CC BY
243
2013
ВЕСТНИК САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
Сер. 2
Вып. 2
ПУБЛИКАЦИИ ПО ДИССЕРТАЦИОННЫМ ИССЛЕДОВАНИЯМ
УДК 94(47).073 И. И. Воронов
V ОТДЕЛЕНИЕ СОБСТВЕННОЙ ЕГО ИМПЕРАТОРСКОГО ВЕЛИЧЕСТВА КАНЦЕЛЯРИИ КАК СТРУКТУРА ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВОМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИМУЩЕСТВ
Развитие государственного механизма в России неизбежно вело к его усложнению и увеличению его составных частей. Министры, советники и помощники старались оказывать на Николая I влияние, полагая, что император не в состоянии лично вникать во все вопросы государственного управления. В свою очередь монарх, нивелируя подобное влияние, совершенствовал институты личной власти. Одним из таких институтов являлась Собственная Его Императорского Величества Канцелярия (далее — СЕИВК), подчинявшаяся императору и действовавшая от его имени. С помощью СЕИВК императорская власть стремилась ускорить выполнение своих распоряжений и инициатив. Поскольку Канцелярия была «Собственной», ее статус оставался неопределенным. Со временем в составе СЕИВК было образовано шесть отделений.
В настоящей статье мы рассмотрим V отделение СЕИВК, основанное в 1836 г. как временное, но ставшее отправной точкой учреждения Министерства государственных имуществ. V отделение можно считать уникальным в ряду других аналогичных структур. Во-первых, оно было единственным отделением СЕИВК, созданным для организации нового государственного учреждения. Во-вторых, после достижения этой цели главной задачей V отделения стало оперативное управление Министерством государственных имуществ.
Первым на особое положение V отделения обратил внимание Н. М. Дружинин, отметив, что «фактически компетенция этого органа оказалась шире формально-юридического определения: в течение 20 лет оно служило основным местом, куда стекались все предложения о смягчении и ликвидации крепостного права и откуда исходили все последующие попытки частичных преобразований» [1, с 269-297]. Однако автор специально не изучал деятельность V отделения, а рассмотрел ее в контексте подготовки реформы управления государственными крестьянами.
По мнению Н. П. Ерошкина, СЕИВК, возникшая в конце XVIII в., приобрела характер высшего общегосударственного учреждения в 1812 г. Появление СЕИВК автор справедливо связывал с необходимостью повышения оперативности государственного
Воронов Иван Иванович — кандидат исторических наук, доцент, г. Абакан, Республика Хакасия; e-mail: [email protected] © И. И. Воронов
управления. Во время войны с Францией в ведение СЕИВК перешла переписка с главнокомандующими, комплектование армии, размещение военнопленных и другие аналогичные вопросы. В условиях становления министерской системы СЕИВК координировала деятельность императора и правительственных учреждений по вопросам внутренней политики. V отделение СЕИВК Н. П. Ерошкин считал учреждением, стоящим над Министерством государственных имуществ «по вопросам законодательства, надзора и управления» [2, с. 165, 169].
В отличие от Н. П. Ерошкина Л. Е. Шепелев не причисляет СЕИВК и соответственно ее V отделение к высшим органам государственной власти. В то же время он подчеркивает особый и чрезвычайный характер СЕИВК. По мнению автора, СЕИВК представляла собой своеобразный контрольный орган, подчиненный непосредственно императору и стоящий над регулярными государственными учреждениями [3, с. 78].
Финский историк П. Мустонен рассмотрел учреждение и деятельность СЕИВК на примере I отделения, отметив, что V отделение кроме выполнения своих основных функций было личной канцелярией П. Д. Киселева. Этот вывод автор сделал на том основании, что в V отделение поступали дела, рассматривавшиеся в различных учреждениях, комитетах и комиссиях с участием П. Д. Киселева, а также прошения и письма частных лиц на его имя [4, с. 24]. Нам представляется, что распространенные в то время издержки публичности официальных лиц — не достаточный повод для подобного утверждения. Далее мы постараемся доказать, что фактически V отделение было не личной канцелярией П. Д. Киселева, а «особой канцелярией» министра государственных имуществ.
Ближе других исследователей к пониманию задач V отделения СЕИВК, по нашему мнению, подошел А. С. Минин, заметивший, что оно «обеспечивало оперативность, необходимую для экспериментальной реформы... Кроме того, подобное положение облегчало непосредственное идеологическое руководство со стороны императора и его надзор за реформой в столь сложной и социально опасной области, как крестьянский вопрос» [5, с. 191]. Вывод автора представляет интерес, учитывая, что в своем исследовании А. С. Минин лишь упоминает V отделение, анализируя деятельность П. Д. Киселева.
