CC BY
19УДК 327. 355.014.1
Верификация разоружения в ядерной сфере: оценки и прогнозы
Андрей МАЛОВ
В последние годы мы являемся свидетелями многочисленных попыток наметить или даже выработать некие механизмы верификации процесса ядерного разоружения, которые, по замыслу инициаторов таких усилий, призваны быть задействованы на многосторонней основе и послужить самостоятельным импульсом к движению к «ядерному нулю».
Как известно, первые шаги в этом направлении были предприняты Первой специальной сессией Генассамблеи ООН по разоружению ещё в 1978 г., а продолжены консультативным органом, входящим в разоруженческую ооновскую «триаду» - Комиссию ООН по разоружению, Первый комитет ГА ООН и Конференцию по разоружению. В 1988 г. Комиссией были определены 16 принципов верификации, которые активистами ядерного разоружения рассматриваются как основа проверочных процедур при движении к миру без ядерного оружия (ЯО) [1].
МАЛОВ Андрей Юрьевич - кандидат исторических наук, эксперт ЦВПИ МГИМО(У) МИД России, доцент кафедры международной и национальной безопасности Дипломатической академии МИД России. E-mail: aymalov5353@mail.ru
Ключевые слова: ядерное оружие, нераспространение ЯО, разоружение, контроль над вооружениями, верификация, меры укрепления доверия.
1 Nuclear Weapons Issues: Arms Control and Disarmament: Verification // URL: http://www. nuclearfiles.org/
Усилия как по отработке конкретных верификационных процедур в рамках двусторонних или многосторонних соглашений - напрямую (ДСНВ между США и РФ) или опосредованно (Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний - ДВЗЯИ), - связанных с разоружением в ядерной области, так и по созданию различных профильных рабочих органов и структур пыталась подытожить учреждённая Резолюцией ГА ООН 71/67 Группа правительственных экспертов (ГПЭ). Мандат ГПЭ предусматривал обсуждение роли верификации с целью продвижения процесса ядерного разоружения. В соответствии с мандатом ГПЭ провела три сессии в период 2018-2019 гг. Результаты данной работы зафиксированы в итоговом докладе, который имеет закрытый характер. Однако из различных источников становится очевидным, что итоги работы ГПЭ отразили широкий разброс мнений, что фактически не позволило сформировать единое понимание роли и значения механизмов верификации в процессе ядерного разоружения [2].
Конкретные усилия по рассмотрению вопросов ядерной верификации были, в частности, предприняты и продолжают предприниматься в рамках ряда международных форматов: инициатива США и Норвегии «Международное партнёрство в области проверки ядерного разоружения» (International Partnership for Nuclear Disarmament Verification - IPNDV, «Международное партнёрство»), Инициатива по сокращению ядерной угрозы (NT), Информационный центр по исследованиям и обучению в области верификации (VERTIC).
Итоги обобщены в докладах Генерального секретаря ООН - A/72/304, а также Подготовительной группы высокого уровня по подготовке договора о запрещении производства расщепляющего материала (ДЗПРМ) - A/73/139 [3].
Особняком стоит деятельность специального инструмента Совета Безопасности ООН - Комиссии ООН по мониторингу, верификации и инспекциям, которая даже разработала систему санкций в случае несоблюдения юридически обязывающих договорённостей [4].
Подводя итоги этим усилиям, можно выделить следующие принципы проведения верификационных процедур в ядерной области, которые активисты проверочной деятельности в этой очень специфической сфере определяют как базовые.
К первому принципу сторонники ядерной верификации относят саму способность осуществлять достоверную проверку ядерного разоружения, т. е. его проверяемость.
Как подчёркивают эксперты Института ООН по исследованию проблем разоружения (ЮНИДИР), под проверяемостью понимается возможность своевременного выявления значимых нарушений достигнутых договорённостей, что позволяет предпринять адекватные ответные меры по нейтрализации возможных преимуществ, полученных нарушителем. По оценкам ЮНИДИР такого рода схему можно использовать
2 Resolutions of the 71st session - UN General Assembly // URL: http://www.un.org>en/ga/71/ resolutions.shtml
3 Resolutions of the 72nd session - UN General Assembly // URL: http://www.un.org>en/ ga/72/73resolutions.shtml; The EU Non-Proliferation Consortium // URL: www.nonprolifiration
4 Доклад Генерального секретаря ООН А. Гуттереша: Antonio Guterres Report: Securing Our Common Future (An agenda for Disarmament) Part II. Disarmament to save Humanity. Office for Disarmament Affaires. N.Y., 2018. United Nations, United Nations Publication, Copyright.2018 UN.
и для верификации ядерного разоружения [5].
Ко второму принципу сторонники идеи ядерной верификации относят транспарентность.
При этом активно ссылаются на принятый Обзорной конференцией (ОК) Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) 2010 г. План действий в области ядерного разоружения. В частности, на тот пассаж, где говорится, что «ядерное разоружение и достижение мира без ядерного оружия потребуют открытости и сотрудничества, а также... укрепления доверия посредством повышенной транспарентности и эффективной верификации» [6].
При этом часто адресуют к российско-американскому ДСНВ-2010, верификационные процедуры которого оцениваются как «детально прописанные», а также достаточно «интрузивные». Однако признают, что транспарентность потребует от ядерных государств готовности к открытию чувствительной информации.
