В поисках оптимальной модели организации досудебного производства по уголовным делам Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 340

Бедняков Иван Львович

Ivan L. Bedniakov

кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры уголовного процесса и криминалистики,

Самарский юридический институт ФСИН России, 443022, Россия, г. Самара, ул. Рыльская, 24в, e-mail: 1981 ivan@mail.ru

Candidate of Law, Associate Professor, Head of the Department of criminal procedure and criminology,

Samara Law Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia, Rylskaya str., 24v, Samara, Russia, 443022, e-mail: crimlaw@samlawin.ru

В ПОИСКАХ ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ ДОСУДЕБНОГО ПРОИЗВОДСТВА

ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ

Аннотация. В статье анализируются положения ряда правовых актов 1960-2018 гг., изменивших организацию досудебного производства по уголовным делам. Изучены особенности формирования органов предварительного расследования в Советском государстве в послевоенный период, их трансформации в условиях развенчания «культа личности» и периода «перестройки» 80-х гг. XX в. Проанализированы попытки создания единого следственного органа, предусмотренного Концепцией судебной реформы 1991 г. Рассмотрены отличительные черты двух форм предварительного расследования по УПК РСФСР 1960 г.: дознания и предварительного следствия. Изучены особенности реализация протокольной формы подготовки материалов как способа упрощенного производства в условиях очевидности совершенного деяния. Показана роль прокурора в организации предварительного расследования, его полномочия. На основе системного анализа положений уголовно-процессуального законодательства, ведомственных правовых актов сделан вывод о главенствующей роли прокурора при принятии ключевых процессуальных решений следователем. Обозначены основные черты организации досудебного производства в рассматриваемый период, повлиявшие на современное состояние уголовно-процессуального законодательства. Аргументирована необходимость постановки вопроса о реформировании досудебного производства по уголовным делам с целью повышения его эффективности и усиления состязательных начал.

Ключевые слова: следователь, прокурор, досудебное производство, предварительное расследование, милиция, прокуратура, протокольная форма подготовки материалов, Концепция судебной реформы, следственный комитет.

SEARCH OF THE OPTIMAL MODEL OF ORGANIZATION OF SUMMARY PROCEDURE

IN CRIMINAL CASES

Summary. The article analyzes the provisions of a number of legal actsl960-2018 which changed the organization of pre-trial procedure in criminal cases. The pe-culiarities of the formation of preliminary investigation bodies in the Soviet state during the postwar period, their transformation in the conditions of «personality cult» debunking and the period of «perestroika» in the80s of the XX century are studied. Attempts have been made to create a single investigative body envisaged by thel991 Judicial Reform Concept.

The peculiarities of two preliminary investigation forms under the Criminal Procedure Code of the Russian Soviet Federative Socialist Republic ofl960 are considered: investigation and preliminary investigation. The features of the realization of the protocol form for the preparation of materials as a method of summary procedure under the conditions of patent crime are studied. The role of the prosecutor in the preliminary investigation organization as well as his powers is shown. The conclusion about the primary role of the prosecutor in taking key procedural decisions by the investigator based on a system analysis of the provisions of the criminal procedure legislation, departmental legal acts is made. The main features of pre-trial procedure organization during the period under review which have affected the current state of the criminal procedural legislation have been defined. The necessity to raise the issue of reforming pre-trial procedure in criminal cases towards its effectiveness improving as well as strengthening adversarial principles is argued. The shortcomings of the legal regulation of the preliminary investigation in the historical period under review have been revealed and critically assessed.

Keywords: an investigator, a prosecutor, pre-trial procedure, a preliminary investigation, police, a prosecutor's office, a protocol form of material preparation, Judicial Reform Concept, an investigative committee.

В рамках реформ государственного аппарата 1956-1964 гг., направленных устранение «перекосов» в управлении государством, произошли изменения, связанные с организацией предварительного расследования в период сталинизма [1, с. 14—18]. Согласно ст. 28 Основ уголовного

© 2018 Бедняков И. Л.

судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 25 декабря 1958 г. (далее - Основы УС 1958 г.) осуществление предварительного следствия возлагалось на следователей прокуратуры, а по специальной категории дел - на следователей Комитета государственной безопасности.

Ст. 29 Основ УС 1958 г. устанавливала, что органами дознания является милиция, уполномоченные на то законом учреждения и организации, а также командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений. Основной функцией органов дознания являлось проведение оперативно-розыскных мероприятий в целях раскрытия преступлений. В случаях, не терпящих отлагательства, при установлении признаков преступления, орган дознания имел право возбудить уголовное, провести необходимые первичные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления с обязательным уведомлением прокурора. В иных случаях результаты деятельности органа дознания направлялись прокурору для утверждения и передачи в суд.