В 30-х годах XIX в. сельское хозяйство России находилось в затяжном кризисе. Неэффективная система управления, Отечественная война 1812 г., неурожаи и эпидемии подорвали земледелие страны. Однако Министерство финансов, в ведении которого находился Департамент государственных имуществ, рассматривало государственную деревню только как источник доходов. Представление об управлении государственными имуществами традиционно сводилось к повышению эффективности сбора доходов, а возможность усовершенствования земледелия не значилась даже среди стратегических задач ведомства. Для того, чтобы изменить ситуацию в сельском хозяйстве, требовался специальный аппарат управления, но поначалу подобный вывод для правительства был вовсе не очевиден.
В течение всего царствования Николай I не оставлял без внимания давно назревший вопрос об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Ввиду политической и экономической сложности отмены крепостного права он считал, что соответствующая реформа могла быть осуществлена лишь позже, его наследником. Свою задачу император видел в проведении подготовительных мер, в том числе в реформировании государственной деревни. С целью подготовки такой реформы был образован
ряд секретных комитетов. В 1833 г. Комитет об усовершенствовании земледелия России под председательствованием Н. С. Мордвинова предложил учредить Управление главного директора земледельческих заведений с правами Министерства [6, с. 10, 13]. Таким образом, это был первый проект создания сельскохозяйственного ведомства, но у него было много противников.
Едва ли не самым влиятельным противником подобной реформы стал министр финансов Е. Ф. Канкрин. Понимая, что бесполезно отрицать очевидную неэффективность существующей системы управления, но желая сохранить государственных крестьян за Министерством финансов, он подготовил собственный проект преобразования государственной деревни. Суть его сводилась к поиску более успешных методов сбора доходов с государственной деревни. Комитет Н. С. Мордвинова не предложил ничего нового кроме учреждения сельскохозяйственного ведомства, тем не менее для намеченной императором цели этого оказалось достаточно. Николай I рассматривал новый правительственный орган с точки зрения реформирования государственной деревни, которая могла бы стать образцом для помещиков и подготовить отмену крепостного права.
Поэтому в итоге, задумывая реформу сельскохозяйственного управления, император встал на сторону Н. С. Мордвинова, решив учредить особое министерство и возложить на него «попечительство над государственными крестьянами». Однако найти единомышленников императору было непросто: многие дворяне еще надеялись на перевод государственных крестьян в крепостные.
В поиске лица, способного реализовать его мысли, Николай I обратил внимание на отличившегося во время управления Молдавией и Валахией генерал-лейтенанта П. Д. Киселева. Император предложил П. Д. Киселеву разработать основные принципы реформы, улучшающей положение государственной деревни. Подготовка преобразования была возложена на «Комитет для изыскания средств к улучшению состояния крестьян разных званий» под председательством князя И. В. Васильчикова [7, с. 11-13].
Для создания нового Министерства требовалась большая и сложная подготовительная работа, начавшаяся с формирования временного V отделения СЕИВК. Его главноуправляющим 29 апреля 1836 г. был назначен П. Д. Киселев. Не будучи министром, он получил право личного еженедельного доклада царю и немалые возможности для реализации своих реформаторских планов. Преобразование предполагалось начать с Санкт-Петербургской губернии, поэтому тем же указом учреждалась Санкт-Петербургская контора казенных имуществ. Во вновь созданную контору из Министерства финансов передавались все дела о государственных крестьянах и имуществах Санкт-Петербургской губернии [8, л. 1-4].
Управляющим делами V отделения был назначен В. И. Карнеев, обладавший огромной работоспособностью и умением за один вечер написать красивым слогом и каллиграфическим почерком «какой угодно проект». Ближайшими сотрудниками П. Д. Киселева стали также В. Е. Клоков и И. Т. Калашников, ранее работавшие под непосредственным руководством М. М. Сперанского. В их лице П. Д. Киселев получил редкий тип чиновников, хорошо знакомых с законодательством Российской империи. Им помогали молодые служащие А. П. Заблоцкий-Десятовский и В. А. Инсар-ский [9, с. 28-31, 46]. Вероятно, именно В. И. Карнеев разработал штаты V отделения, взяв за образец устройство IV отделения СЕИВК. Штаты V отделения в составе двух делопроизводителей, трех их помощников, казначея (он же экзекутор), регистратора
(он же журналист) и шести писцов были утверждены императором 7 мая 1836 г. [8, л. 5-19].
