Валютный контроль во внешнеторговой сфере в Российской Федерации: от либерализации к новым реформам системы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

S «

S §

X

§

л S

о

X X

W

S

w

Рн

со О

и

W

£

0

Рн

с

W

3

1

л

<

Й н

УДК 339.543

валютный контроль во внешнеторговой сфере в российской федерации: от либерализации к новым реформам системы

Медведенко Оксана Владиславовна

Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, старший преподаватель кафедры правового обеспечения внешнеэкономической деятельности, e-mail: oks301173@mail.ru

В статье рассматривается состояние и развитие валютного контроля во внешнеторговой сфере за период 2007-2016 гг., анализируются основные изменения валютного законодательства РФ, касающиеся контроля за соблюдением требования о репатриации валюты и системы организации валютного контроля в РФ

Ключевые слова: валютное регулирование и валютный контроль; органы и агенты валютного контроля; отток капитала; сомнительные операции; валютные операции; репатриация денежных средств; внешнеторговая деятельность

FOREIGN EXCHANGE CONTROLS IN THE AREA OF FOREIGN TRADE IN THE RUSSIAN FEDERATION: FROM LIBERALIZATION TO FURTHER REFORMS

Medvedenko Oksana V.

Russian Customs Academy St.-Petersburg branch named after Vladimir Bobkov, Senior Lecturer of Department of Legal Basis for Foreign Economic Activity, e-mail: oks301173@mail.ru

The article discusses the status and development of foreign exchange controls in the area of foreign trade for the period 2007-2016 there are analyzed the main changes in the monetary legislation of the Russian Federation related to control over compliance with the requirements on repatriation of money and system of organization of foreign exchange controls in the Russian Federation

Keywords: currency regulation and foreign exchange controls; organs and agents of exchange control; capital outflows; suspicious transactions; foreign exchange transactions; repatriation of money; foreign trade activities

Для цитирования: Медведенко О.В. Валютный контроль во внешнеторговой сфере в Российской Федерации: от либерализации к новым реформам системы // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2018. № 1 (65). С. 58-62.

Нелегальный вывод капитала из страны в форме невозвращенной валютной выручки является основной предпосылкой развития и совершенствования валютного контроля как инструмента обеспечения экономической безопасности. Ограничения на международное движение капитала, существовавшие в Российской Федерации до 2007 г., не давали необходимого эффекта, масштабы нелегального вывоза капитала превышали масштабы легального [1]. В 1994-2000 гг. среднегодовой общий вывоз капитала составлял 33,7 млрд долларов, а среднегодовой чистый отток капитала - 21,9 млрд долларов [2].

Большинство схем вывода капитала из России связано с внешнеторговыми операциями, оформляемыми через оффшорные компании, так называемые сомнительные операции. Ещё с начала 90-х гг. XX в. сохраняется достаточно высокая доля таких операций в динамике баланса движения капитала из экономики России [3]. По оценке Банка России, среднегодовое число сомнительных операций в данный период составляло 5,99 млрд долларов [4]. Сложившаяся ситуация указывала на необходимость принятия мер по предотвращению нелегального вывоза капитала, в том числе посредством внесения корректировок в систему валютного регулирования и валютного контроля РФ.

Так, с 1 января 2007 г. новая редакция Федерального закона от 10.12.2003 № 173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее -Закон № 173-ФЗ) принесла окончательное снятие ограничений по валютным операциям. Были полностью исключены «ограничительные» статьи:

- статья 16, содержащая требования об обязательном резервировании резидентом на срок до исполнения нерезидентом обязательств, но не более двух лет, суммы, не превышающей в эквиваленте 50 %, определенной на день резервирования суммы, на которую предоставлена отсрочка платежа;

- статья 18, указывающая на обязанность резидента осуществлять предварительную регистрацию счета, открываемого в банке за пределами территории России;

- статья 21, содержащая требование об обязательной продаже части валютной выручки резидентов в размере 30 % суммы валютной выручки на внутреннем валютном рынке РФ.

С отменой Правительством РФ ограничений по валютным операциям начался новый этап валютного контроля, способствующий саморегуляции и либерализации международного рынка движения капитала, в том числе при осуществлении внешнеторговой деятельности (ВТД). Отказ от валютных ограничений, то есть приоритет

экономических мер воздействия на регулирование валютных операций над командно-административными, должен был стать первым этапом на пути ухода от низкой эффективности валютного контроля со стороны государства.

Однако либерализация валютных операций при осуществлении ВТД открыла не только новые перспективы и возможности для участников ВЭД, но и создала препятствия на пути должностных лиц, осуществляющих мероприятия валютного контроля в данной сфере.

