CC BY
321
УДК 342.56(569.4)
ВЕРХОВНЫЙ СУД В СИСТЕМЕ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВА ИЗРАИЛЬ
© Изаксон Р. А., 2012
Рассматривается высший орган судебной власти Государства Израиль — Верховный суд (Высший суд справедливости), который выступает в качестве высшей инстанции для рассмотрения гражданских и уголовных дел, а также выполняет функции конституционного суда. Раскрываются основные направления деятельности Верховного суда, его правовое положение, статус его судей. Кроме того, произведена попытка оценить степень влияния Верховного суда на формирование политической культуры израильского общества и причины доверия большинства населения институту Верховного суда.
Ключевые слова: Государство Израиль; судебная ветвь власти; Верховный суд; органы государственной власти; судьи Верховного суда; Кнессет; правительство.
Судебную власть часто называют «третьей властью», поскольку в конституционных текстах она обычно следует за законодательной и исполнительной. Судебная власть играет неодинаковую роль в политической структуре различных государств, однако практически везде суды не являются основными органами, формулирующими и проводящими в жизнь основные принципы внутренней и внешней политики государства. В то время как принцип разделения властей в отношениях между законодательной и исполнительной ветвями власти соблюдается не всегда и не всюду (как известно, на всем протяжении истории Израиля состав правительственного кабинета формировался почти исключительно из членов парламента, при этом министры и их заместители сохраняют за собой депутатские мандаты), суды при любой форме демократического правления отделены от других ветвей власти [1].
Судебная система в Израиле основывается на базе законов и постановлений, включая те, которые действовали еще до провозглашения государственного суверенитета (если они не противоречат Декларации независимости и законам, принятым Кнессетом). Сохранили силу фрагменты права Османской империи (действовавшего до конца 1917 г.), многие законы британской подмандатной территории Палестины и элементы английского общего права, еврейских религиозных установлений и других правовых систем.
Высший орган судебной власти Израиля — Верховный суд (Высший суд справедливости), созданный 15 сентября 1948 г., спустя пять месяцев после провозглашения государства, в условиях, когда Израиль вел тяжелейшую войну за независимость. Он является последней инстанцией для рассмотрения гражданских и уголовных дел. В отсутствие «классической» конституции, Верховный суд в Израиле выполняет и функции конституционного суда. Одно из важнейших направлений его деятельности — контроль над административными актами и недопущение ущемления прав граждан государственными структурами [2].
Важное место в деятельности Верховного суда занимают вопросы, связанные с экстрадицией и сферой исполнения запросов по правовой помощи. Израильский Закон об экстрадиции был принят Кнессетом в 1954 г. Он определяет круг лиц, подлежащих экстрадиции и механизм их выдачи иностранным государствам. В нем содержится перечень преступлений, за которые совершившие их лица могут быть подвергнуты экстрадиции, и оговариваются случаи, когда в выдаче находящихся на израильской территории преступников может быть отказано. По Закону экстрадиции подлежат лишь лица, совершившие тяжкие уголовные преступления, за которые предусмотрен срок заключения от трех лет и выше. Закон об экстрадиции предусматривает ряд случаев, когда в ходатайстве выдачи преступника может быть отказано.
Израильский закон об экстрадиции представляется весьма гибким по сравнению с аналогичными законами большинства других стран, в принципе запрещающими выдавать граждан иностранным государствам. Помимо в целом оправданных и некоторым образом логичных оговорок, в соответствии с которыми экстрадиции не подлежат отдельные категории лиц, он содержит одну принципиальную оговорку. Так, в ст. 2 Закона записано, что «правонарушитель может быть выдан иностранному государству только в том случае, если между последним и Израилем действует конвенция об экстрадиции» [3].
Пожалуй, ни один институт государственной власти в Израиле за все время его существования не вызывал столь ожесточенных споров и столь напряженно пристального внимания общества, как Верховный суд в последнее десятилетие.
В государствах, где существует формальная конституция, не раз возникала проблема, связанная с решением вопроса о действии закона, противоречащего букве и духу конституции.