В целом большинство сторонников решительного и безусловного ядерного разоружения признаёт, что без институциональных рамок обеспечения транспарентности и без конкретных верификационных процедур добиться проверяемой и необратимой ликвидации ядерно-
го оружия будет невозможно. В этом смысле выработанный «радикалами» и открытый к подписанию в сентябре 2017 г. Договор о запрещении ядерного оружия (ДЗЯО) в его представленном варианте не оправдал их надежд на получение детально прописанных и юридически обязательных схем проверки ядерного разоружения [7]. При подготовке инструмента о запрете ЯО (подписано 70 государствами, ратифицировано - 23) рядом стран предлагались и другие варианты вплоть до проекта конвенции с детально прописанными схемами поэтапной ликвидации и соответствующего механизма верификации. Однако выбор пал на вариант рамочного договора, что отражало расстановку сил в стане самих «радикалов».
К третьему принципу активисты ядерного разоружения относят необратимость.
Опять-таки ссылаются на основополагающие документы, принятые в рамках обзорного процесса ДНЯО. В частности, на принятый ОК ДНЯО в 2000 г. итоговый документ, содержащий «13 практических шагов» в области ядерного разоружения. Как известно, «шаг пятый» вводит принцип «необратимости при осуществлении ядерного разоружения и других связанных с этим мер в области контроля над вооружениями и сокращениями» [8].
5 PodvigP., SnyderR, Wan W. Evidence of Absence: Verifying the Removal of Nuclear Weapons // URL: http://www.unidir.org/UNIDIR Publications/2018
6 2010 Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons 3-28 May 2010(Vol. 1) // URL: http://www.un.org>en/conf/npt/volume1 NPT/CONF.2010/50
7 Treaty on the prohibition of nuclear weapons - UNODA // URL: http://www.un. org>disarmament/wmd/nuclear/tpnw/
8 All Documents for the 2000 Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons // URL: http://www.un. org>disarmament/wmd/nuclear/npt2000/ documents/
В целом, несмотря на попытки институализировать принцип необратимости во многих документах, например в итоговом документе ОК ДНЯО 2010 г., добиться универсально понимаемого определения, что такое необратимость, так и не удалось [9].
Эксперты расходятся во мнениях при оценке реализуемости принципа необратимости, так как практически все шаги в области ядерного разоружения на поверку оказываются обратимыми. Признаётся, в частности, что нереализуемым является соблюдение гарантий необратимого демонтажа ядерной боеголовки. Это касается и соблюдения принципа необратимости полученного при этом расщепляющего материала (РМ) с тем, чтобы он не был вновь использован по его военному назначению [10].
Весьма показательными выглядят попытки в рамках проводимых заседаний инициированного США и Норвегией «Международного партнёрства» разработать универсально понимаемое определение необратимости. В итоге обсуждений было признано, что единого определения добиться будет затруднительно и что необратимость ядерного разоружения следует понимать по-разному в зависимости от контекста. При этом некоторые ва-
рианты определения были «завязаны» на технических вопросах, тогда как другие - на правовых и политических [11].
Многоаспектный характер необратимости, который включает в себя как военно-технические, так и политические, юридические и даже социальные аспекты, был подтверждён исследованиями, проведёнными СИПРИ [12].
Широкий разброс позиций в отношении необратимости был также констатирован в рамках работ, проведённых Информационным центром по исследованиям и обучению в области верификации (VERTIC), когда было признано, что попытки повернуть процесс ядерного разоружения вспять будет весьма «затратным и сложно выполнимым» [13].
Таким образом, фактически было признано, что реальные гарантии необратимости могут быть устойчиво обеспечены лишь юридически обязывающим характером достигнутых договорённостей.
К четвёртому принципу проверочной деятельности можно отнести признаваемый большинством экспертов принцип эффективности.
Определений эффективности достаточно много, однако различные его варианты уместно свести к довольно простой формуле: эф-
9 Nuclear Weapons - UNODA - the United Nations // URL: http://www.un.org>disarmament/ wmd/nuclear/npt2010/documents
10 Proposed Fissile Material (cut-off) Treaty (FMCT) // URL: http://www.nti.org/
11 International Partnership for Nuclear Disarmament Verification (IPNDV) // URL: http://www. state.gov/IPNDV/
12 SIPRI Yearbook 2011 // SIPRI // URL: http://www.sipri.org>yearbook/2011; Erasto T, Bauer S., Kile Sh. N. Setting the stage for progress towards nuclear disarmament. Publisher: SIPRI, Working Paper, April 2018.
13 Vertic presents on nuclear disarmament work at NPT RevCon // URL: http://www.vertic.org/ posts/vertic
фективность верификации - это такое состояние, когда одна сторона договорённости имеет адекватную уверенность в её выполнении другой стороной (сторонами).
Сразу хотелось бы подчеркнуть, что речь идёт о некоей договорённости или соглашении. Иными словами, без привязки к конкретному договорному контексту все разговоры о верификации будут иметь беспредметный характер.
Весьма сбалансированная иллюстрация принципа эффективности содержится в § 28 Соглашения о всеобъемлющих гарантиях МАГАТЭ в версии INFCIRC/153 (пересмотренной), а также в версии INFCIRC/540, где, по сути, раскрываются цели и задачи гарантий МАГАТЭ [14].