Однако рост преступности в СССР в начале 60-х гг. XX в. обозначил проблему недостаточности кадров прокуратуры для обеспечения своевременного расследования возросшего количества преступлений. Так, в 1960 г. в СССР было осуждено 516 091 чел., в 1961 - 799 816, в 1962 -819 731 [2, с. 169]. Указом Президиума Верховного совета СССР от 6 апреля 1963 г., функция предварительного расследования в форме предварительного следствия была предоставлена Министерству охраны общественного порядка - МООП).

Указом Президиума Верховного совета РСФСР от 14 декабря 1965 г. УПК РСФСР был дополнен п. 6а ст. 34, ст. 127.1, в соответствии с которыми был оформлен процессуальный статус «начальника следственного отдела», расширена подследственность следователей МООП. На начальника следственного отдела возлагался контроль за своевременностью действий следователей по раскрытию и предупреждению преступлений, принятие мер к полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия по уголовным делам.

Самостоятельность следователя по принятию ключевых для движения уголовного дела процессуальных решений существенно ограничивалась. Рассматриваемое положение закона оформило институт процессуального контроля начальником следственного отдела за деятельностью следователя, предоставив возможность напрямую влиять на принятие важных процессуальных решений.

Еще более значительное ограничение самостоятельности следователей произошло в г., когда следственные отделы были включены в состав местных органов внутренних дел и стали подчиняться соответствующим начальникам - начальникам органа дознания. Такое решение всецело отвечало стремлению руководства МВД контролировать соответствующее направление работы, от результатов которой зависела оценка деятельности конкретного ОВД. Вместе с тем сложилась парадоксальная ситуация, когда следователь согласно положениям УПК РСФСР был вправе давать обязательные для исполнения указания своему начальнику, например, руководителю районного ОВД.

Прокурор в досудебном производстве по уголовным делам был наделен широким спектром полномочий, позволяющим требовать от следователя совершения определенных процессуальных действий, принятия процессуальных решений, давать санкцию на заключение обвиняемого под стражу, производство обыска. Прокурор не только осуществлял надзор за законностью предварительного расследования, но был вправе самостоятельно возбуждать/прекращать производство по уголовному делу, лично проводить следственные действия. На этапе завершения предварительного расследования прокурор принимал решение о передаче уголовного дела в суд (ст. ст. 211-217 УПК РСФСР).

Институт судебного контроля УПК РСФСР 1960 г. не предусматривал. Вместе с тем считалось, что социалистический суд и иные представители государства в уголовном процессе (прокурор, следователь, орган дознания) объединены одной целью - борьбой с преступностью. В постановлении Пленума Верховного суда СССР от 26 августа 1966 г. отмечалось, что «...в борьбе с преступностью многие суды не добились еще тесной взаимосвязи с органами внутренних дел и прокуратуры... Судам принять меры по дальнейшему улучшению своей деятельности по борьбе с преступностью...»

На них возлагалась обязанность полно, всесторонне и объективно рассматривать уголовные дела, реагировать на все действия, имеющие признаки преступления. Для реализации этой цели суды были обязаны принимать сообщения о преступлении, возбуждать/отказывать в возбуждении уголовного дела (ст. ст. 109-115 УПК РСФСР), то есть выполняли полномочия представителей стороны обвинения.

Участие защитника на стадии предварительного расследования допускалось только на завершающем этапе - с момента объявления обвиняемому об окончании предварительного следствия и предъявления обвиняемому для ознакомления всего производства по делу. По делам, по которым не производилось предварительного следствия, защитник допускался с момента предания обвиняемого суду (ст. 47 УПК РСФСР).

Деятельность органов дознания по УПК РСФСР 1960 г. осуществлялась в двух формах:

- по делам, по которым предварительное следствие обязательно;

- по делам, по которым предварительное следствие необязательно.

Орган дознания был обязан при наличии повода и оснований возбудить уголовное дело, провести неотложные следственные действия и передать уголовное дело для производства предварительного следствия. Дальнейшие действия органа дознания по уголовному делу возможны только по поручениям следователя (ст. 119 УПК РСФСР). В остальных случаях орган дознания в срок до 10 дней проводил расследование по делу в соответствии с требованиями УПК РСФСР, установленными для предварительного следствия, с некоторыми исключениями (невозможность обжалования указаний прокурора, недопустимость участия защитника, непредъявление материалов потерпевшему).

Указ Президиума Верховного совета СССР от 26 июля 1966 г. № 5362-У1 «Об усилении ответственности за хулиганство» установил ответственность за данный вид преступления и особенности производства по уголовным делам о хулиганстве. 24 августа 1966 г. в УПК РСФСР были внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми кодекс пополнился разделом 9 «Производство по делам о хулиганстве». По делам о неквалифицированном хулиганстве орган дознания должен был не позднее 5-дневного срока установить обстоятельства совершенного преступления и личность виновного. По результатам расследования составлялся протокол, утверждаемый начальником органа дознания, который после его санкционирования прокурором становился основанием для возбуждения дела судом и последующего рассмотрения. По делам о злостном хулиганстве предписывалось производство дознания в 20-дневный срок, а по делам о совершении хулиганства с применением оружия или предметов, используемых в качестве оружия - не позднее 1 месяца со дня возбуждения уголовного дела.

