CC BY
22Мальцева И.С.1
к.э.н., с.н.с. Института социально-экономических и энергетических проблем Севера ФИЦ Коми НЦ УрО РАН,
г. Сыктывкар
УСТОЙЧИВОЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ
СЕЛЬСКОЙ ЭКОНОМИКИ
Ключевые слова: аграрное землепользование, устойчивое управление почвами, земельная политика, инструменты, устойчивое управление земельными ресурсами.
Keywords: agricultural land use, sustainable soil management, landpolicy, tools, sustainable land management.
Землепользование занимает важное место во многих экологических и социально-экономических проблемах общества. В глобальном масштабе выбросы парниковых газов в сельском хозяйстве и землепользовании составляют 23% антропогенных выбросов, а потеря и деградация наземных экосистем угрожает исчезновению 25% видов животных и растений. Устойчивое землепользование является важным фактором развития сельской экономики. Негативные количественно-качественные изменения земельных ресурсов влияют на жизнеобеспечение людей (ухудшение здоровья, снижение доходов, нарушение условий хозяйственной деятельности и т.д.). Исследование устойчивого землепользования в сельском хозяйстве приобретает все большую актуальность с тех пор, как термин «устойчивое развитие» был введен в обращение в Докладе Брундтланд в 1987 г. Устойчивое землепользование было определено Саммитом ООН по окружающей среде и развитию в 1992 году как использование земельных ресурсов, включая почвы, воду, животных и растения, для производства товаров, удовлетворяющих меняющиеся потребности человека, при одновременном обеспечении долгосрочного производственного потенциала этих ресурсов и поддержании их экологических функций2.
Институциональную основу развития аграрного землепользования составляют Земельный Кодекс Российской Федерации, Федеральные законы «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» № 101-ФЗ от 24.07.2002 г., «О землеустройстве» № 78-ФЗ от 18.06.2001 г., другие федеральные и региональные законодательные акты, нормативное обеспечение на уровне муниципальных образований. Выделяются правовые (административные), экономические, организационные инструменты аграрной земельной политики, отмечается наличие механизма публичного управления. Государственное управление земельными ресурсами осуществляется посредством планирования, землеустройства, кадастра, мониторинга земель, земельного контроля и надзора, налогообложения и оценки земель. Современную земельную политику характеризуют «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы», которые в большей мере направлены на повышение эффективности использования земель, а вопросам охраны земель уделяют мало внимания, хотя данная цель и заявлена в этом докумен-те3, устойчивое землепользование не рассматривается. Мерами реализации государственной политики предусмотрены: разработка и принятие нормативных правовых актов, разработка и осуществление программ, контроль и надзор.
В работах российских ученых констатируются недооценка и резкое снижение роли управления земельными ресурсами в осуществлении проводимой земельной политики, потеря органами государственной власти функций планирования, организации рационального использования земель и их охраны, особенно в сельской местности, уход государства из сферы землеустройства и предлагаются меры по ее совершенствованию4. Инструменты формирования устойчивого землепользования рассматриваются фрагментарно и бессистемно. Зарубежные ученые к инструментам политики устойчивого землепользования относят нормативные, экономические, информационные и другие (табл. 1).
Зарубежные исследователи подчеркивают целесообразность согласованности землепользования (экологической устойчивости), прибыльности землепользования (экономической устойчивости) и справедливости землепользования (социальной устойчивости), и отмечают, что несовершенство прав на землю подрывает инвестиционные стимулы для повышения качества земель и провоцирует деградацию почв5.
1 Профессиональные интересы: экономика сельского хозяйства, земельные отношения. E-mail: maltseva@iespn.komisc.ru
2 Report of the United Nations Conference on Environment and Development. Rio de Janeiro, 3-14 June 1992. A/CONF.151/26. -https://undocs.org/en/
3 Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы. Распоряжение Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р.- Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
4 Волков С., Комов Н., Хлыстун В. Как достичь эффективного управления земельными ресурсами в России? // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. - № 3. - С. 3-7; Шагайда Н.И., Алакоз В.В. Земля для людей / Центр стратегических разработок. Экономическое развитие. - М., 2017. - Июль.
5 Pauline G., Andreas K. How sustainable are sustainable development programs? The case of the Sloping Land Conversion Program in China // World Development. 2009. - N 37 (1). - P. 268-285.