Как видно из документа, эффективность верификации в любой области, включая, естественно, и ядерную, во многом будет зависеть от целого набора объективных факторов, среди которых наличие подготовленных экспертов, соответствующего технологического оборудования, разработанных и опробованных адекватных методологий.
Вместе с тем активисты ядерного разоружения и соответствующей верификации продолжают акцентировать важность неких механизмов, которые могут якобы работать вне реальных договорных контекстов.
Так, в выводах ряда документов «Инициативы по снижению ядерной угрозы» акцентируется значение так называемых инициативных идей, к числу которых относят регулярное представление «базовых деклараций» в ядерной области,
развитую систему «социальной верификации», т. е. общественного контроля за ядерной сферой (выд.-Авт.), а также поступательное наращивание глобального потенциала возможностей (capacity building) для верификации ядерного разоружения. Последнее, как представляется, имеет ключевое значение для понимания происходящих процессов в области продвижения идеи ядерной верификации.
По сути, постулируется важность развития неких технологий и рецептов ядерной верификации, при-ложимых к любым её потенциальным форматам, т. е. некую универсальную «пилюлю», способную «излечить» мир от ядерной «болезни», да ещё и в глобальном формате [15].
Весьма важным для понимания
наметившейся тенденции к универсальному распространению рецептов ядерной верификации представляется соблюдение так называемого принципа недискриминации.
Граница дискриминации в трактовке активистов ядерного разоружения проходит между ядерными и неядерными государствами.
При этом апеллируют к десятому принципу, выработанному Комиссией ООН по разоружению, который провозглашает, что «все государства имеют равные права участвовать в процессе имплементации международных верификационных соглашений, участниками которых они являются», подводится аргумента-ционная и идеологическая база совместного участия в проверке ядер-
14 NRC Inspection Manual // URL: //http://www.iaea.org/safeguards/
15 Nuclear Weapons Policy // Global & U. S. Nuclear Policy. NTI // URL: http://www.nti.org/
ного разоружения как самих ядерных, так и неядерных государств [16].
Дополнительные аргументы в пользу такого подхода дали подготовка и открытие к подписанию ДЗЯО. Доминантной линией в подходах неядерных государств (за исключением натовских европейцев, находящихся под американским «ядерным зонтиком») являлась установка, что они делают гораздо больше для ядерного разоружения прежде всего за счёт создания должной политической обстановки, чем ядерные государства. От ядерных государств же требовалось установление конкретных рубежей в движении к «ядерному нулю».
Таким образом, у «радикалов» исподволь начинает вырисовываться линия на то, что имеющуюся асимметрию между ядерными и неядерными государствами по отношению к обязательствам, вытекающим из Соглашения о всеобъемлющих гарантиях МАГАТЭ и Дополнительного протокола к нему, следует постепенно, но неуклонно устранять. Замысел «радикалов» заключается в плавной, но обязательной постановке под гарантии МАГАТЭ ядерных государств по мере ликвидации ими ядерного оружия. По их оценкам, это и будет являться конкретным вкладом в соблюдение принципа недискриминации.
Масла в «огонь ядерной верификации» добавила инициатива США -Норвегии о «Международном партнёрстве», в рамках которой акцентируется важность отсутствия
«каких-либо преград» в «тесном сотрудничестве» по этому вопросу между ядерными и неядерными государствами [17].
С принципом недискриминации тесно связан второй - укрепление доверия.
Под этим принципом предусматривается, что каждая сторона договорённости имеет право запрашивать информацию друг от друга с целью устранения недоразумений в выполнении обязательств по соглашению. Таким образом, применительно к сфере ядерного разоружения неядерные государства получают полноценные права запрашивать у ядерных государств соответствующую информацию.
Весьма оригинально в понимании сторонников ядерной верификации трактуется и третий принцип - нераспространение.
На первый взгляд всё выглядит вполне логично. Применительно к проблеме верификации соблюдение принципа нераспространения обеспечивается контролируемым доступом к чувствительной информации.
Важность ограниченного доступа, в частности, подчёркивалась на заседаниях трёх рабочих групп в рамках инициированного США и Норвегией «Международного партнёрства» и в его соответствующих итоговых документах, в том числе и при демонстрации показательного процесса демонтажа ядерной боеголовки (муляжа). Признавалось, что требование о неразглашении полу-
16 Verification of Nuclear Arms Control and Disarmament Treaties // URL: http://www. nuclearfiles.orgkeyissues
17 International Partnership for Nuclear Disarmament Verification (IPNDV) // URL: http://www. state.gov/IPNDV/12/08/17
ченной информации является прерогативой инспектируемого государства исходя из интересов его национальной безопасности. При этом было бы весьма наивно предположить, что американские эксперты действительно могли бы пойти на заседаниях «партнёрства» на раскрытие реально значимой информации.
Однако на заседаниях рабочих групп «Международного партнёрства» не давалось никаких практических гарантий или даже рекомендаций, как в реальности добиться «ограниченного доступа» и как обеспечить нераспространение чувствительной информации.
Несколько слов в отношении конкретных режимов, где наблюдаются попытки спекулировать и политизировать на теме верификации.
Начнём с часто навязываемой роли МАГАТЭ в качестве инструмента верификации ядерного разоружения, причём в разных ипостасях, для целей многостороннего ядерного разоружения, что наглядно проявилось при подготовке ДЗЯО, равно как и для конкретных возможных договорённостей - имеется в виду эвентуальный договор о запрещении производства расщепляющегося материала (ДЗПРМ).