Приведенные изменения законодательства были направлены на максимально оперативное реагирование государства на случаи, подпадающие под понятие «хулиганство», являли собой пример использования уголовно-процессуального законодательства в качестве механизма репрессий. Так, ст. 418 УПК РСФСР безальтернативно предписывала задерживать и содержать под стражей, а также избирать меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении обвиняемых (подозреваемых) в хулиганстве. Впоследствии Указом Президиума Верховного совета РСФСР от 13 декабря 1977 г. раздел девятый УПК РСФСР распространил действие и на мелкое хищение государственного или общественного имущества.

Кризис системы управления государством диктовал необходимость реагирования руководством страны на вызовы времени. К моменту начала «перестройки», связанной с коренными изменения в идеологии, экономической и политической жизни Союза ССР, страну захлестнула волна преступности - увеличилось количество экономических преступлений, рэкет, умножилось уличное насилие, формировалась организованная преступность. Необходимость противодействия вызовам преступной среды в качестве одного из элементов требовала упрощение процессуальной формы расследования незначительных преступлений, совершенных в условиях очевидности.

Так, в январе 1985 г. гл. 34 УПК РСФСР получила наименование «Протокольная форма досудебной подготовки материалов» и предусматривалась для 16 составов преступлений (впоследствии около 40 составов преступлений). Протокольная форма подготовки материалов существенно упрощала порядок действия органа дознания по сообщению о преступлении:

- 10-дневный срок производства;

- не предусматривалась возможность производства следственных действий;

- не избиралась меры пресечения;

- возможность передачи материала в товарищеский суд, комиссии по делам несовершеннолетних для применения мер общественного воздействия либо трудовому коллективу или общественной организации для перевоспитания и исправления.

Применение протокольной формы досудебной подготовки материалов было возможно только при очевидности преступления и установлении правонарушителя, который подтверждает совершение им преступления. Однако протокольная форма подготовки материалов не являлась

формой предварительного расследования, которыми по УПК РСФСР оставались дознание и предварительное следствие.

В условиях жесткой централизации власти, проведения в жизнь руководящих указаний партии досудебное производство (как и весь уголовный процесс) было призвано реализовать репрессивное начало уголовной политики. Однако к концу 80-х гг. XX в. система органов предварительного расследования, отягощенная проблемами коррумпированности, зависимости от ведомственных интересов, влияния партийной элиты, испытывала серьезные внутренние проблемы и не вызывала доверия в обществе. В среде ученых и практиков возникла дискуссия о путях реформирования органов предварительного расследования. Так, занимавший пост Генерального прокурора СССР Н. С. Трубин высказался о необходимости ликвидации следственных подразделений в органах прокуратуры и создании независимого следственного комитета [3, с. 10].

Одним из направлений реформирования системы правоохранительных органов должно было стать создание единого следственного органа, который должен был стать независимым органом предварительного расследования в реформируемом уголовном процессе. Такая позиция обосновывалась в Концепции судебной реформы в РСФСР, утвержденной Постановлением Верховного совета РСФСР № 1801-1 от 24 октября 1991 г. Однако работа по формированию законодательной базы такого правоохранительного органа была свернута в связи с роспуском Верховного совета осенью 1993 г.

Разработка нового УПК длилась около 10 лет. В составе Государственного правового управления администрации Президента РФ был создан отдел по судебной реформе, при котором в течение двух лет функционировала комиссия, подготовившая проект Уголовно-процессуального кодекса РФ. Начиная с 1996 г. над проектом кодекса работала комиссия при Министерстве юстиции РФ. Этот проект постепенно совершенствовался и в конечном счете лег в основу УПК РФ, принятого Государственной думой РФ в первом чтении 6 июня 1997 г. Однако лишь 22 ноября 2001 г. кодекс был принят в окончательном варианте.

Так, в УПК РФ сохранилось деление досудебного производства на стадии возбуждения уголовного дела и предварительного расследования, производство предварительного расследования в двух формах - дознания и предварительного следствия, надзор прокурора за предварительным расследованием с возможностью влияния на его ход и результаты, во многом определяющие судебное решение итоги деятельности органа расследования. Новшеством, встретившим неодобрение со стороны практических работников, стала норма закона, в соответствии с которой уголовное дело считалось возбужденным с момента получения согласия прокурора (рассматриваемая норма изменена лишь в 2007 г.). Вместе с тем в досудебном производстве появился судебный контроль, расширены права участников процесса со стороны защиты. Однако монолитной конструкции досудебного производства по уголовным делам не получилось.

