CC BY
31
11 (32) - 2008
ЗАСЛОН ДЛЯ КОРРУПЦИИ
В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ НЕОБХОДИМЫ СИСТЕМНЫЙ ХАРАКТЕР, НАДЕЖНАЯ ПРАВОВАЯ ОСНОВА
На вопросы журнала «Национальные интересы: приоритеты и безопасность» отвечает председатель Комиссии Государственной Думы по законодательному обеспечению противодействия коррупции, член Комитета Государственной Думы по безопасности, кандидат юридических наук, генерал-майор А. Н. ВОЛКОВ.
Корр. Алексей Николаевич, в настоящее время поставлена исключительная по сложности сверхзадача — организация борьбы с коррупцией. Однако определенный оптимизм вызывает то, что согласился возглавить это направление лично сам Президент России Дмитрий Медведев, он же утвердил президентский план борьбы с коррупцией. Очевидно, в этом документе учитывается как накопленный отечественный опыт, так и зарубежный, есть инновации?
Правовые и организационные основы противодействия коррупции были определены в концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах, плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р, а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы.
Президент Российской Федерации Д. А. Медведев подписал 19 мая 2008 года Указ «О мерах по противодействию коррупции». Согласно ему, создан Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции под его председательством и президиум этого совета во главе с руководителем Администрации Президента Российской Федерации С. Нарышкиным.
Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым 31 июля 2008 года Пр-1568, обоснованно рассматривая коррупцию как одну из угроз безопасности Российской Федерации, определяет основные направления и меры противодействия коррупции, устанавливает Перечень первоочередных проектов законодательных
актов Российской Федерации, которые необходимо принять в связи с Национальным планом противодействия коррупции. Это актуализирует проблему правовой безопасности общества и государства как комплекс правовых мер защиты Конституции Российской Федерации, конституционного строя, законности, правопорядка, общественно-государственной и экономической систем, соответствующих воле и жизненно важным интересам народа.
Правовая безопасность обеспечивается: соответствием конституции и других законов государства жизненно важным интересам законопослушного большинства граждан, объективным потребностям развития страны; законным способом принятия законов и других нормативных правовых актов; точным исполнением конституции и законов органами государственной и муниципальной власти, государственными и муниципальными служащими; развитым правосознанием граждан, их организованностью и гражданской активностью; наличием эффективной системы правоохранительных и судебных органов, других сил поддержания правопорядка в государстве; оптимальными мерами воздействия на правонарушителей.
Реальными опасностями и угрозами для правовой безопасности Российской Федерации как социального государства, политика которого согласно статье 7 Конституции Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, являются криминогенные, коррупционные по своему содержанию законы и подзаконные правовые акты; правовой произвол органов государственной власти и должностных лиц; нарушения конституционного порядка законодательной и правоприменительной деятельности.
Особую опасность для Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления представляют законы и другие нормативные правовые акты, содержащие криминогенные нормы, ведущие к росту преступности, коррупции, криминализации власти, падению престижа
- 57
власти, усилению социальной напряженности, де-легитимности власти. Это предопределяет назревшую потребность законодательного закрепления обязательности объективной криминологической экспертизы в системе нормотворчества, обеспечения защиты законодателей и других участников законотворческого процесса от незаконного лоббистского воздействия.
Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 мая 2008 года № 496-5 ГД образована Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции в целях: осуществления в пределах своих полномочий деятельности, направленной на противодействие коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления; анализа федерального законодательства в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции; подготовки предложений по совершенствованию федерального законодательства в области правового обеспечения противодействия коррупции.
Формирование антикоррупционной правовой базы, в том числе ее научных основ, представляется одним из приоритетных направлений организационно-правового обеспечения государственной и муниципальной службы и противодействия коррупции. Актуализируется потребность криминологической экспертизы проектов законодательных актов с использованием потенциала соответствующих научных учреждений, восстановления института конфискации как вида уголовного наказания.
Учитывая, что коррупция представляет собой общественно опасное социальное явление, которое имеет транснациональный характер, согласно международным обязательствам по целому ряду конвенций ООН и Совета Европы необходимо международное сотрудничество в области предупреждения коррупции и борьбы с ней в интересах обеспечения международной и национальной безопасности. При этом приоритетным направлением является законодательное обеспечение социально-экономического развития.
Реализация Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации должна обеспечить инновационное лидерство России в мире на основе передовых научно-исследовательских разработок, высоких технологий и образовательных услуг и имеет целью
58 -
преодоление сырьевой направленности нашей экономики.