В демократических странах сложились две основные модели конституционного правосудия. При первой модели конституционный контроль осуществляется общей судебной системой; правом такого контроля может быть наделена каждая судебная инстанция или Верховный суд. В ряде европейских стран явно преобладает вторая модель: здесь конституционное правосудие
вверено специальному органу — Конституционному суду, который не связан непосредственно с общей системой судопроизводства. В большинстве европейских стран члены парламента принимают активное участие в комплектовании конституционного суда, причем в отдельных странах (как, например, в Германии и Бельгии) состав конституционного суда практически полностью определяется представителями репрезентативной власти.
В Израиле нет конституции. До настоящего времени Кнессет принял одиннадцать основных законов, в том числе и утвержденный в новой редакции в 1984 г. Основной закон о судопроизводстве. В отличие от многих европейских стран, в Израиле нет закона о конституционном суде, и не существует конституционного суда как отдельной инстанции в структуре государственной власти. Согласно принятой практике, за-
крепленной в одном из положений Основного закона о судопроизводстве, функции контроля за доскональным соблюдением законов государственными институтами возложены на Верховный суд, выступающий в таком случае как Высший суд справедливости (БАГАЦ). В начальный период существования государства Высший суд справедливости рассматривал почти исключительно индивидуальные конституционные жалобы граждан по поводу нарушения их прав и свобод.
С течением времени, однако, в Высший суд справедливости стали подаваться иски о соответствии принятых Кнессетом решений основным законам страны. Хотя в вердикте по иску «Каниэль против министра юстиции и других» (1973) Верховный суд отчетливо констатировал, что «при нашем конституционном строе постановления Кнессета как законодательной власти являются законом, в то время как судебные органы должны комментировать решения Кнессета и осуществлять их, а не отменять или изменять их», Верховный суд не счел нужным самоустраниться от рассмотрения подобных исков: так, например, в 1981—1982 гг. Верховный суд дважды отменял принятые Кнессетом законодательные акты как не соответствующие Основному закону о Кнессете. В последние годы подобная практика стала повсеместной; более того, 24 сентября 1997 г. Верховный суд впервые признал одно из положений принятого Кнессетом закона антиконституционным, чем окончательно утвердил себя в качестве конституционного суда. Произошло это без принятия Кнессетом каких-либо законодательных актов в этой сфере [4].
Обострение общественной дискуссии вокруг Верховного суда обычно связывают с политикой так называемого «судебного активизма», проводимой под руководством председателя Верховного суда Аарона Барака (1995—2006). Эта политика стала возможной в рамках важных конституционных изменений. В 1992 г. Кнессет утвердил два новых основных закона — «О свободе занятий» и «О достоинстве и свободе человека». Новое законодательство закрепило права на жизнь, физическую безопасность, человеческое достоинство, надлежащее судебное разбирательство, владение имуществом, невмешательство в личную жизнь, свободу предпринимательства и свободу передвижения.
Основные законы 1992 г., принятые специальным парламентским большинством (не менее 61 члена Кнессета), судья Аарон Барак назвал «конституционной революцией», подчеркнув, что они устанавливают «супралегалистские» (приоритетные) права, стоящие во главе конституционной пирамиды и направляющие логику политического режима [5]. Эти законы дали легитимацию судебной системе осуществлять юридическую проверку законодательства — т. е. пересматривать и объявлять недействительными любые законодательные акты, отрицающие (или нарушающие) указанные права либо противоречащие им.
Опираясь на новые основные законы, судья Барак провозгласил, что их положения дают Верховному суду конституционные полномочия отменять законы Кнессета и объявлять их недействительными. Перевод этого принципа на язык судебных решений означал усиление влияния Верховного суда и начало его активного вмешательства в социально-политическую практику в стране.
Переход Верховного суда от судебного «формализма», унаследованного от британской традиции, к судебному «активизму», характерному для американской системы, наиболее ярко отражающей веру современного либерализма в возможность правового регулирования социально-политических процессов и конфликтов, сразу же нашел горячих сторонников и не менее горячих противников.
Первые видели в этом возможность осуществления конституционного контроля за решениями законодательной и исполнительной ветвей власти, часто продиктованными не заботой об общественном благе и власти закона, а сиюминутными интересами. В свою очередь критики судебного «активизма» указывали, что право пересматривать законы, принятые Кнессетом, нарушает принцип разделения властей и (особенно принимая во внимание отсутствие формальной конституции) позволяет судебной власти вторгаться в прерогативу законодательной деятельности парламента [6].