Со временем первоначальный вариант УПК РФ претерпел значительные изменения. Продолжавшаяся длительное время дискуссия о недопустимости совмещения в руках одного субъекта уголовного процесса и полномочий по предварительному расследованию, и надзора за его производством законодательно привела в 2007 г. к появлению такого субъекта уголовного процесса, как руководитель следственного органа. Следственный аппарат прокуратуры стал относительно самостоятельным ведомством, получив наименование Следственный комитет при прокуратуре РФ.

15 января 2011г. вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. №403-Ф3 «О Следственном комитете Российской Федерации». Как отмечалось в пояснительной записке к проекту данного закона, функционирование Следственного комитета вне системы прокуратуры Российской Федерации «создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры, позволит повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан».

Создание сначала Следственного комитета при прокуратуре РФ, а затем и Следственного комитета РФ привело к ожиданию присоединения к нему следственных подразделений иных правоохранительных органов (МВД России, ФСБ России и Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков). Однако с течением времени этого не произошло. Полномочия Следственного комитета РФ расширялись, велись дискуссии о целесообразности передачи ему полномочий по расследованию преступлений, отнесенных к компетенции ФСБ России и т. п. В феврале 2013 г. руководитель ФСКН РФ В. Иванов заявил, что утвержден график создания единого следственного

комитета, который начнет свою деятельность с 2016 г. [4], но уже в декабре 2014 г. он же сообщил о приостановке работы в данном направлении [5], а в апреле 2016 г. была ликвидирована Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, единый же следственный комитет так и не был создан. Вместе с тем нельзя с уверенностью утверждать, что на этой идее поставлен крест.

Изложенное свидетельствует о том, что в действующем УПК РФ законодатель сохранил концепцию организации и функционирования органов предварительного расследования преступлений, сформированную еще в советской модели уголовного процесса. Однако практика свидетельствует о ее недостаточной эффективности на современном этапе, несоответствии состязательному типу уголовного судопроизводства. К настоящему времени назрел вопрос о пересмотре принципов организации досудебного производства и формировании новой концепции ее реализации.

Библиографический список

1. Бедняков И. JI. Законодательная регламентация досудебного производства по уголовным делам в советский период (1917-1960 гг.) // Вестник Самарского юридического института: научно-практический журнал. № 1(27)/2018. С. 14—18.

2. Криминология: учебник для вузов / под общ. ред. А. И. Долговой. М., 2001. 362 с.

3. Трубин Н. С. Прокуратура должна заниматься своим делом // Социалистическая законность. 1991. № 3. С. 8-14.

4. Единый следственный комитет заработает через три года [Электронный ресурс]. URL: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2013/02/26/sledstvie solyut k vyboram (дата обращения: 30.06.2018).

5. Директор ФСКН сообщил о приостановке работы по созданию единого следственного комитета [Электронный ресурс]. URL: https://www.vedomosti.ru/politics/news/2014/12/12/direktor-fskn-soobschil-o-priostanovke-raboty-po-sozdaniyu (дата обращения: 30.06.2018).

References

1. Bednikov I. L. Zakonodatelnaya reglamentaciya dosudebnogo pro-izvodstva po ugolovnim delam v sovetskii period (1917-1960) [Legislative regulation of pre-trial proceedings in criminal cases during the Soviet period (1917-1960)]. Vestnik Samarskogo juridicheskogo instituía: nauchno-prakticheskij zhurnal [Bulletin of the Samara legal institute: scientific and practical journal], 2018, no. 1(27), pp. 14-18 [in Russian],

2. Kriminologiay: uchebnik dlay vuzov [Criminology: A extbook for High Schools]. In A. I. Dolgova (ed.). Moscow, 2001, 362 p. [in Russian]

3. TrubinN. S. Prokuratura dolzhna zanimatsya svoim delom [The prosecutor's office must deal with his case]. Socialisticheskaya zakonnost [Socialist legality], 1991, no. 3, pp. 8-14 [in Russian]

4. Edinyi sledstvennyi komitet zarabotaet cherez tri goda [A single investigation committee will work in three years]. URL: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2013/02/26/sledstvie_solyut_ k vyboram (Accessed: 30.06.2018) [in Russian],

5. Direktor FSKN soobshchil o priostanovke raboty po sozdaniyu edinogo sledstvennogo komiteta [The director of the FDCS reported on the suspension of the work on the creation of a single investigation committee], URL: https://www.vedomosti.ru/politics/news/2014/12/12/direktor-fskn-soobschil-o-priostanovke-raboty-po-sozdaniyu (Accessed: 30.06.2018) [in Russian],