CC BY
87
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
П.Г. МОНЕВ
Петко Генчев МОНЕВ — доктор наук, доцент, заместитель декана хозяйственного факультета Экономического университета (Варна,
Болгария).
В 1984 г. окончил ВИНС «Димитр Благоев».
Автор 92 публикаций.
Сфера научных интересов — цены и ценообразование; цены и ценообразование в строительстве, местное управление и самоуправление, жилищная политика, местное и региональное экономическое развитие, маркетинг в строительстве и недвижимости.
^ ^ ^
УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СТРАТЕГИИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В БОЛГАРИИ*
Повышение качества и эффективности местного самоуправления непосредственно связано с функционированием, управлением и развитием муниципальной собственностью. Последняя является важным элементом материально-технической базы муниципалитетов, создающей условия для устойчивого стратегического развития и формирования более высокого жизненного уровня местного населения.
Цель исследования — осуществить аналитический обзор и оценку нормативной основы, принципов и технологии формирования и разработки стратегии управления муниципальной недвижимой собственностью (МНС) и на этой основе определить направления и сформулировать предложения по усовершенствованию этого процесса в Болгарии.
С принятием в 1991 г. Конституции Республики Болгария (КРБ) в качестве нового правового субъекта страны утвержден муниципалитет. Он является основной административно-территориальной единицей (АТЕ), в которой осуществляются местное самоуправление и специфические публичные стратегии на местном уровне. Его существование и развитие неизменно требует наличия собственности. Согласно Конституции «муниципалитет имеет право на свою собственность, которая используется в интересах территориальной общности» [3, ст. 140, параграф 1].
Позднее был принят ряд законодательных актов, определяющих и регламентирующих право муниципальной собственности и управление ею. Главный среди них — Закон о муниципальной собственности (ЗМС), который упорядочил «приобретение, управление и распоряжение имуществом и вещами, относящимися к муниципальной собственности, за исключением случаев, предвиденных в специальных законах» [2, ст. 1].
Управление муниципальной собственностью является подчеркнуто децентрализованной сферой в рамках местного самоуправления. В соответствии с болгарским законодательством муниципальный совет как выборный орган местного самоуправления: определяет политику муниципалитета по отношению к ее собственности и принимает конкретные решения по приобретению, управлению и распоряжению муниципальным имуществом, осуществляет общее руководство и контроль; принимает Положение о порядке приобретения, управления и распоряжения муниципальной собственностью, в котором определяются конкретные права и обязанности по отношению к муниципальной собственности со стороны глав муниципалитетов, глав районов (в муниципалитетах с делением по районам), пред-
ГРНТИ 06.52.42 © П.Г. Монев, 2014
54
П.Г. Монев
ставителей глав муниципалитетов в более мелких административно-территориальных образованиях. Общепринятым считается следующее положение: «Управление муниципальной собственностью представляет собой целостный и структурированный подход к долгосрочному управлению собственностью как инструменту полезного и эффективного предоставления публичных услуг и благ» [4].
Существенной частью управления муниципальной недвижимостью является ее стратегическое планирование, сущность которого выражается в формировании и разработке стратегии и ее реализации. В теории стратегического управления известны многочисленные определения стратегии, отражающие точки зрения их авторов, таких, например, как И. Шумпетер, А. Чандлер, П. Друкер, И. Ан-софф, Дж. Фридман, Г. Минцберг, Д. Шендель, М. Портер, А. Хакс, Дж. Мур, А. Томсон, Дж. Чампи, Р. Каплан, Д. Нортон, К. Боумен, Д. Тисс, А. Стрикленд, Ш. Д.Хан, Д. Аакер, Т. Питерс и др. Большое разнообразие научных определений, в том числе тех, которые даны болгарскими авторами (А. Стан-чева, Н. Арабаджийски, Цв. Зафирова, Д. Панайотов, Т. Танев, Ст. Христов и др.), показывает сложность общепринятых характеристик, призванных комплексно раскрыть сущность данной стратегии. В большинстве случаев основной акцент делается на характеристиках, раскрывающих сущность данной стратегии в бизнес-организациях. Все еще недостаточно исследованы характеристики, которые раскрывают сущность стратегий в публичном секторе, а «деятельность муниципалитета по управлению муниципальной недвижимой собственностью является публичной политикой» [1, с. 11].