В этой связи имеет смысл упомянуть об одном малоизвестном сегодня факте: в 1975 г. бывший членом парламента от правящей Рабочей партии министр юстиции Хаим Ца-док представил проект Основного закона о законодательстве. Проект этот включал указания по защите всех основных законов и уполномочивал Верховный суд отменять
любой закон, противоречащий какому-либо из основных законов и принятый в отсутствие абсолютного большинства членов Кнессета (61 из 120). Председатель Кнессета, Исраэль Ишаяху, заявил, что этот закон «нанесет ущерб суверенитету Кнессета», вследствие чего министр юстиции отозвал свой законопроект. До сегодняшнего дня проект Основного закона о законодательстве более не рассматривался.
Современные исследователи общества не находят во вторжении судов в законодательную сферу какой-либо угрозы функционированию демократической системы, основанной на разделении власти. Более того, они отмечают, что в чистом виде такого разделения не существует, и оно является не более, чем абстракцией. Сторонники судебного «активизма» склонны подчеркивать, что до известного предела отсутствие четких границ между полномочиями законодательной, исполнительной и судебной властей является благом, ибо способствует увеличению эффективности всех ветвей власти, обеспечивая, с одной стороны, взаимный контроль, а с другой — своего рода конкуренцию между ними.
Действуя в качестве Высшего суда справедливости и рассматривая ежегодно тысячи исков граждан против решений органов государственной и муниципальной власти, Верховный суд Израиля внес огромный вклад в утверждение либеральных прав и свобод личности в стране. Такие важные права, как право на свободу печати, право на свободу совести, право на свободу митингов и демонстраций до сих пор не зафиксированы ни в одном из израильских законов. Эти права защищены именно вердиктами Верховного суда, что позволяет оценивать высшую судебную инстанцию страны как основной гарант обеспечения прав и свобод граждан. Доступность Верховного суда, куда может обратиться каждый гражданин Израиля и житель контролируемой израильскими войсками территории, также является важнейшим позитивным фактором, которым невозможно пренебречь.
Говоря о деятельности Верховного суда Израиля в качестве Высшего суда справедливости, необходимо отметить четыре особенности.
Во-первых, Высший суд справедливости лишен права предварительного конституционного контроля (которым обладают кон-
ституционные суды в ряде европейских стран, как, например, во Франции, в Португалии и в Румынии); иначе говоря, судьи отказываются рассматривать степень легальности того или иного законопроекта, имеющего те или иные шансы быть принятым Кнессетом, пусть даже он и прошел утверждение в предварительном, первом и/или втором чтении (лишь благоприятное голосование в третьем чтении придает законопроекту статус закона). В июле 1999 г. член Кнессета Авигдор Либерман подал в Высший суд справедливости иск, требовавший признать заведомо незаконной инициированную тогдашним главой правительства Эхудом Бараком процедуру внесения изменений в Основной закон о правительстве (смысл данной поправки, впоследствии утвержденной Кнессетом, сводился к отмене существовавшего ограничения членов кабинета министров, что позволило премьер-министру увеличить число членов кабинета с 18 до 23). Высший суд справедливости отказался рассматривать иск А. Либермана, отметив, что в его функции входит последующий конституционный контроль принимаемых законов, а не их предварительный экспертный анализ.
Во-вторых, Верховный суд не наделен функцией «абстрактного контроля», которая подразумевает возможность подачи запроса в суд о конституционности принятых законов и других нормативных актов независимо от их применения в конкретных правоотношениях. Подобным правом в отдельных странах наделяются высшие органы исполнительной власти в лице, как правило, президента или премьер-министра. Израильский закон не наделяет кого-либо из руководителей законодательной или исполнительной ветвей власти какими-либо особыми полномочиями в вопросах конституционного права, что создает ситуацию, при которой все граждане страны имеют равные права подачи индивидуальной или коллективной конституционной жалобы. Кроме того, в отличие от полномочий органов конституционного контроля, в таких странах, как Франция и Австрия, судьи Верховного суда не могут инициировать рассмотрение вопроса о конституционности тех или иных решений по собственной инициативе. Израильский Высший суд справедливости обладает исключительно правом конкретного (инцидентного) контроля, который предусматривает, что вопрос о кон-
ституционности закона или подзаконного акта ставится, рассматривается и решается только в связи с конкретным судебным разбирательством.