Инструменты политики устойчивого землепользования1
Нормативные (командно-административные) подходы Экономические инструменты Информационные и другие добровольные инструменты Другие
Инструменты и требования землепользования / и территориального планирования (например, оценки воздействия на окружающую среду и стратегические экологические оценки) Ценовые инструменты: Налоги (например, на углерод, добычу подземных вод, использование пестицидов и удобрений). Сборы / комиссии Субсидии для поощрения биоразнообразия (например, целевые государственные инвестиции в зеленые технологии) Экологическая маркировка и сертификация (например, схемы маркировки органического сельского хозяйства; сертификация устойчивых лесов / древесины) Торговые меры, такие как снижение тарифов на безопасные для ухудшения климата или биоразнообразия товары, сокращение экспортных субсидий.
Правила и стандарты качества воды, почвы и землепользования Реформа экологически вредных субсидий (например, отделение поддержки фермерских хозяйств от объемов производства товаров и цен) Зеленые государственные закупки (например, обеспечение государственных закупок из устойчивых источников) НИОКР, направленные, например, на снижение выбросов парниковых газов при производстве продуктов питания, улавливание и хранение углерода из биомассы
Стандарты и меры контроля за чрезмерным использованием агрохимикатов и удобрений в производстве Оплата экосистемных услуг и агро-экологических мер (например, изъятие деградированных пахотных земель или субсидирование экологически безопасных методов производства) Добровольные подходы (например, соглашения между предприятиями и правительством по охране природы или схемам добровольной компенсации загрязнений) Инклюзивное национальное планирование, учитывающее мнение национальных и местных органов власти, заинтересованных лиц и сторон на проблемы климата и биоразнообразия
Ограничения или запреты на использование, такие как моратории на вырубку лесов (например, успешно используемые Бразилией для замедления обезлесения); охраняемые территории. Взаимозачеты по биоразнообразию/ биобанкинг (например, программы биокомпенсации) Схемы фискальных трансфертов (например, передача ресурсов между разными правительствами в одной стране) Содействие развитию (например, согласованное рассмотрение взаимосвязанных областей в проектах по управлению природными ресурсами, лесному хозяйству и биоразнообразию)
Концессии на устойчивое лесопользование Продаваемые разрешения (например, на выбросы углерода, права на воду) Права собственности, гарантии и владение Инструменты ответственности Штрафы за несоблюдение Наращивание потенциала (включая образование и обучение)
Международное сообщество большое внимание уделяет устойчивому управлению почвами. В 2015 г. Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) пересмотрела Всемирную Хартию почв (утвержденную в 1981 г.). Положение пять данного документа отмечает, что управление почвой является устойчивым, если поддерживающие, обеспечивающие, регулирующие и культурные услуги, предоставляемые почвой, не наносят существенного ущерба ни функциям почвы, которые обеспечивают эти услуги, ни биоразнообразию. Особое беспокойство вызывает сохранение баланса между поддерживающими и снабжающими услугами для растениеводства, и регулирующими услугами, связанными с качеством и доступностью воды, а также составом атмосферных парниковых газов, предоставляемых почвой2. В ФАО отмечают, что на сегодняшний день деградация охватила около 33% почвенных ресурсов в мире вследствие эрозии, истощения, подкисления, засоления, уплотнения и химического загрязнения. Для борьбы с деградацией земель были учреждено Глобальное почвенное партнерство (2011 г.), принят Глобальный план действий по устойчивому использованию и защите почв (2014 г.) и руководящие принципы устойчивого управления почвами (2016 г.). Эти принципы включают: минимизацию эрозии почвы; повышение содержания органических веществ в почве; поддержание баланса питательных веществ почвы и циклов; предотвращение, минимизацию и смягчение засоления и подщелачивания; предотвращение и минимизацию загрязнения и подкисления почвы; сохранение и укрепления биоразнообразия почв; предотвращение, минимизацию и смягчение уплотнения почв; улучшение управ-
3
ления почвенными водами .