Несмотря на подготовленный состав чиновников, П. Д. Киселев, как «человек умный, даже очень умный, с блестящими дарованиями» [10, с. 248], стал не только начальником, но и лидером V отделения. Именно он разрабатывал многие проекты предстоящих преобразований, поражая современников своей работоспособностью. «Самым сильным и трудолюбивым работником был сам П. Д. Киселев, который почти каждое утро высылал кучу полулистов, исписанных его крючковатым почерком, на которых он излагал различные мысли и соображения, относящиеся к новому устройству государственных имуществ, — вспоминал В. А. Инсарский, — эти листы, несомненно, свидетельствовали, что П. Д. Киселев был действительно государственный человек» [9, с. 42-43].
По указанию императора П. Д. Киселеву была переданы материалы, относившиеся к изменению управления государственными имуществами и собранные в предшествующий период. Изучив представленные сведения и разобравшись в положении государственных крестьян Санкт-Петербургской губернии, П. Д. Киселев представил свои соображения в «Комитет для изыскания средств к улучшению состояния крестьян разных званий». Проект П. Д. Киселева, посвященный улучшению положения государственных крестьян, был одобрен Комитетом и 9 мая 1836 г. утвержден Николаем I. После этого деятельность Комитета прекратилась, и дальнейшая разработка реформы была возложена на V отделение СЕИВК [11, с. 297-298], работа которого уже тогда отличалась особой оперативностью [9, с. 34].
Сотрудники V отделения СЕИВК в короткие сроки осуществили анализ и систематизацию законодательства о государственных крестьянах, материалов ревизий государственных имуществ и предшествующих проектов реформы. Все это позволило сформировать законодательную базу реформы, убедив Николая I в том, что планируемые преобразования не выйдут за рамки прежнего правительственного курса [11, с. 485-486]. 7 января 1837 г. Департамент государственных имуществ был отделен от Министерства финансов, а для управления им был учрежден Временный совет в составе сенаторов Б. Я. Княжина, П. К. Фролова, Д. В. Кочубея и чиновника III отделения СЕИВК А. Ф. Голицина во главе с П. Д. Киселевым [12, с. 35].
В течение 1837 г. V отделение подготовило пакет законопроектов, относившихся к учреждению Министерства государственных имуществ, которое первоначально планировалось назвать Министерством государственных имуществ и сельского хозяйства [13, л. 10-15]. В июле 1837 г. законопроекты обсуждались в двух специально образованных Комитетах — юридическом и губернаторском. Первый состоял из чиновников II отделения СЕИВК, Министерств юстиции и внутренних дел — специалистов по действующему праву. Основную роль в нем сыграли обер-прокурор Сената М. М. Кар-ниолин-Пинский и сотрудники II отделения М. Г. Плисов и К. Г. Репинский. Второй комитет образовали губернаторы семи «типичных, но разнохарактерных губерний», его движущей силой стали тамбовский губернатор Н. М. Гамалея и курский — М. Н. Муравьев. Губернаторы критиковали предложения V отделения, в частности, широкие полномочия учреждаемого ведомства, касавшиеся губернского управления. Обсуждение продолжалось четыре месяца, и по его окончании некоторые законопроекты были скорректированы и дополнены с учетом сделанных замечаний [9, с. 44]. Так, формулировка норм административного и процессуального права еще более приблизилась к действующему Своду законов [11, с. 506-507].
Помимо мнения комитетов о проекте учреждения Министерства государственных имуществ П. Д. Киселев запросил соображения влиятельных сановников: М. М. Сперанского и министра финансов Е. Ф. Канкрина. Первый одобрил проект, а второй положение за положением отверг его. При этом Е. Ф. Канкрин в очередной раз повторил П. Д. Киселеву, что Министерство финансов, обремененное разными расходами, не имеет средств на содержание нового ведомства [11, с. 507-508].
Тем не менее по настоянию Николая I глава финансового ведомства был вынужден изыскать средства на учреждение Министерства государственных имуществ. Несмотря на то, что цель создания V отделения СЕИВК уже была достигнута, оно не было ликвидировано. Чиновник V отделения В. А. Инсарский утверждал, что «большая часть департаментских докладов государю, проектов, представлений в Государственный совет, Комитет министров и т. п. обделывались изящным пером В. И. Карнеева, в чем главнейше и сосредотачивалась деятельность V отделения» [9, с. 54]. П. Д. Киселев возглавил новое Министерство, оставаясь главноуправляющим V отделения, что привело к фактическому объединению этих учреждений. Таким образом, V отделение СЕИВК продолжило функционирование в качестве «особой канцелярии» министра государственных имуществ.