Валютный контроль во ВТД, прежде всего, представляет собой контроль за исполнением резидентами требования ст. 19 Закона № 173-Ф3 о репатриации денежных средств, то есть об обеспечении ими полного и своевременного соблюдения следующих позиций:

- получения от нерезидентов на свои банковские счета в уполномоченных банках денежных средств от экспорта товаров, работ, услуг, информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них;

- возврата в РФ денежных средств, уплаченных нерезидентам за не ввезенные в РФ (не полученные на ее территории) товары, не выполненные работы, не оказанные услуги, не переданную информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них.

Полнота и своевременность исполнения требования о репатриации валюты после снятия всех ограничений, в том числе после отмены в 2006 г. предоставления резидентами отсрочки платежа контрагентам на срок более 180 календарных дней в связи с осуществлением ВТД, приобрела новые характеристики, требующие дополнительных разъяснений.

Во-первых, сроки исполнения обязательств по контракту не указаны в Законе № 173-Ф3, а устанавливаются участниками внешнеторговой сделки самостоятельно и предусматриваются внешнеторговым договором. Однако, в соответствии с указанным законом, резиденты обязаны соблюдать требование о репатриации денежных средств в сроки, предусмотренные внешнеторговым договором, а не указывать в договоре данные сроки. Ни валютным законодательством РФ, ни другими нормативными правовыми документами на резидента не возлагается обязанность по указанию в условиях внешнеторгового контракта срока возврата денежных средств, уплаченных нерезиденту в случае непоставки товара. А согласно положениям ст. 421 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица свободны определять условия договора по усмотрению сторон. Следовательно, вопрос полноты и своевременности поступления денежных средств резидента на его счет в банке упирается в отсутствие конкретно установленных сроков окончательного расчета по внешнеторговой сделке.

Валютным законодательством РФ

не установлено обязательное требование о закреплении во внешнеторговых контрактах положений,

регламентирующих сроки возврата денежных средств за не ввезенные (не полученные) в РФ товары, но при этом ч. 5 ст. 15.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) устанавливает административную ответственность резидентов за невыполнение в установленный срок обязанности по возврату в Россию денежных средств, уплаченных нерезидентам за не ввезенные или не полученные в РФ товары [5].

Гражданский кодекс РФ указывает, что договором может быть предусмотрено прекращение обязательств сторон по окончании срока действия договора. Следовательно, если внешнеторговый контракт не устанавливает срок возврата денежных средств за непоставленный товар, необходимо руководствоваться сроком исполнения контракта. Таким образом, до истечения указанной даты резидент обязан обеспечить возврат в РФ денежных средств, уплаченных нерезиденту за не ввезенный в РФ товар.

Министерство финансов РФ в 2010 г., в целях ограничения возможности «нелегального» вывода капитала из страны, предлагало внести в статью 19 Закона № 173-Ф3 следующие дополнения:

- при заключении внешнеторговых экспортных контрактов резиденты обязаны указывать сроки получения от нерезидентов на свои банковские счета валюты, причитающейся в соответствии с условиями договоров;

- при заключении внешнеторговых импортных контрактов резиденты обязаны отражать сроки возврата денежных средств за не ввезенные или не полученные в РФ товары, невыполненные работы, неоказанные услуги, непереданные информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них.

Однако, из-за возникших противоречий принципу необоснованного вмешательства государства в валютные операции граждан и организаций, предлагаемые поправки в Закон № 173-Ф3 были признаны нецелесообразными, поскольку стороны вправе изменить внешнеторговый договор и скорректировать сроки оплаты, заключив дополнительное соглашение [6].

В 2011 г. в Закон № 173-Ф3 были внесены изменения, которые расширили возможности участников ВЭД в отношении исполнения обязанностей по репатриации денежных средств. В ст. 19 добавлена ч. 4, по которой резидент признаётся исполнившим обязанность по получению денежных средств по условиям контракта внешнеторговой экспортной сделки в случае, если он обеспечил получение на свои банковские счета страховой выплаты по договору страхования рисков неисполнения нерезидентом обязательств по внешнеторговому контракту в порядке и в сроки, указанные в договоре страхования, при наступлении предусмотренного Правительством РФ страхового случая.

Далее, в декабре 2011 г. ст. 19 дополняется ч. 1.1, содержащей требование к резидентам при осуществлении ВТД об информировании уполномоченных

банков об ожидаемых, в соответствии с условиями контрактов, максимальных сроках получения на счета резидента валюты по экспортной сделке или исполнения нерезидентами обязательств по импортным контрактам в счет осуществленных резидентами авансовых платежей.