Почвы выполняют ряд синхронных экосистемных услуг или «почвенных функций», таких как производство продуктов питания, волокна и топлива, очистка воды, связывание углерода, круговорот питательных веществ и обеспечение среды обитания для биоразнообразия. Почвы различаются по своей относительной способности выполнять
1 Towards sustainable land use: harmonization of biodiversity, climate and food policies / OECD Publication. - Paris, 2020. -http://www.oecd.org/environment/towards-sustainable-land-use-3809b6a1-en.htm
2 Конференция Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций. Тридцать девятая сессия. Рим, 2015. Глобальное почвенное партнерство. Всемирная хартия почв. - http://www.fao.org/3/a-mn442r.pdf
3 Voluntary Guidelines for Sustainable Soil Management / Food and Agriculture Organization of the United Nations. - Rome, 2017. -http://www.fao.org/3Za-i6874e.pdf
каждую из этих функций, что определяется землепользованием и свойствами почвы. Глобальная двойная проблема продовольственной безопасности и экологической устойчивости требует, чтобы предложение почвенных функций было максимальным для удовлетворения будущего спроса на каждую из этих функций на местном, национальном и наднациональном уровнях1.
В российском законодательстве нет законодательного акта, направленного на защиту почв, поэтому, учитывая многофункциональность почв и их масштабную деградацию целесообразно принятие Федерального Закона «О почвах», направленного на организацию устойчивого управления почвами.
Зарубежный опыт устойчивого управления земельными ресурсами
Устойчивое управление земельными ресурсами (УУЗР) определяется как осуществление систем землепользования, которые усиливают функции экологической поддержки земли с помощью соответствующих методов управления и, таким образом, позволяют землепользователям извлекать экономические и социальные выгоды из земли, сохраняя при этом таковые для будущих поколений. УУЗР представляет собой целостный подход к достижению долгосрочных продуктивных экосистем путем интеграции биофизических, социокультурных и экономических потребностей и ценностей. В настоящее время появляется все больше научных свидетельств потенциальных преимуществ внедрения технологий и практики УУЗР в качестве инструмента решения проблем повышения продуктивности и сокра-
2
щения деградации земель , адаптации к изменению климата и смягчения его последствий при одновременном достижении других сопутствующих выгод, таких как защита биоразнообразия и обеспечение количества и качества поч-
3
венных и водных ресурсов .
Практики или меры УУЗР - это меры, которые служат для поддержания экологической устойчивости и стабильности экосистемных услуг на неопределенный срок, обеспечивая при этом средства к существованию и разнообразные источники существования для людей. Практики УУЗР помогают в восстановлении деградированных земель, борьбе с изменением климата и сокращении бедности, одновременно способствуя достижению нескольких Целей устойчивого развития (ЦУР), в частности нулевого голода (ЦУР 2), чистой воды и санитарии (ЦУР 6), действий по борьбе с изменением климата (ЦУР 13) и жизнь на суше (ЦУР 15)4.
Меры УУЗР не являются конкретными методами, а представляют собой мероприятия, которые могут быть реализованы на местном уровне. Кроме того, они вовлекают все стороны, заинтересованные в использовании земель, учитывают их потребности и поддерживаются более широкими культурными, экономическими, экологическими, правовыми, политическими, техническими и социальными рамками. Для реализации мер УУЗР важны знания и возможности местных жителей, наряду с активным их вовлечением в практики5. Меры должны быть адаптивными и работать с итеративной обратной связью. В составе практик УУЗР выделяют агрономические, вегетативные, структурные и управленческие меры (табл. 2).
Как показывает опыт зарубежных стран, необходимо создать благоприятные условия для успешного внедрения устойчивого землепользования. В рамках этого процесса следует учитывать экологический и социально-экономический контекст, в том числе понимание экономических издержек и выгод от землепользования.
Экономические стимулы и механизмы вознаграждают землепользователей за возможные потери, понесенные при переходе к устойчивому управлению. Эти стимулы нацелены на то, чтобы стимулировать широкомасштабное и устойчивое принятие мер по защите почв и устойчивых методов ведения сельского хозяйства. Только комбинация различных инструментов на разных уровнях - формальных (политика), неформальных (социальных), технических (передача ноу-хау) и инструментов для частного сектора (доступ к ресурсам и т.д.) - может создать благоприятную среду для формирования устойчивого землепользования. Кроме того, как отмечают зарубежные исследователи, инвестиции в научные исследования, сельскохозяйственные технологии, сельское образование, связь, транспорт и электрификацию поощряют развитие несельскохозяйственного бизнеса, способствуют повышению продуктивности земель и снижению бедности сельского населения.