В этом проявляется третья особенность принятой в Израиле системы: Высший суд справедливости подчиняется принципу «связанной инициативы» — иными словами, он не вправе рассматривать вопрос о конституционности нормативных актов, в том числе законов, по собственной инициативе. Эта особенность была отмечена известным юристом и политическим обозревателем Моше Негби: прошло сорок лет, пока в 1988 г. Верховный суд получил возможность рассмотреть степень законности полномочий военной цензуры; прецедентный вердикт суда по иску тель-авивского журналиста Ш. Шницера открыл новый этап во взаимоотношениях прессы и цензуры в Израиле [7].
Вместе с тем практика «судебного активизма», находящая свое выражение в растущем вмешательстве Верховного суда в решения других государственных инстанций, является мощным подстегивающим стимулятором для подачи в Верховный суд исков по любым вопросам: при минимальных расходах по подаче иска (государственная пошлина при подаче дела в Высший суд справедливости крайне невысока) существует реальный шанс добиться достаточно быстрого изменения решений различных органов государственной власти. В настоящее время различными заинтересованными силами инициируется судебный контроль практически любого решения законодательной и исполнительной власти, вокруг которого отсутствует общественный консенсус. В результате Верховный суд получает возможность вмешаться в почти любое решение Кнессета и правительства, что создает принципиально новую ситуацию: законодательная и исполнительная власть стали своего рода «подготовительными» ветвями власти, чьи решения становятся «окончательными» только после (и в случае) их утверждения властью судебной [8].
Четвертой структурной особенностью конституционного правосудия в Израиле является то, что в отличие от конституционных судов европейских стран, состав членов Верховного суда Израиля, осуществляющего конституционный надзор, практически не зависит от воли депутатов. Судьи Верховного суда, высококвалифицирован-
ные правоведы с большим опытом юридической работы, всегда относятся к высшему сословию, что само по себе создает определенный дисбаланс сил. Однако в израильском обществе важную роль играют не только статусные, но и этнические и культурные характеристики. Подавляющее большинство судей являются светскими людьми, почти все они — ашкеназы. В настоящее время в Верховном суде нет судей — выходцев из стран СНГ, нет и судей — арабов. Подобное отсутствие репрезентативности в составе выполняющего функции конституционного надзора Верховного суда серьезно угрожает восприятию обществом его решений и постановлений как легитимных и правильных. Проблема нерепрезен-тативности состава Верховного суда кажется особенно острой из-за позиции самого суда, который в целом ряде вердиктов поддержал принцип «корректирующей дискриминации». Согласно этому принципу, при подборе кадров на руководящие должности на государственной службе предпочтение должно отдаваться женщинам и гражданам арабской национальности, ибо в прошлые годы эти группы подвергались негласной дискриминации при назначении на эти должности [9].
Произошедшее в 1990-е гг. усиление статуса Верховного суда в каком-то смысле привело к качественному изменению характера израильской политической системы, ее трансформации из демократии в меритокра-тию, из «власти народа», осуществляемой через органы репрезентативной власти, во «власть достойных», тех, кого бывший судья А. Барак именовал «просвещенным сообществом». Поскольку решения парламента и правительства почти автоматически подлежат конституционному контролю со стороны Верховного суда, воля народа, выраженная путем всеобщего равного голосования, приобретает фактически лишь право совещательного голоса. Верховный суд стал принимать решения по вопросам, едва ли требующим именно юридического решения. В конце концов, вопрос о том, быть или не быть иерусалимской улице Бар-Илан открытой по субботам для проезда транспорта, может решать группа, например, социологов и этнографов с не меньшим успехом, чем коллегия юристов. Вопрос о том, как именно должен быть решен вопрос о призыве учащихся ешив в армию, также едва ли требует именно юридического разрешения —
скорее, тема эта находится в социально-политической и нравственно-этической плоскости.
Депутаты Кнессета, голосовавшие в начале 2002 г. против законопроекта о введении в Израиле Конституционного суда, аргументировали свою позицию тем, что это, якобы, неизбежно приведет к нежелательной политизации судебной системы. Это мнение представляется ошибочным: деятельность Верховного суда в качестве Высшего суда справедливости давно уже находится в эпицентре политических дебатов. Сегодняшний состав Верховного суда таким фактором сплочения и стабильности не является.