Такие попытки нельзя рассматривать вне контекста попыток реформировать систему гарантий МАГАТЭ. Специалистам хорошо известно, что ранее технические процедуры гарантий были чётко привязаны к конкретным условиям и установкам - однотипные установки нуждались в однотипных протоколах.
Попытки же поднять гарантии на уровень государств свидетельствует
о процессе политизации гарантийной деятельности. Суть политизации - подчинение объёма, методов и степени интрузивности гарантийных процедур достаточно субъективным оценкам того или иного государства с точки зрения потенциальных угроз, которое оно создаёт режиму нераспространения, да ещё данным сугубо техническим исполнительным органом, каким является Секретариат. Объективно это приводит как к ослаблению авторитета самого МАГАТЭ, так и к снижению эффективности гарантийной деятельности. В равной степени вызывают сомнения идеи задействования Секретариата МАГАТЭ в качестве проверочного механизма эвентуального ДЗПРМ, так как цели проверок в рамках возможного договора и в рамках гарантий МАГАТЭ существенно отличаются.
Всё это весьма сильно напоминает политическую возню, которую затеяли представители отдельных западных стран с созданием так называемого атрибутивного механизма в рамках Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО) - сугубо технического органа, который, по сути, наделяется полномочиями определять «виновных» в использовании химоружия или его компонентов.
Необходимо подчеркнуть, что попытки распространить с помощью ДЗПРМ проверочные процедуры, применяемые в рамках соглашения о всеобъемлющих гарантиях МАГАТЭ, на ядерные государства вряд ли имеют практические перспективы, поскольку напрямую противоречат положениям ДНЯО.
Говоря об эвентуальном верификационном механизме, следует учи-
тывать всю глубину противоречий вокруг идеи создания ДЗПРМ.
Во-первых, его общая направленность: чем должен являться этот договор - мерой нераспространения или мерой разоружения или выполнять обе функции.
Как известно, в соответствии со сформулированным в документе Конференции по разоружению CD/1299, т. е. в так называемом мандате Шеннона, положении договор не должен включать в сферу охвата ранее произведённые запасы оружейных расщепляющихся материалов [18].
Российская официальная позиция исходит именно из этого.
Такого рода нераспространенче-ский вариант договора не должен запрещать производство любого расщепляющего материала любого качества и изотопного состава для мирных целей и военных задач, не связанных с изготовлением ядерных взрывных устройств. Речь может идти только о запрете переключения такого материала на создание ядерного оружия. Под эти задачи и должна теоретически «затачиваться» верификационная система.
При этом сама формула верификации не может существовать в безвоздушном пространстве. Применительно к ДЗПРМ она должна учитывать ещё и сферу охвата и тесно связанную с ней тему определения расщепляющихся материалов.
Говоря о верификации РМ, важно подчеркнуть, что технические возможности для этого плохо просматриваются. Проверить инвентарные списки такого материала в ядерных государствах - как официальных, так и неофициальных -вряд ли на самом деле получится. Это объективная картина. И здесь разговоры об «ограниченном доступе» вряд ли будут иметь практический смысл.
Что же касается сферы охвата, то официальная российская позиция не предполагает включения в неё топлива морских силовых установок, в частности, используемых в военных целях. Одна из причин - отсутствие реальных возможностей наладить здесь проверку.
Тема определения тесно связана со сферой охвата. Вопрос определения показал степень различий в подходах по этой сложной теме, что отражено в итоговых документах двух ГПЭ - (20142015 гг. - резолюция ГА ООН 67/53, итоговый доклад А /70/81 и 2017-2018 гг.- резолюция ГА ООН 71/259) [19].
Российская официальная позиция придерживается предельно узкого определения, т. е. включения в него только того материала, который может быть использован для создания ядерного оружия.
Всё сказанное лишь доказывает то, что вопрос с верификацией крайне чувствителен и зависит от множества факторов и параметров и предельно индивидуален.
18 Report of the Secretary-General: Peacebuilding in the aftermath of conflict // URL: http:// www.unog.ch.documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/995
19 Резолюции 67-й сессии (2012-2013 гг.) // URL: http://www.un.org>ru/ga/67/ docs/67res67/53.shtml; Резолюции 70-й сессии (2015-2016 гг.) // URL: http://www.un.org>ru/ ga/70/docs/70res70/81.shtml; Резолюции 64-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // URL: http://www.un.org>ru/ga/71/docs/71res71/259.shtml
Говоря о другом инструменте - Договоре о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), следует подчеркнуть, что он предусматривает уникальный и беспрецедентный по масштабам верификационный механизм за соблюдением Договора.
Работа по его созданию ведётся давно (фактически с 1997 г.) и, что важно, должна быть завершена к моменту вступления Договора в силу. Обязанности по его выработке возложены на Подготовительную комиссию Организации ДВЗЯИ.
Его основные элементы: Международная система мониторинга (МСМ), Международный центр данных (МЦД), связанные между собой инфраструктурой Глобальной спутниковой связи (ГСС), и инспекция на месте (ИНМ).
К этапу готовности МСМ должна представлять собой сеть из 377 объектов (170 сейсмических, 60 инфразвуковых, 11 гидроакустических станций и 80 радионуклидных) в 90 странах мира. Нынешняя готовность оценивается ПК ОДВЗЯИ в 91-93%.