С этой точки зрения определение должно выражать концепции и позиции органов местного самоуправления по развитию муниципальной недвижимой собственности и достижению нормальной жизнедеятельности муниципалитета в течение более продолжительного периода. Относительно особенностей объекта управления (муниципальной собственности) и целей, поставленных в исследовании, стратегию управления муниципальной недвижимостью можно определить как «специфическую технологию, состоящую из логически упорядоченных и взаимосвязанных приемов (фаз), правил, процедур и действий, осуществляемых органами местного самоуправления для достижения долгосрочных целей путем использования, распоряжения и развития муниципальной недвижимой собственности».
Согласно болгарскому законодательству и управленческой практике муниципальный совет по предложению главы муниципалитета принимает «Стратегию управления муниципальной собственностью» на время исполнения его мандата. Стратегия определяет политику развития муниципальной собственности, включая недвижимую собственность и хозяйственную деятельность муниципалитета. Формирование и разработка стратегии управления МНС основаны на тех же общих принципах и подходах, которые относятся к стратегическому управлению в других областях общественноэкономической жизни, но имеют специфические особенности в отдельных муниципалитетах. Конкретные процедуры, поведение и задачи варьируются по отношению к сущности, содержанию, охвату и масштабам стратегии.
Стратегия должна основываться на четко определенных принципах. Основной принцип при формировании и разработке стратегии управления МНС состоит в том, что «управление имуществом и вещами, относящимися к общинной собственности, осуществляется в интересах населения муниципалитета и в соответствии с распоряжениями закона и с заботой добросовестного владельца». Из него могут быть выведены и некоторые специфические принципы, а именно: комплексность; субординация (подчиненность) общей стратегии, лежащая в основе Муниципального плана развития; реальность и достижимость индикаторов, показателей и целей, заложенных в основе стратегии; прозрачность и публичность при принятии решений, связанных с использованием и распоряжением муниципальной недвижимой собственностью; баланс прав и интересов прочих субъектов недвижимой собственности (государства, граждан и фирм); согласованность и увязка решений, процедур и работы компетентных органов с другими стратегиями, планами, программами и действиями на муниципальном (возможно, и на региональном) уровне; реальность и исполнимость стратегии и заложенных в ней мероприятий и действий.
Только стратегия, сформированная и разработанная на основе данных принципов, может «работать» в интересах и на благо населения муниципалитета, будет одобрена гражданами, устранив про-
Муниципальная собственность состоит из недвижимой собственности и движимых вещей. В статье делается акцент на управлении муниципальной недвижимостью, являющейся основной и определяющей частью муниципальной собственности.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
55
явления недоверия и подозрения в стремлении к удовлетворению личных интересов. Как составная часть стратегия управления МНС находится в подчиненном положении по отношению к общей управленческой стратегии муниципалитета, представленной в Муниципальном плане развития (МПР). Следовательно, разработанные в ней концепции, принципы и цели должны быть согласованы с целями, принципами и направлениями стратегии всего муниципального управления. Следует, однако, отметить, что роль и место, занимаемые рассматриваемой стратегией в приоритетах муниципалитета, обусловливают тот факт, что данная стратегия оказывает обратное влияние на формулирование и реализацию общей стратегии социально-экономического развития муниципалитета. Таким образом достигаются взаимоувязка и обусловленность элементов обеих стратегий и программ их реализации.
Стратегия управления МНС, помимо Муниципального плана развития (МПР), осуществляется также в связи с: инвестиционной стратегией муниципалитета; муниципальным бюджетом; другими стратегическими и оперативными плановыми документами муниципалитета. Стратегия должна быть согласована с Национальной стратегической референтной рамкой и увеличивать возможности участия в проектах Когезионного фонда и Структурных фондов Европейского союза с помощью Оперативных программ. Основываясь на вышеизложенном, можно сделать вывод о том, что как в теоретическом, так и в практическом плане стратегия практически формирует логику управления муниципальной недвижимостью.
Согласно данной выше дефиниции стратегия управления муниципальной недвижимой собственностью рассматривается как технология (система) правил, процедур и действий, систематизированных в отдельные, логически последовательные этапы (фазы). Прежде чем сформулировать и разработать стратегию, для достижения большей оперативности следует осуществить соответствующее проектирование необходимых процедур и действий, которые будут распределены и систематизированы в несколько основных этапов. Что касается технологии и основных этапов стратегии, то в Болгарии не существует общепринятой обязательной схемы, которую должны соблюдать команды-разработчики, в отличие от Муниципальных планов, при разработке которых такая схема является обязательной. Их содержание, охват и количество приведены в соответствие с конкретной ситуацией, размером муниципалитета, поставленными целями, объемом управления и т. д. Вместе с тем они должны обеспечить необходимую оперативность и возможность реализации управленческой стратегии. В значительной степени поэтапное проектирование и выполнение стратегии зависят, кроме того, как от умений и стиля авторизованных для этой цели рабочих групп, так и от предоставленного информационного обеспечения.