В настоящее время вся система защиты интеллектуальной собственности направлена на защиту иностранных нематериальных активов и иностранной нематериальной собственности (например, компьютерных программ, технологий, патентов, произведенных за рубежом). Об этом свидетельствуют многочисленные уголовные процессы, которые прошли в России. Между тем около четверти технологий США, Великобритании, Германии созданы выходцами из России. В этих странах развитое инновационное законодательство, которого у нас нет. Поэтому в Государственную Думу внесены Правительством Российской Федерации три важных закона: о передаче технологий, о патентных поверенных и изменения в IV часть Гражданского Кодекса РФ. При этом, разумеется, должен быть использован позитивный зарубежный опыт. В частности, в сфере противодействия коррупции представляется целесообразным использовать в российском законодательстве ряд проверенных практикой норм Уголовного кодекса КНР.
Корр. Алексей Николаевич, 3 октября в Государственную Думу был внесен законопроект «О противодействии коррупции» а вместе с ним еще три законопроекта, ужесточающих борьбу с взяточничеством. Как они отвечают на вызовы времени, что в них нового, какие конкретно проблемы в законодательстве они призваны решить?
Внесение Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым пакета из четырех законопроектов, направленных на дальнейшее усиление борьбы с коррупцией явилось логическим продолжением работы руководства страны по созданию системы противодействия коррупции, устранению причин, порождающих это социальное зло. Следует отметить, что пакет этих антикоррупционных законопроектов прошел своего рода общественную экспертизу, поскольку обсуждался в средствах массовой информации, анализировался юридическим сообществом. Более сорока региональных отделений Ассоциации юристов России, поддержав проекты концептуально, высказали по ним замечания и предложения, которые будут проанализированы и оценены при подготовке законопроектов ко второму чтению.
Первый в пакете — проект Федерального закона «О противодействии коррупции» призван стать базовым нормативным актом в системе противодействия коррупции. В нем дано определение коррупции,
закреплены основные принципы противодействия коррупции, направления деятельности государственных органов в этой сфере, меры по профилактике коррупции, направленные на создание атмосферы невыгодности коррупционного поведения на государственной и муниципальной службе, установлены дополнительные требования, запреты и ограничения для государственных служащих, возложены на них обязанности уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры и другие государственные органы о случаях коррупционных и иных правонарушений. Установлен правовой механизм предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Предусматривается возможность создания Президентом Российской Федерации органов по координации деятельности в сфере противодействия коррупции, введение механизма ответственности юридических лиц, в том числе иностранных, за коррупционные правонарушения.
Второй в пакете — проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»» развивает положения базового закона и предполагает внесение соответствующих изменений в ряд федеральных законов. Так, в Закон Российской Федерации «О милиции», в федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации», «О федеральной службе безопасности», «О службе в таможенных органах Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих» и в другие законы вносятся уточнения, в соответствии с которыми на сотрудников указанных органов, на военнослужащих распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные проектом федерального закона «О противодействии коррупции» и Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» вносятся положения, в соответствии с которыми оперативно-розыскные мероприятия могут проводиться для проверки достоверности представленных государственным или муниципальным служащим сведений о доходах и имуществе. Устанавливается, что при проведении данной проверки не могут применяться такие оперативно-розыскные мероприятия, как обследование помещений, зданий, сооружений, участ-
ков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятия информации с технических каналов связи. Разумеется, названные положения станут предметом дискуссии при подготовке законопроекта ко второму чтению.
В Уголовный кодекс Российской Федерации вносятся положения, направленные на устранение пробелов в правовом регулировании вопроса о конфискации имущества. Предлагается также усилить санкции за злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп, совершенные лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации.
В Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации вносятся дополнения, предусматривающие сокращение категории лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-розыскной деятельности, а также направленные на упрощение порядка привлечения к уголовной ответственности членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей и других категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам. В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях вводятся нормы, устанавливающие административную ответственность юридических лиц за коммерческий подкуп.
Третий в пакете — проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу уточнения статуса судей, членов законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований, членов избирательных комиссий, Председателя, заместителей Председателя аудиторов Счетной палаты Российской Федерации и служащих Центрального банка Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»». Этот законопроект уточняет требования, запреты и ограничения к лицам, замещающим перечисленные должности, устанавливает порядок и форму предоставления сведений об их доходах и имуществе и членов семьи, а также претендента на должность судьи и членов его семьи, определяется процедура предоставления сведений о доходах и имуществе судьи общероссийским средствам массовой информации. При этом принципиальное значение приобретает определение круга лиц, признаваемых членами семьи и подлежащих поверке.
- 59
Четвертый в пакете — проект Федерального конституционного закона «О внесении изменения в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»», предусматривающий обязанность Председателя Правительства Российской Федерации, его заместителей и федеральных министров дополнительно представлять в налоговые органы Российской Федерации сведения о являющихся объектами налогообложения полученных доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем их родственникам на праве собственности.
Конечно, эти законопроекты являются лишь начальной, хотя и основополагающей, частью системной работы по законодательному обеспечению противодействия коррупции. От качества их анализа и доработки, учета поправок депутатов, субъектов Российской Федерации, общественных организаций, научной юридической общественности зависит уровень их соответствия жизненно важным интересам законопослушных граждан и правовой безопасности.