В поляризованном до предела израильском обществе жаркие споры возникают буквально по всем вопросам, а потому авторитетный Верховный суд крайне важен для поддержания стабильности израильской демократии. Вместе с тем в последнее время высшая судебная инстанция страны перестала пользоваться поддержкой большинства населения.
Создание в Израиле Конституционного суда, в котором были бы представлены специалисты различного профиля (не только юристы, но и социологи, историки, этнографы, политологи, философы и т. д.), принадлежащие к различным этническим, конфессиональным, статусным, гендерным и возрастным группам, отвечало бы стремлению к достижению хотя бы минимального «политического знаменателя», которого так не хватает в сегодняшнем Израиле. Более того, такой суд, как считает Е. В. Воробьева, с куда большим основанием мог бы называться высшим судом справедливости [10].
Несмотря на все споры, а также неоднозначное отношение к решениям Верховного суда и к изменениям в его политике, на сегодняшний день этот институт вызывает наибольшее доверие общества, что особенно заметно на фоне снижения авторитета исполнительной и законодательной власти. В 1991 г. международное исследование, охватывающее 15 стран западной демократии, выявило, что в Израиле суды пользуются самым высоким авторитетом. Исследование общественного мнения в 1995 г. показало, что Верховный суд поддерживают 85 % опрошенных, в то время как Кнессет и правительство — соответственно 41 и 40 %. Общественное доверие к институту судебной вла-
сти проявилось и в постоянном росте количества обращений в Верховный суд.
В 2007 г. впервые в истории Израиля председателем Верховного суда стала женщина — Дорит Бейниш [11].
Как и любой институт власти, Верховный суд отражает политическую культуру общества — ее нормы, догмы и предрассудки. Но в неменьшей степени Верховный суд формировал и продолжает формировать политическую культуру, — и тому, что сегодня в Израиле все глубже утверждаются ценности либеральной демократии, а «закон властителя» сменяется «властью закона», общество во многом обязано Верховному суду. И
7. Эпштейн А. Социально-политические последствия укрепления статуса Верховного суда как главенствующей структуры в политической жизни Израиля // Ближний Восток и современность. 1999. № 8. С. 223-243.
8. Воробьев В. П. Указ. соч. С. 93.
9. Нойбергер Б. Власть и политика в государстве Израиль. Исторические корни и конституционное устройство : в 12 ч. Ч. 1: От ишува к государству. Тель-Авив, 1997. С. 96.
10. Воробьева Е. В. Верховный суд в конституционно-правовой системе государства Израиль : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12-19.
11. Судья Дорит Бейниш: в Израиле идет кампания против судебной системы.
1. Рон Харрис. Формирование израильской судебной системы. Становление израильской демократии. Первое десятилетие // Формирование судебной системы и внешнеполитической организации Израиля. Тель-Авив, 2001. С. 56—85.
2. Основной закон о порядке судопроизводства 1984 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Кнессета. URL: http://www.knesset.gov.il. (15 марта 2010 г).
3. Alan M. Dershowitz. Israel: the jew among nations [Introduction] / Alfred E. Kellermann, Kurt Siehr, Talia Einhorn // Israel among the Nations. T.M.C. Asser Instituut: the Hague. 1998. P. 129—137.
4. Воробьев В. П. Конституционно-правовая система Государства Израиль. М. : МГИМО ; Национальное обозрение, 2002. С. 87.
5. Судья Дорит Бейниш: в Израиле идет кампания против судебной системы [Электронный ресурс]. URL: http://www.newsru.co.il. (5 марта 2007 г.)
6. Зисерман-Бродская Д. Верховный суд Израиля и публичная дискуссия о его функциях // Восток и современность. 1999. № 8. С. 223—243.
The Supreme Court in the System of Israel Higher Organs of Power
© Izakson R., 2012
The article is dedicated to the supreme organ of judicial power of the state of Israel - the Supreme Court (the Supreme Court of Justice). The Supreme Court is considered as the higher authority for legal investigation of civil and criminal cases. It also functions as the Constitutional Court. The article shows basic guidelines of the Supreme Court activities, its legal status, and the status of its judges. Besides, the article attempts to assess the degree of influence of the Supreme Court on the formation of the political culture of the Israeli society and reasons of confidence that is given by the majority of the population to the Supreme Court institution.
Key words: the state of Israel; the judicial branch of power; the Supreme Court; organs of the state power; judges of the Supreme Court; Knesset; government.