В настоящем исследовании предлагается примерная схема и структура, которые в значительной степени обеспечивают реальную выполнимость видов деятельности, связанных с управлением муниципальной недвижимой собственностью. Данная схема охватывает несколько основных технологических этапов.
Е1ервый этап — идентификация, регистрация и оценка использования объектов муниципальной недвижимой собственности. Целью идентификации и регистрации является определение количества и состояния недвижимости, находящейся в собственности муниципалитета. Администрация муниципалитета и ее органы осуществляют оценку способов, степени и качества использования недвижимости в функциональном, экономическом и социальном плане. Используются традиционные и специфические экономические, финансовые и социальные индикаторы (показатели). Их оценка и анализ позволяют выявить проявляющиеся тенденции (положительные и отрицательные), а также прочие аспекты использования недвижимого имущества.
Второй этап — оценка и анализ состояния, конкуренции и тенденций на рынке недвижимости. В качестве объекта приобретения и управления недвижимая собственность динамична как в натуральном (при осуществлении различных сделок и переходе ее в различные виды собственности), так и в стоимостном отношении (во времени и в результате сложившейся рыночной конъюнктуры). Возможности более рационального управления недвижимостью максимально отчетливо проявляются на рынке недвижимости. Как сложная и специфическая информационная система рынок осуществляет обратную связь с органами местного самоуправления и рабочими группами и сигнализирует о своем состоянии и конкуренции через спрос, предложение и цены. Оценка и анализ рыночной ситуации позволяют сформулировать свою рыночную концепцию, соответствующую философии и стратегии действия. Е1о этой причине следует непрерывно следить за рыночной конъюнктурой и уровнем цен на ре-
56
П.Г. Монев
альную недвижимость на рынке, проводить адекватный мониторинг в управлении муниципальной недвижимой собственностью. Исследования и анализ рынка недвижимости позволяют оценить конъюнктуру рыночных сегментов по видам недвижимости, рыночную конъюнктуру в целом и на этой основе делать соответствующие прогнозы их развития.
Третий этап включает процедуры и действия, связанные с формулированием, разработкой и формализацией управленческой стратегии управления муниципальной недвижимой собственностью. На основе имеющейся информации, избранного подхода и компетентности рабочая группа определяет необходимые, специфические для муниципалитета подходы, индикаторы, показатели, ресурсы, конкретные мероприятия и т. д., которые должны быть предприняты и реализованы на следующем этапе.
Четвертый этап — внедрение и реализация стратегии управления муниципальной недвижимостью. При сформулированной управленческой стратегии разрабатывается план-программа оперативных действий, обеспечивающих их управление.
Пятый этап — мониторинг и контроль над стратегией управления муниципальной недвижимостью.
Рассмотренные выше этапы стратегического управления муниципальной недвижимостью представлены в соответствующей логической последовательности. Каждый из них охватывает процедуры и действия, необходимые для достижения определенных целей и создающие соответствующие предпосылки и условия для более эффективного использования и распоряжения муниципальной собственностью.
Формулирование и разработку стратегии управления муниципальной недвижимостью следует рассматривать как две взаимосвязанные фазы одного из ее главных этапов. Это означает, что по времени формулирование предшествует стратегии, базирующейся на проведенных до этого процедурах и действиях. По этой причине они рассматриваются в соответствующей последовательности и обусловленности, без предоставления особого приоритета какому бы то ни было из них.
Можно указать на следующие процедуры, предшествующие разработке стратегии.
Во-первых, определение временного горизонта (периода) действия стратегии. Прежде всего следует иметь в виду, что, будучи составной частью муниципальной стратегии социально-экономического развития и Муниципального плана развития, а также иерархически подчиненным ей элементом, временной горизонт (период) стратегии фактически предопределен сроками данных основных стратегических документов. Последние согласованы с другими, надмуниципальными (региональными и национальными), планами. Разрабатывающим стратегию органам следует учитывать подобные факторы, а срок реализации стратегии должен быть синхронизирован и увязан с определенным сроком реализации указанных выше документов (четыре года).
Во-вторых, по многим причинам обязательной является стратегическая классификация муниципальной недвижимости. Большинство муниципалитетов в Болгарии осуществляют хозяйственную деятельность и управляют муниципальной недвижимой собственностью как общим портфелем, распределяемым, главным образом, в соответствии с основными базовыми категориями, каковыми являются муниципальная публичная и муниципальная частная собственность. Данная классификация в целом правильна, однако она недостаточна и не способствует в полной мере рациональному стратегическому управлению собственностью, формированию и реализации частных стратегий.