МСМ и МЦД работают в режиме временной эксплуатации. Стресс-тестом для системы явилась авария на АЭС «Фукусима» (2011 г.). Обе системы показали высокую степень эффективности и решили задачи по сбору и передаче необходимой информации.
Особый интерес представляет режим ИНМ. В соответствии с Договором к ИНМ предполагается прибегать в исключительных случаях для окончательного заключения о нарушении или отсутствии нарушения участником ДВЗЯИ обязательства не проводить ядерные испытания.
Весьма показательно, что эта составляющая верификационного ме-
ханизма отстаёт в своём развитии от других элементов. Видимо, в расчёт принималось то, что проведение инспекции возможно лишь в крайнем случае, да и то после вступления в силу Договора, которое возможно лишь после присоединения к нему 44 «пороговых» государств. Темпам создания ИНМ явно не способствовало и то, что отдельные ключевые государства из оставшихся восьми из «списка 44» посылали ясные сигналы о своей неготовности это сделать. Это наглядный пример «завя-занности» конкретных верификационных режимов на политические установки государств или группы стран. Как известно, США недвусмысленно дали понять, что ратифицировать ДВЗЯИ они не намерены. Отсюда и явное нежелание активизировать работу по созданию ИНМ.
Но именно США форсировали создание двух других компонентов верификационной системы ДВЗЯИ -МСМ и МЦД, вели дело к неоправданному для целей Договора повышению уровня чувствительности гидроакустических и радионуклидных станций, преследуя цели, весьма далёкие от целей самого Договора. Опять налицо элементы политизации, которые часто сопровождают верификационные процедуры. В этом контексте неоднозначно выглядят попытки подверстать ещё не полностью готовую структуру верификации ДВЗЯИ к процессу верификации закрытых ядерных полигонов в КНДР.
Что касается инспекции на месте, то проведённые её масштабные учения, в частности в Иордании в 2014 г., на деле продемонстрировали её возможности. Накопленный во время учений опыт следует более
полно внедрять в операционные процедуры ИНМ. Кроме того, отдельного рассмотрения в рабочей группе Подготовительного комитета Организации по ДВЗЯИ по вопросам проверки заслуживает наработка верификационных механизмов в различных средах, ведь Договор предусматривает всеобъемлющий запрет на ядерные испытания.
Таким образом, верификационный механизм ДВЗЯИ весьма сложен, требует глубоких экспертных знаний. Он наглядно демонстрирует, что создавался под конкретные задачи и предмет Договора и его задействование под иные цели контрпродуктивно. Одновременно работа по его созданию отражает всю степень политизации, связанной с проблематикой верификации международных договоров в области контроля над вооружениями, разоружению и нераспространению (КВРН) [20].
Весьма поучительна в этой связи
история работы инициативы «Международное партнёрство в области проверки ядерного разоружения» (IPNDV), направленной на создание вариантов проверочной деятельности или составных элементов (модулей), на основе которых, по замыслу инициаторов, можно выстроить проверочный механизм под цели различных вариантов «разоруженческих» соглашений.
Под заявленные цели создавалась и сама структура исследования вопроса, изначально организованная в трёх рабочих группах. Это, по замыслу инициаторов, позволяло рассмотреть широкий спектр различных аспектов верификационной
деятельности применительно к ключевым фазам жизненного цикла ядерных вооружений. В основе -проверка международной инспекционной командой утилизации одним государством ядерного заряда (взрывного устройства), включая его временное хранение и складирование компонентов.
В результате проведённых заседаний подробно прописаны все аспекты верификации, вплоть до квалификационных требований к инспекторам и сопровождающим лицам. Сформировано подробное «меню» всех доступных на сегодня технических возможностей и методов мониторинга и верификации.
Обновлённые цели и задачи партнёрства предусматривают разработку набора верификационных опций для каждого из этапов «жизненного цикла» ядерной боеголовки: от снятия с боевого дежурства до утилизации её начинки - всего до 14 этапов. Включены идеи штабных учений, компьютерного моделирования и т. п.
Вполне понятными выглядят цели организаторов инициативы -продвижение своих наработок среди неядерных государств и широкой общественности.
Само «партнёрство» вполне может рассматриваться как некий «зонтичный» центр по обмену опытом и наработками с другими структурами, занимающимися этой проблематикой. Это прежде всего Группа правительственных экспертов по рассмотрению роли верификации в продвижении ядерного разоружения, а также «партнёрство четырёх», анонсированное США, Великобри-
20 CTBTO Preparatory Commission: Home/ verification// URL: https://www.ctbto.org
танией, Норвегией и Швецией на первой сессии Подготовительного комитета (ПрепКома) к ОК ДНЯО 2020 г. [21].
Однако ряд выводов, которые нередко делаются на основании проводимых в рамках «партнёрства» исследований, не могут не вызывать сомнений.
В частности, постулируется, что не существует причин, в том числе соображений национальной безопасности и нераспространения, которые делали бы невозможной многостороннюю, с участием неядерных государств, верификацию демонтажа ядерных боеголовок.
При этом уровень и масштабность проработанности верификационных процедур, которые реально впечатляют, видимо, рассматриваются как действенный импульс, способный сам по себе запустить многостороннее ядерное разоружение, или как средство политического давления на ядерные государства в рамках обзорного цикла ДНЯО.