Корр. Известно, что судьба закона о противодействии коррупции крайне непростая, с чем это связано? Очевидно, косвенным образом в судьбе закона отразилась и сама проблема коррупции, пустившая глубокие корни в нашем национальном сознании?
Коррупция как социально-правовое понятие неразрывно связана с отношениями собственности, уровнем нравственной и правовой культуры общества, состоянием законности и правопорядка. Как правило, коррупция формируется тогда, когда система отношений между людьми в обществе на основе нравственных традиций и правовых норм, соответствующих интересам большинства законопослушного населения, вступает в противоречие с факторами, препятствующими легальной реализации законных прав и интересов, а также удовлетворения своих противоправных интересов незаконными средствами. Это явление, уходящее своими корнями в далекое прошлое, как и преступность, отражает нравственное и правовое несовершенство отношений в обществе.
Смена общественно-экономической формации в России, реставрация отношений частной собственности, борьба за ее захват на этапе приватизации, передел собственности, включая рейдер-ские захваты, в настоящее время стали факторами активизации коррупции.
Эти процессы нашли свое отражение во всех уровнях законодательной, исполнительной и
60 -
судебной власти. На протяжении ряда лет в законотворчестве, особенно в сфере экономики и финансов, доминировали интересы олигархических промышленно-финансовых групп.
Этим объясняется то обстоятельство, что попытки законодательного противодействия коррупции путем принятия соответствующих федеральных законов, включая проект федерального закона «О борьбе с коррупцией», подготовленного еще в 1992 году, ранее не были реализованы. Теперь, когда политическая воля Президента Российской Федерации получила конкретное выражение, основной задачей законодателей становится адекватное законодательное обеспечение его курса, изложенного в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года, определяющего перспективы дальнейшего развития нашей страны.
Корр. Алексей Николаевич, не секрет, что 2008 год проходит у нас в стране под знаком активной борьбы с рейдерством, о чем неоднократно рассказывалось на страницах нашего журнала. Какие новые мероприятия планирует Комиссия по законодательному обеспечению противодействия коррупции?
О переделе собственности говорят много, в том числе в средствах массовой информации. Захватываются оборонные предприятия, предприятия энергетики и транспорта. Проблема приобрела существенное значение для экономической безопасности и нуждается в адекватном правовом обеспечении противодействия этим противоправным действиям.
Анализ российской практики позволяет говорить о существенных отличиях ее от зарубежной практики и уникальности применяемых механизмов недружественного поглощения. В практике уголовного судопроизводства так называемые рейдерские захваты понимаются как совершение действий, направленных против воли собственника на незаконное изменение права собственности на имущество организации, предприятия, изъятие его в пользу другого лица и установление новым собственником полного контроля над этим имуществом. В последние годы происходит перевод значительной части рейдерских захватов в гражданско-правовую сферу, что значительно затрудняет документирование противоправной деятельности и привлечение организаторов к уголовной ответственности в случае, если работа по ним начинается уже на этапе судебного разбирательства. Рейдерство, как правило, базируется на
фальсифицированных документах, сопряжено с коррупцией государственных служащих.
В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находится ряд законопроектов, принятие которых имеет стратегическое значение для законодательного обеспечения противодействия коррупции как инструменту рейдерского захвата собственности. Пакет законопроектов, внесенный Правительством Российской Федерации, предусматривает: установление механизмов разрешения корпоративных конфликтов; совершенствование законодательства об обществах с ограниченной ответственностью; совершенствование законодательства о государственной регистрации юридических лиц.
По инициативе Комиссии Государственной Думы по законодательному обеспечению противодействия коррупции проблема законодательного обеспечения противодействия коррупции как инструменту рейдерского захвата собственности в Российской Федерации обсуждалась 13 ноября 2008 года на «Круглом столе» в Государственной Думе совместно с Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству и Комитетом Государственной Думы по собственности.
На основе состоявшегося обсуждения вносятся рекомендации по дальнейшему совершенствованию деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, бизнес-сообщества, неправительственных и общественных организаций.
Акцентируется внимание на актуальных аспектах законотворчества: развитии законодательства о банкротстве, о ценных бумагах, о государственной регистрации юридических лиц, об обществах с ограниченной ответственностью и иного законодательства в части, касающейся совершенствования разрешения корпоративных конфликтов; дополнении Уголовного кодекса РФ нормами об ответственности за создание, руководство и участие в организованной деятельности по завладению предпринимательской собственностью; разработке концепции законопроекта о государственном аудите, закреплении в нем принципов построения и функционирования единой государственной системы контроля; совершенствовании Гражданского кодекса РФ и Гражданско-процессуального кодекса РФ в части, касающейся закрытых акционерных обществ, защиты коммерческой и налоговой тайны. При этом возрастает потребность научной обоснованности вносимых предложений, комплексности их законодательного регулирования и системной координации правоприменительной практики в интересах укрепления законности и правопорядка.
Вела интервью Вера ГОРОХОВА, главный редактор журнала