Во-вторых, возвращаясь к вопросу полноты и своевременности исполнения требований о репатриации валюты, стоит отметить возможность резидентов уступать права и обязанности по внешнеторговому контракту другому лицу. До июня 2015 г. валютное законодательство никак не упоминало о такой возможности, но и не запрещало ее. На основании п. 1 ст. 382 Гражданского кодекса РФ требование, принадлежащее кредитору, может быть передано им другому лицу по сделке, что, в том числе, включает и совершение уступки прав по внешнеторговому контракту. При этом вопрос о том, кто будет нести ответственность за неисполнение требования о возврате валюты, был спорным и не регулировался валютным законодательством. Противоречие решалось в зависимости от момента совершения резидентом уступки по контракту. В случае, когда уступка прав по контракту совершалась до истечения срока поставки товара, предусмотренного контрактом, обязанным лицом по репатриации выступало лицо, которому передается право. Однако, когда уступка прав по контракту совершалась после истечения срока поставки товара, установленного контрактом, обязанным лицом по получению от нерезидента валюты оставался резидент, который передает права требования другому лицу [7].

Отсутствие конкретных сроков по репатриации валюты и запрета на переуступку прав по внешнеторговым контрактам ограничивало возможность органов и агентов валютного контроля привлекать к административной ответственности нарушителей валютного законодательства.

Некоторым сдвигом в этом вопросе стали дополнения в ст. 19, внесенные в Закон № 173-ФЗ в июне 2015 г. Статья дополнена п. 5, содержащим возможность на уступку денежного требования по внешнеторговому контракту, предусматривающему экспортную сделку финансовому агенту (фактору) - резиденту. При этом резидент признается исполнившим обязанность по получению денежных средств, причитающихся в соответствии с условиями экспортной сделки при условии, что он своевременно и полностью обеспечил получение от нерезидента валюты по соответствующему контракту на банковский счет финансового агента - резидента в уполномоченном банке. А также указаны конкретные сроки такой уступки и обязанность финансового агента - резидента, которому уступлено денежное требование письменно уведомить резидента, заключившего внешнеторговый экспортный контракт с контрагентом об исполнении или неисполнении последним обязательств, предусмотренных контрактом, или о документально подтвержденной

последующей уступке денежного требования по указанному контракту [8].

Таким образом, проблема эффективности валютного контроля актуальна и на протяжении последних десяти лет. По данным Банка России за 2007-2016 гг. [9] среднегодовой чистый отток капитала из страны составил почти 56 млрд долларов (см. таблицу).

Анализ счета «Сомнительные операции» Платежного баланса РФ за 2007-2016 гг., включающего информацию о неполученной в срок экспортной выручки от продажи товаров и услуг за границу, стоимости товаров и услуг, оплаченных, но не полученных по импортным контрактам, и о сумме денежных переводов за границу по фиктивным операциям с ценными бумагами до 2013 г., показывает достаточно высокую долю в общем чистом оттоке капитала из страны, особенно это характерно для 2010 и 2012 гг. - более 84 % и 72 % соответственно [4].

В период с 2014 по 2016 г. доля сомнительных операций снизилась в разы, особенно следует отметить показатели 2014 г. При общем увеличении оттока капитала, который продемонстрировал небывало высокое значение (более 152 млрд долларов) за рассматриваемый период, доля сомнительных операций составила чуть более 5,5 %. До конца рассматриваемого периода можно говорить о наметившейся тенденции к снижению показателя, несмотря на некоторое его повышение с 2,63 % в 2015 г. до 4 % в 2016 г., однако в стоимостном выражении снижение количества сомнительных операций очевидно с 2008 г. (с 50,64 % до 0,77 - почти в 66 раз) при общем снижении оттока капитала почти в 7 раз (с 133,6 до 19,2 млрд долларов).

Таблица

Доля «сомнительных операций» в оттоке капитала за границу за период 2007-2016 гг.

Период Отток капитала, млрд долларов Сомнительные операции

млрд долларов %

2007 - 34,50 -

2008 133,6 50,64 37,9

2009 57,5 24,56 42,71

2010 30,8 25,91 84,12

2011 81,4 33,26 40,86

2012 53,9 38,82 72,02

2013 60,3 26,50 43,95

2014 152,1 8,61 5,66

2015 58,2 1,53 2,63

2016 19,2 0,77 4,01

Итого: 559,2 245,1 43,83

Сравнивая среднегодовые показатели - до валютной либерализации и после нее - очевидно, что среднегодовой чистый отток капитала увеличился более чем в 2,5 раза, а среднегодовое число сомнительных операций - более чем в 4 раза.