Какие же предварительные выводы можно было бы сделать из всего вышеперечисленного?
Прежде всего, следует констатировать, что в продвижении установки на подталкивание процесса ядерного разоружения за счёт формирования готовых верификационных процедур старательно обходятся стратегические факторы, которые могли бы привести к созданию условий, необходимых для самого процесса многостороннего ядерного разоружения.
У неядерных государств и у радикально настроенной общественно-
сти могут возникнуть ложные ожидания в отношении лёгкости и практической осуществимости таких процедур, вне зависимости от стратегического контекста и вне зависимости от готовности к ним самих ядерных государств.
Акцентируя гуманитарный императив ядерного разоружения, разработчики ДЗЯО на деле выдёргивали тему из стратегического контекста. Фактически был взят курс на переключение внимания международного сообщества на необходимость немедленных запретов в ядерной сфере от действительно насущных задач и проблем международной безопасности.
Так, из контекста ядерного разоружения, по сути, вырываются такие насущные проблемы, как грандиозные планы США по модернизации своего ядерного потенциала, развёртывание глобальной системы ПРО в американских интересах, которое впрямую, а по мере наращивания качественного потенциала ПРО, включая космический компонент, и по нарастающей будет оказывать дестабилизирующее воздействие на стратегическую стабильность.
За скобками внимания ядерных активистов остаётся ситуация с ратификацией ДВЗЯИ, публично выраженное нежелание США ратифицировать Договор и, как следствие, явная пробуксовка согласования с остальными семью государствами, необходимыми для его вступления в силу.
Продвигая ядерное разоружение, нельзя игнорировать упорное, а в последнее время уже просто вы-
21 WMD - UNODA // иКЬ: http://www.un, org>disarmament/wmd/npt2020/prepcom2017
зывающее нежелание США отказаться от возможного размещения оружия в космосе и связывать себя какими-либо, даже политическими обязательствами в этой сфере. В контекст формирования соответствующих условий для продвижения ядерного разоружения следует также поставить реализацию США своей концепции молниеносного глобального удара, количественные и качественные дисбалансы в области обычных вооружений. И, наконец, «жемчужиной» в линии на дестабилизацию и расшатывание всей архитектуры контроля над вооружениями является линия США на торпедирование ДРСМД.
Предметом отдельной озабоченности является новая ядерная доктрина США, которая, в частности, предусматривает существенное повышение роли ядерного оружия в американском военном планировании. В практическом плане реализуется курс на разработку и создание боезарядов малой мощности, развёртывание которых существенно понижает порог применения ЯО. В этом же направлении модернизируется и находящееся в Европе нестратегическое ядерное оружие.
Так что условием возможного устойчивого и необратимого продвижения к «ядерному нулю» является не наличие хорошо прописанных и проработанных процедур верификационных проверок, а совокупность весьма конкретных стратегических факторов.
Возникает естественный вопрос,
а зачем нужно Соединённым Штатам быть вовлечёнными в «упражнения» по ядерной верификации, да ещё совместно с ядерными
активистами? Неужели можно серьёзно относиться к тому, что они подключат к верификации своих ядерных арсеналов, в частности к демонтажу ядерных боезарядов, неядерные государства? Скорее всего, это не более чем игра, направленная на снижение давления на себя со стороны «ядерных радикалов», особенно в свете озвученных администрацией Трампа планов по качественной модернизации своей ядерной триады, доктринальных установок на снижение порога применения ЯО и предстоящей Обзорной конференции ДНЯО в 2020 г., где с ядерных государств спросят в отношении выполнения ими «статьи шестой».
Во всяком случае, продемонстрированные делегацией США на Обзорной конференции ДНЯО (2015 г.) красиво расцвеченные схемы, иллюстрирующие динамику сокращений американских ядерных боезарядов с приведением конкретных цифр, произвели определённое впечатление и получили благосклонную оценку со стороны большинства государств - участников Движения неприсоединения.
Не исключено, что наличествуют и другие элементы «скрытой повестки дня» усиленно раскручиваемой проблемы ядерной верификации. Нельзя исключать, что это связано с явными успехами России в создании качественно новых возможностей ядерного сдерживания. Наработанные механизмы и модули верификации ядерного разоружения, активное их продвижение на международных площадках могут явиться весьма удобным дополнительным рычагом давления на Россию - «готовым к употреблению».
Особые сомнения вызывают наработки, призванные наметить пути корректировки уже существующих верификационных механизмов, существующих в области контроля над вооружениями, разоружением и нераспространением. Это связано с хорошо просматриваемым риском раскачать существующие механизмы, разработка которых часто сопровождалась значительными усилиями по нахождению взаимных компромиссов и хрупкой основы взаимного доверия.
Верификация в этом контексте это не только, и даже не столько некий формализованный процесс установления приемлемого взаимного доверия, сколько набор вполне конкретных технических мер, согласованных сторонами во время, как правило, вязких и нередко требующих немедленных согласований со столицами переговоров по выработке абсолютно конкретных договорённостей.
В целом необходимо ещё раз подчеркнуть, что верификационные режимы вряд ли практически могут существовать вне контекста конкретных договорённостей.
Вызывает значительные сомнения способность неких готовых верификационных рецептов способствовать продвижению вперёд ядерного разоружения. Даже если акцент делается на выработке неких модулей, предусматривающих прежде всего уничтожение ядерных боезарядов, а не носителей, как это было на заседаниях рабочих групп «Международного партнёрства».