1 Schulte R.P.O., Creamer R.E., Donnellan T., Farrelly N., Fealy R., O'Donoghue C., O'hUallachain D. A Functional land management: A framework for managing soil-based ecosystem services for the sustainable intensification of agriculture // Environmental Science & policy. 2014. - Vol. 38. - P. 45-58.
2 Gonzalez-Roglich M., Zvoleff A., Liniger H., Fleiner R., Harari N., Garcia C. Synergizing global tools to monitor progress towards land degradation neutrality: Trends. Earth and the World Overview of Conservation Approaches and Technologies sustainable land management database // Environmental Science & Policy. 2019. - Vol. 93. - P. 34-42.
3 Sanz M.J, de Vente J., Chotte J.-L., et al. Sustainable Land Management contribution to successful land-based climate change adaptation and mitigation. A Report of the Science-Policy Interface. United Nations Convention to Combat Desertification (UNCCD). - Bonn, 2017. - https://www.unccd.int/sites/default/files/documents/2017-09/UNCCD_Report_SLM_web_v2.pdf
4 Ruiz I, Almagro M, García de Jalón S, Solà MDM, Sanz MJ. Assessment of sustainable land management practices in Mediterranean rural regions // Journal of Environmental Management. 2020. - Vol. 93.
5 Fritz-Vietta N.V.M., Tahirindraza H.S., Stoll-Kleemann S. Local people's knowledge with regard to land use activities in southwest Madagascar - Conceptual insights for sustainable land management // Journal of Environmental Management. 2017. - Vol. 199. - P. 126138.
Виды мер устойчивого управления земельными ресурсами1
Виды мер УУЗР Особенности мер Содержание практик
Агрономические меры Связаны с однолетними культурами. Повторяются регулярно каждый сезон или в ротационной последовательности. Короткие и непостоянные. Пермакультура, смешанные или уплотненные посевы, сменные уплотненные посевы, подпокровная культура; природоохранное сельское хозяйство, производство и применение компоста/навоза, мульчирования, зеленого навоза, севооборотов; нулевая обработка (отсутствие обработки), минимальная обработка, контурная обработка почвы.
Вегетативные меры Предполагают использование многолетних растений, кустарников или деревьев. Имеют длительный срок. Агролесоводство, облесение, живые изгороди, полоски травы по контуру, полосы растительности вдоль берегов рек; противопожарные полосы в лесу; питомники для деревьев; лесовосстанов-ление в верхней части бассейна рек; защита естественной древесной растительности/управляемая фермерами естественная регенерация;
Структурные меры Часто приводят к изменению профиля склона. Продолжительны или постоянны. Террасы; земляные насыпи, каменные насыпи; удерживающие / инфильтрационные канавы, посадочные ямы, микросборы; водо-распределяющие водосливы; плотины; резервуары для хранения воды; каменные и земляные стены с засаженной растительностью; барьеры; габионы (каркасы для укрепления крутых склонов и берегов рек);
Меры управления Включают в себя фундаментальные изменения в землепользовании. Не включают никаких агрономических и структурных мер. Закрытие/предоставление отдыха территории, защита, облесение; Переход от выпаса скота к скосу (для кормления в стойле), выбор фермерских хозяйств (степень механизации, затраты, коммерциализация), орошение; переход от монокультур к ротационным культурам; от непрерывного выращивания до управляемого парового поля; от открытого доступа к контролируемому доступу (пастбища, леса); переход от пастбищного животноводства к животноводству в загонах, корректировки норм посадки, ротационного выпаса скота; создание кормовых и семенных банков; управление пастбищами; борьба с инвазивными видами; управление растительными остатками урожая; анализ почвы для оптимизации удобрения растений; использование домашнего скота для органического удобрения; улучшение пастбищ
1 Инициатива ELD. Кампус ELD. Модуль: Деградация земель в сравнении с устойчивым землепользованием. 2019. -https://www.eld-initiative.org/filea.dmin/user_upload/Modul_02_russisch_200113_Corr02.pdf