Отсюда автор делает вывод: вследствие изменений в системе валютного регулирования

и валютного контроля, произошедших за период с 2007 по 2016 г., постепенно наметилась тенденция к снижению нелегального оттока капитала, но однако, при сравнении средних показателей с «ограничительным» периодом, заметно, что снятие ограничений не даёт нужного эффекта. Причин бегства капитала из страны множество, и, помимо прочих направлений защиты от этого явления, необходимо наладить жесткое регулирование над всеми валютными операциями, контролировать объемы капитала РФ за рубежом и регулировать эти потоки [1]. Необходимы изменения институционального характера, которые бы способствовали скорректировать ситуацию с нелегальным выводом капитала. Такие изменения должны коснуться непосредственно реформирования организации валютного контроля в России.

Система валютного контроля в РФ, определенная Законом № 173-ФЗ за период 2007-2016 гг., сохранила основную структуру - это Правительство РФ, органы и агенты валютного контроля.

Роль Правительства РФ на протяжении рассматриваемого периода практически неизменна. В соответствии с редакцией Закона № 173-ФЗ, действовавшей на 1 января 2007 г., - это координация деятельности органов валютного контроля и обеспечение взаимодействия органов и агентов валютного контроля. В 2010 г. Правительство РФ делегировало часть своих полномочий Центральному Банку РФ (ЦБ РФ), оставляя за собой обеспечение взаимодействия таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с ЦБ РФ, передав ЦБ осуществление координации обмена информацией уполномоченных банков с органами валютного контроля и другими агентами валютного контроля.

Основным органом валютного контроля является ЦБ РФ, осуществляя контроль над валютными операциями кредитных организаций и валютных бирж. Вторым органом длительное время являлась Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ФСФБН), контролировавшая валютные операции резидентов и нерезидентов при осуществлении внешнеторговой деятельности, кроме тех, кого контролировал Банк России. В 2011 г. из обязанностей ЦБ РФ был исключен контроль за валютными операциями, осуществляемыми на валютных биржах, что было связано с исключением понятия «валютная биржа», ранее содержавшегося в Законе № 173-ФЗ, и принятием Федерального закона от 21.11.2011 № 325-ФЗ «Об организованных торгах», где это понятие было несколько трансформировано.

К агентам валютного контроля, в соответствии с новой редакцией Закона № 173-ФЗ, вступившей в действие с 01.01.2007 г., относились уполномоченные банки, профессиональные участники рынка ценных бумаг, таможенные органы и налоговые органы. В июле 2013 г. к агентам была причислена государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»,

получившая типовые полномочия уполномоченных банков в сфере валютного контроля - передавать таможенным и налоговым органам информацию, связанную с исполнением резидентами и нерезидентами обязанностей по внешнеторговым сделкам.

В феврале 2016 г., в связи с упразднением ФСФБН, являющегося органом валютного контроля, из числа агентов валютного контроля были выведены таможенные и налоговые органы, которым был присвоен статус органов федеральной исполнительной власти, уполномоченных Правительством РФ на выполнение функций органов валютного контроля. Таким образом, данные службы стали правопреемниками ФСФБН в сфере валютного контроля.

Полномочия органов валютного контроля, в соответствии с действующим валютным законодательством РФ, более широкие, чем полномочия агентов валютного контроля. Должностные лица органов валютного контроля имеют право:

- проводить проверки соблюдения сторонами внешнеторговой сделки требований валютного законодательства (требование о репатриации денежных средств, полноты и достоверности оформления, предоставления необходимой документации по валютным операциям);

- запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов.

Кроме того, они обладают рядом специальных полномочий, которых лишены агенты валютного контроля:

- выдавать предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования;

- применять меры административной ответственности за выявленные нарушение, установленные ст. 15.25 КоАП РФ («Нарушение валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования») [10].

Таможенные и налоговые органы, получив статус органов валютного контроля, приобрели и специальные полномочия по проведению мероприятий по наложению и взысканию административных штрафов за нарушение требований валютного законодательства, тем самым данные органы получили возможность в полной мере осуществлять всю цепочку действий по выявлению нарушения по каждой конкретной внешнеторговой сделке: от проведения проверки соблюдения резидентами и нерезидентами требований валютного законодательства до применения меры ответственности за установленные нарушения.