Можно было бы согласиться с логикой, что создание неких «готовых к употреблению» рецептов верификации по принципу «меню» может сыграть положительную роль в убе-
дительной демонстрации того, что поставить под контроль многостороннее ядерное разоружение - вполне посильная задача.
Однако создание таких моделей верификации вряд ли заменит саму выработку реалистической основы, способной на деле учитывать весь комплекс стратегических факторов, создающих практические условия для многостороннего ядерного разоружения и вовлечения де-факто в него всех ядерных государств.
Кроме того, создание такого верификационного «задела» либо на перспективу, либо как дополнение к уже существующим механизмам, либо как заполнение «пробелов» в существующей верификации вряд ли автоматически обеспечит соблюдение выработанной при обзорном процессе ДНЯО формулы: ядерное разоружение призвано осуществляться только таким образом, чтобы способствовать укреплению международного мира, равной и неделимой безопасности для всех.
Так, возможна ли выработка механизмов верификации для многостороннего процесса ядерного разоружения, включающего в себя, например, серию сокращений, ограничений, вплоть до полной ликвидации, ЯО и состоящего из целого комплекса односторонних, двусторонних, многосторонних мер регионального и глобального характера?
Теоретически возможна. Но они сами по себе не создадут условий для ядерного многостороннего разоружения.
Будет ли такая верификационная система иметь универсальный вид, приложимый для всех типов соглашений?
Однозначно нет.
В каждом конкретном случае система верификации призвана иметь вполне конкретный характер и должна быть согласована всеми сторонами той или иной договорённости.
Из опыта специальных верификационных процедур становится яснее, что добиться согласия на ту или иную процедуру проверки у конкретного государства не всегда бывает одинаково сложно или одинаково легко. Это связано со многими обстоятельствами. Применительно к ядерному разоружению, в частности, это связано с различиями в организационных структурах как самих стратегических ядерных сил, так и применительно к ядерным боеприпасам ядерных оружейных комплексов различных стран.
Ясно, что верификация представляет собой один из ключевых элементов любого эффективного соглашения в области контроля над вооружениями. А если и говорить о неких универсально приложимых её принципах в области ядерного разоружения, как, впрочем, и в других «разоруженческих» областях, то они призваны отвечать набору определённых критериев.
Это следование универсально признаваемым нормам международного права, один из важнейших здесь - принцип невмешательства во внутренние дела других государств.
Верификационные меры должны соответствовать природе, объёму и характеру достигнутых договорённостей.
Эти меры должны быть надёжны, реалистичны (т. е. практически выполнимы) и экономически обоснованы.
И, наконец, эти меры должны «работать» для эффективного выпол-
нения конкретных юридически обязывающих инструментов и не обслуживать сиюминутные политические задачи.
Если и говорить о некоем универсальном «ящике с верификационными инструментами», то в нём, как правило, имеется следующий набор:
- национальные технические средства, включая те из них, которые задействуются извне (космические аппараты, радары и т. п.);
- инспекции на месте, инспекции по вызову;
- меры инструментального контроля на месте;
- обмен телеметрией;
- согласованные меры доверия;
- уведомления;
- разнообразные показы, обмены техническими и прочими данными и многое другое.
Выбор конкретных мер зависит, как правило, от обязательств, зафиксированных в договорённостях, а также практического опыта, накопленного в реализации подобных или предыдущих профильных договорённостях. Из практики переговоров известно, что различные договорённости нуждаются в различных механизмах проверки. Это не «безразмерная одежда», устраивающая всех.
Кроме того, существуют диаметрально противоположные подходы к необходимости самой верификации.
Так, из опыта Договора по космосу (1967 г.), который препятствует размещению ОМУ в космическом пространстве, становится ясно, что в отдельных случаях можно обойтись и без конкретного верификационного механизма. Отсутствие детально прописанного механизма проверки этого Договора компенсируется колоссальными политиче-
скими издержками для страны, нарушившей его положения.
И, наоборот, отсутствие прописанного в проекте инструмента механизма верификации может послужить одной из причин отказа (в частности, со стороны американцев) от начала конкретных переговоров. Как пример - российско-китайский проект Договора о предотвращении размещения оружия в космосе (ДПРОК).
Отдельно следует рассматривать вопросы обеспечения формата «ау-трич», т. е. доступа к информации при выполнении договорённостей «аутсайдерам», государствам, формально находящимся вне поля договорённостей. В каждом конкретном случае параметры «аутрич», как правило, обговариваются заранее участниками договорённостей. Применима ли эта формула к многосторонним режимам? Думается, что да.
В правовом смысле верификация выполнения какого-либо инструмента является исключительной прерогативой государств-участников, если они сами не договорились о другом.
Применительно к ДНЯО и его ключевой «статье шестой», то она достаточно чётко помещает понятие верификации в контекст всеобщего и полного разоружения под строгим международным контролем [ 22]. Попытки разорвать связь между верификацией и конкретным разоруженческим процессом могут в конечном итоге оказаться контрпродуктивными. Верификация в этом смысле вряд ли является «самодостаточным продуктом».
Излишне говорить о специфике открываемой при верификационных процедурах информации, несмотря на все призывы к «ограниченному доступу». Она самоочевидна.
