленных участником к проводимому конкурсу, аукциону или запросу котировок документов, подтверждающих соответствие их требованиям, предъявляемым к участникам размещения заказа, очень проблематична с учетом ограниченности срока на ее проведение, который
18 Российская газета от 12.08.1998 № 153 — 154.
составляет всего 20 дней19, и длительность которого обусловлена нормой ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей, что договор должен быть подписан сторонами не позднее двадцати дней или иного указанного в извещении о проведении торгов срока после завершения торгов и оформления протокола.
Несмотря на столь ограниченный срок, обязанность проверять достоверность представленных участниками сведений возложена исключительно на государственного (муниципального) заказчика, конкурсную или аукционную комиссию и эти органы не вправе возлагать на участников размещения заказа обязанность подтверждать соответствие установленным законодательством требованиям20. При этом в законодательстве Российской Федерации не предусмотрена ответственность участников размещения заказа за предоставление о себе недостоверных сведений.
19 Ст. 27 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «Срок рассмотрения заявок на участие в конкурсе не может превышать 20 дней со дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе».
20 Ст. 11 ч. 6 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Таким образом, в настоящий момент при проведении государственных закупок существует достаточное число проблем, требующих решения. Среди них одно из главных мест занимает совершенствование механизма государственных закупок в части обеспечения исполнения государственных и муниципальных контрактов, так как своевременность, полнота и качество поставленных государственным заказчикам товаров, произведенных услуг сказывается на деятельности органов власти и муниципальных органов и обусловливает эффективность использования государственных и муниципальных средств.
Таким образом, в настоящий момент существует необходимость внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», связанных с установлением права государственных заказчиков определять требования к минимально допустимому уровню производственной оснащенности, финансовой обеспеченности и квалификации участников торгов в целях гарантии исполнения ими своих обязательств.
Не успели оформить
подписку на 2008 год?
Оформить подписку на журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» можно с любого номера в редакции или в одном из агентств альтернативной подписки.
Полный список агентств альтернативной подписки можно посмотреть на сайте : www.financepress.ru.
Тел./факс: (495) 621-69-49, (495) 621-91-90
Http://www.fin-izdat.ru E-mail: [email protected]