Теперь схема межведомственного взаимодействия, исключив выбывшее звено - ФСФБН, представляет собой, с одной стороны, упрощенный вариант валютного контроля за конкретной внешнеторговой сделкой, с другой - является схемой, в которой вся информация по конкретной сделке находится в ведении одного конкретного

ведомства - ФТС или ФНС, в зависимости от специфики выявленного нарушения. В связи с введенными изменениями исчезает разрыв процесса контроля: орган, начавший проверку, ее и завершает, он же принимает решение и применяет санкции. Такая концепция исключает ошибки документирования и сроков по передаче дел об административных правонарушениях в ФСФБН, из-за которых ранее возникали проблемы по применению мер административной ответственности. Как видимый результат - вместо наложения штрафов и роста дебиторской задолженности - меры упреждения, предотвращение незаконных операций в отношении фирм-однодневок.

Следующим закономерным шагом в развитии валютного контроля будет являться гармонизация подзаконных актов в сфере валютного контроля:

1. Подготовлен проект приказа Минфина РФ об административном регламенте ФТС по проведению проверок осуществления резидентами и нерезидентами (не являющимися уполномоченными банками) валютных операций, связанных с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров в РФ и их вывозом из РФ, а также соответствия проводимых подобных валютных операций условиям лицензий и разрешений.

2. Подписан временный регламент по взаимодействию ФТС с ЦБ РФ для обеспечения переадресации в ФТС России информации уполномоченных банков о нарушениях валютного законодательства лицами, осуществляющими валютные операции.

3. Подготовлен проект инструкции ЦБ РФ, предусматривающий отмену требований по оформлению паспорта сделки и его замены на процедуру присвоения контрактам уникальных учетных номеров [11].

Таким образом, развитие валютного контроля во внешнеторговой сфере в РФ за период с 2007 по 2016 г. было направлено на создание новой системы, совмещающей и контроль валютных операций, совершаемых без ограничений и сокращение нелегального оттока капитала в сложившихся условиях. Косвенно это коснулось и качества таможенных услуг [12]. Однако официальная статистика показывает, что новая система не дает достаточного эффекта, а правительство РФ не планирует возврат к ограничениям на свободное движение капитала. При этом в систему была внесена корректировка организации межведомственного взаимодействия при осуществлении валютного контроля, тем самым сделан упор на применение экономических инструментов регулирования валютных операций с усилением институциональной составляющей.

Библиографический список:

1. Погребная Н.В., Казазиди Э.Я. Вывоз капитала

из России: динамика, проблемы и последствия //

Научная электронная библиотека «КиберЛенинка».

URL: https://cyberleninka.ru/article/n/vyvoz-kapitala-iz-rossii-dinamika-problemy-i-posledstviya (дата обращения: 01.12.2017).

2. Катасонов В.Ю. Вывоз капитала и инвестиции в Россию - анализ. URL: http://voprosik.net/vyvoz-kapitala-i-investicii-v-rossiyu-analiz (дата обращения: 05.12.2017).

3. Адрианов В.Д. Причины, масштабы и экономические последствия оттока капитала из России // URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=27229414 (дата обращения: 04.12.2017).

4. Платежный баланс Российской Федерации. Официальный сайт Центрального банка РФ. URL: http:// www.cbr.ru/statistics/?PrtId=svs (дата обращения: 04.12.2017).

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_34661 (дата обращения: 27.12.2017).

6. Минфин требует гарантий возврата валютной выручки» 17.10.2010. Портал газеты «Экономика и жизнь» // URL: https://www.eg-online.ru/article/120010 (дата обращения: 27.12.2017).

7. Богушева Н.В. Переуступка прав и смена декларанта. Санкт-Петербургский государственный университет. 12.09.2014 // Портал «Всё о таможне» http://www. tks.ru/forum/showthread. php?t=380516&page=5 (дата обращения: 27.12.2017).

8. Федеральный закон от 29.06.2015 № 181-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» и статью 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_181829 (дата обращения: 03.01.2018).

9. Чистый ввоз / вывоз капитала частным сектором // Официальный сайт Центрального банка РФ. URL: http://www.cbr.ru/statistics/?PrtId=svs (дата обращения: 04.12.2017).

10. Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_45458 (дата обращения: 03.01.2018).

11. Медведенко О.В. Вопросы осуществления таможенными органами валютного контроля во внешнеторговой сфере в Российской Федерации // Таможенные чтения - 2017. Современная наука и образование на страже экономических интересов Российской Федерации: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Часть I / под общ. ред. профессора С.Н. Га-мидуллаева. СПб.: Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиала РТА, 2017. С. 194-200.

12. Коптева Л.А., Ворона А.А. Повышение эффективности деятельности таможенных органов как фактор обеспечения экономической безопасности России // Экономика и управление: проблемы, решения. 2018. Т. 4. № 1. С. 47-53.