Опираясь на подобные или близкие концептуальные подходы, официальная российская позиция была и остаётся весьма критична в отношении учреждения ГПЭ при Генсекретаре ООН (в соответствии с резолюцией 71/67) по рассмотрению роли верификации в продвижении ядерного разоружения и её итогов.
Тем не менее российские представители принимали участие в работе ГПЭ, что можно оценить положительно. Обсуждать и обмениваться взглядами и подходами, в том числе отличающимися или кардинально противоположными, всегда полезнее, чем изолировать себя от экспертной работы, даже если возможные её результаты вызывают серьёзные сомнения.
В целом, как представляется, попытки вырабатывать и использовать в качестве инструмента давления некие универсальные рецепты и алгоритмы по созданию механизмов и моделей верификации, применимых к любым вариантам ядерного разоружения, в отрыве от стратегического контекста и от конкретных юридически обязательных соглашений и договоров в области контроля над вооружениями, разоружения и нераспространения, носят не просто умозрительный, но и весьма дестабилизирующий характер.
22 NPT Review Conferences and Preparatory Committees - UNODA // URL: http://www.un. org>ru/documents/dec1 -conv/conventions/npt
Библиография • References
Доклад Генерального секретаря ООН А. Гуттереша: Antonio Guterres Report: Securing Our Common Future (An agenda for Disarmament) Part II. Disarmament to save Humanity. Office for Disarmament Affaires. N.Y., 2018. United Nations, United Nations Publication, Copyright.2018 UN. [Doklad General'nogo sekretarya OON A. Gutteresha: Antonio Guterres Report: Securing Our Common Future (An agenda for Disarmament) Part II. Disarmament to save Humanity. Office for Disarmament Affaires. N.Y., 2018. United Nations, United Nations Publication, Copyright.2018 UN] Резолюции 67-й сессии (2012-2013 гг.) // URL: http://www.un.org>ru/ga/67/
docs/67res67/53.shtml [Rezolyucii 67-j sessii (2012-2013 gg.) // URL: http://www.un.org>ru/ga/67/
docs/67res67/53.shtml] Резолюции 70-й сессии (2015-2016 гг.) // URL: http://www.un.org>ru/ga/70/
docs/70res70/81.shtml [Rezolyucii 70-j sessii (2015-2016 gg.) // URL: http://www.un.org>ru/ga/70/
docs/70res70/81.shtml] Резолюции 64-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // URL: http://www.un.
org>ru/ga/71/docs/71res71/259.shtml [Rezolyucii 64-j sessii General'noj Assamblei OON // URL: http://www.un.org>ru/
ga/71/docs/71res71/259.shtml] 2010 Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons 3-28 May 2010(Vol. 1) // URL: http://www.un.org>en/conf/npt/ volume1 NPT/CONF.2010/50 All Documents for the 2000 Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons // URL: http://www.un.org>disarmament/wmd/ nuclear/npt2000/documents/ CTBTO Preparatory Commission: Home/ verification// URL: https://www.ctbto.org Erasto T., Bauer S., Kile Sh. N. Setting the stage for progress towards nuclear
disarmament. Publisher: SIPRI, Working Paper, April 2018. International Partnership for Nuclear Disarmament Verification (IPNDV) // URL:
http://www.state.gov/IPNDV/ International Partnership for Nuclear Disarmament Verification (IPNDV) // URL:
http://www.state.gov/IPNDV/12/08/17 NPT Review Conferences and Preparatory Committees - UNODA // URL: http://www.
un.org>ru/documents/dec1 -conv/conventions/npt NRC Inspection Manual // URL: // http://www.iaea.org/safeguards/ Nuclear Weapons - UNODA - the United Nations // URL: http://www.un.
org>disarmament/wmd/nuclear/npt2010/documents Nuclear Weapons Issues: Arms Control and Disarmament: Verification // URL: http://
www.nuclearfiles.org/ Nuclear Weapons Policy // Global & U. S. Nuclear Policy. NTI // URL: http://www. nti.org/
Podvig P., Snyder R, Wan W. Evidence of Absence: Verifying the Removal of Nuclear
Weapons // URL: http://www.unidir.org/UNIDIR Publications/2018 Proposed Fissile Material (cut-off) Treaty (FMCT) // URL: http://www.nti.org/ Report of the Secretary-General: Peacebuilding in the aftermath of conflict // URL: http://www.unog.ch.documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/995
Resolutions of the 71st session - UN General Assembly // URL: http://www.un.
org>en/ga/71/resolutions.shtml Resolutions of the 72nd session - UN General Assembly // URL: http://www.un.
org>en/ga/72/73resolutions.shtml SIPRI Yearbook 2011 // SIPRI // URL: http://www.sipri.org>yearbook/2011 The EU Non-Proliferation Consortium // URL: www.nonprolifiration Treaty on the prohibition of nuclear weapons - UNODA // URL: http://www.un.
org>disarmament/wmd/nuclear/tpnw/ Verification of Nuclear Arms Control and Disarmament Treaties // URL: http://www.
nuclearfiles.orgkeyissues Vertic presents on nuclear disarmament work at NPT RevCon // URL: http://www.
vertic.org/posts/vertic WMD - UNODA // URL: http://www.un, org>disarmament/wmd/npt2020/ prepcom2017
Статья поступила в редакцию 8 мая 2019 г.