Можно предположить, что V отделение и Министерство должны были заниматься решением смежных вопросов. Чиновники обоих учреждений в некоторых случаях дублировали друг друга, в иных — снимали с себя ответственность, перекладывая на других решение важных управленческих задач. Кроме того, в качестве главноуправляющего V отделения П. Д. Киселев должен был контролировать и свою деятельность как министра государственных имуществ.
Указанные выше издержки и противоречия в сложившейся системе взаимодействий Министерства и V отделения окупались ее достоинствами. Чтобы парализовать действия своих оппонентов и противников реформы, министр, перед внесением законопроекта в Государственный совет направлял его на рассмотрение императора как верховного начальника V отделения СЕИВК с целью заручиться его поддержкой. В большинстве случаев это значительно ускоряло процесс утверждения законопроекта. Непосредственное руководство Министерством государственных имуществ через
V отделение позволяло Николаю I вникать во все тонкости работы ведомства и контролировать нового министра, облеченного большим доверием.
Возможно, Николай I рассматривал V отделение и Министерство государственных имуществ как единое целое. Основанием для такого предположения являются обстоятельства, сопровождавшие отъезд П. Д. Киселева за границу. В апреле 1840 г., отправляясь для изучения управления государственными имуществами в Западную Европу, П. Д. Киселев официально обратился с просьбой к императору «обособить»
V отделение от ведомства на время его отсутствия. 7 мая 1840 г. Николай I повелел считать V отделение, на время отсутствия П. Д. Киселева, самостоятельным от Министерства государственных имуществ учреждением [14, л. 6-7].
После учреждения Министерства государственных имуществ возрос объем работы V отделения. Превратившись в высший орган ведомства, V отделение ставило перед ним новые задачи, указывало пути их решения и контролировало обсуждение в Комитете министров, Государственном совете и секретных комитетах. В течение 1838-1856 гг. V отделение подготовило 483 законопроекта, касавшихся государственной деревни. Первоначальная разработка проектов осуществлялась департаментами
Министерства государственных имуществ. Нередко материалы, положенные в их основу, предварительно обсуждались в Ученом комитете ведомства. Затем законопроект поступал на обсуждение Совета министра, а его положения докладывались П. Д. Киселевым императору [1, с. 8-9].
После смерти Николая I необходимость в деятельности V отделения отпала. Однако П. Д. Киселев, отправленный в отставку 11 июля 1856 г. с должности министра [15, с. 323], еще некоторое время оставался его начальником. Александр II рассматривал Министерство государственных имуществ как одно из ведомств, которое не нуждалось в его особой поддержке. 30 августа 1856 г. V отделение было упразднено [16, л. 11].
Источники и литература
1. Дружинин Н. М. Государственные крестьяне и реформа П. Д. Киселева. Т. 2. М.: Изд-во АН СССР, 1958. 617 с.
2. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: РГГУ 2008.
710 с.
3. Шепелев Л. Е. Аппарат власти в России. Эпоха Александра I и Николая I. СПб.: Искусство-СПб, 2007. 461 с.
4. Мустонен П. Собственная его императорского величества канцелярия в механизме властвования института самодержца 1812-1858 гг. К типологии основ императорского управления. Helsinki: Aleksanteri Instituutin, 1998. 357 с.
5. Минин А. С. Министр времени Николая I — граф П. Д. Киселев: дис. ... канд. ист. наук. СПб., 2002.
338 с.
6. Вешняков В. И. Высочайше утвержденный комитет об усовершенствовании земледелия в России // Исторические материалы из архива Министерства государственных имуществ. Вып. 1. СПб.: Типогр. В. Безобразова и К, 1891. С. 1-53.
7. Заблоцкий-Десятовский А. П. Граф Киселев и его время. Т. 2. СПб.: Типогр. М. М. Стасюлевича, 1882.
364 с.
8. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1589. Оп. 1, Д. 1.
9. Инсарский В. А. Записки Василия Антоновича Инсарского. СПб.: Русская старина, 1894. 271 с.
10. Корф М. А. Дневники 1838 и 1839 гг. М.: Рубежи XXI, 2010. 576 с.
11. Дружинин Н. М. Государственные крестьяне и реформа П. Д. Киселева. Т. 1. М; Л.: Изд-во АН СССР, 1946. 635 с.
12. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр. II. Т. 12. СПб.: Типогр. II отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1838. № 9846.
13. РГИА. Ф. 1589. Оп. 1, Д. 611.
14. РГИА: Ф. 1589. Оп. 1, Д. 7.
15. Шилов Д. Н. Государственные деятели Российской империи 1802-1917 гг. СПб.: Дмитрий Буланин, 2002. 936 с.
16. РГИА. Ф. 1589. Оп. 1. Д. 8.
Статья поступила в редакцию 27 декабря 2012 г.