В общей теории стратегического управления формулирование и разработка стратегии варьируются как в концептуальном, так и в содержательном отношении. Среди большого разнообразия точек зрения для публичной сферы наиболее приемлемой является следующая схема: формулирование видения, миссии, целей, стратегии и тактики реализации стратегии. Данные элементы не рассматриваются подробно, так как хорошо известны каждому, кто занимается стратегическим менеджментом.
С точки зрения логического структурирования, а также формализации стратегии как официального документа, непременно должна быть соблюдена определенная последовательность в формулировании, разработке и представлении упомянутых стратегических элементов. Разработанная стратегия управления муниципальной недвижимостью подлежит обсуждению и оценке со стороны заинтересованных институций, неправительственных организаций и граждан. Эта оценка должна охватывать все ее элементы и параметры. При этом целесообразно сконцентрировать внимание на таких направлениях и параметрах, как:
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
57
— увязка и согласованность стратегии управления МНС с основными блоками Муниципальной стратегии социально-экономического развития, формализованной в виде Муниципального плана развития, при обеспечении согласованности целей, направлений и этапов обеих стратегий (плана);
— согласование стратегии с предполагаемыми (прогнозируемыми) изменениями в хозяйственной и рыночной конъюнктуре, нормативно-правовом регулировании местного самоуправления, включая муниципальную недвижимость;
— внутренний баланс целей, количественных показателей, объемов, а также направлений и периодов, связанных с реализацией стратегии;
— виды и степень потенциальных рисков при управлении МНС и риска невыполнения стратегии; способы противодействия и контроля; степень допустимости рисков, часть (объем) взятой при этом ответственности;
— прогнозная социально-экономическая результативность и эффективность для граждан и муниципалитета в целом.
Следующей процедурой является оформление проекта стратегии, который предлагается на обсуждение постоянным комиссиям Муниципального совета. После того как сделанные дополнения, рекомендации и коррективы будут отражены в данном документе, рабочая группа предлагает МНС принять дополнения и скорректированный вариант стратегии и далее она формализуется в печатном виде как официальный стратегический документ, с соответствующей структурой и содержанием.
Неизменной частью стратегии является план реализации стратегии управления муниципальной недвижимой собственностью. Он отражает основные моменты в стратегии и представляет собой краткосрочный (текущий) оперативный документ, рассчитанный на один год. В принципе, такой план не является обязательным для муниципалитета, но в соответствии с принятой в науке концепцией современного менеджмента муниципальной недвижимости и финансовой децентрализации в сфере местного самоуправления рекомендуется его разработка и принятие Муниципальным советом. Это обусловлено тем, что в оперативном и тактическом плане в нем конкретизируются основные цели, действия и намерения, утвержденные в стратегии. Кроме того, таким образом в действия органов местного самоуправления, служб и лиц, занятых управлением муниципальной собственностью, вносятся необходимая ясность, прозрачность, порядок и логика.
Основные направления совершенствования управления муниципальной недвижимостью входят в сферу общего развития местного самоуправления и заключаются в следующем:
1) создание рациональных условий и предпосылок для функционирования и управления недвижимостью в отдельных муниципалитетах как политика устойчивости государства по укреплению процессов децентрализации и демократизации общественной жизни;
2) усиление финансовой самостоятельности и самостоятельности местных властей при выполнении возложенных на них законом правомочий и функций по управлению муниципальной недвижимой собств енностью;
3) качественное совершенствование и удовлетворение общественных потребностей населения муниципалитета и развитие публичных услуг на основе эффективного управления муниципальной недвижимостью и функционирования местного самоуправления.
Конкретные идеи и предложения сводятся к следующему.
Е Стратегия управления муницпальной недвижимой собственностью должна охватывать более продолжительный период, например 8-10 лет, а не разрабатываться только на срок действия одного мандата органов местного самоуправления. Она должна обеспечивать соответствующую непрерывность и преемственность процессов и действий в последующие сроки.
2. С учетом эффективного стратегического управления муниципальной недвижимостью в стратегическом плане целесообразнее классифицировать эти стратегии по так называемым «базовым портфелям», которые следует реализовать в двух основных направлениях.
Во-первых, муниципальную недвижимость необходимо классифицировать по базисным портфелям в зависимости от вида собственности: портфель «Муниципальная публичная недвижимая собственность» и портфель «Муниципальная частная недвижимая собственность». Имущество, находящееся в общей с государством собственности, может быть идентифицировано и обособлено в специальный портфель «Еосударственная недвижимая собственность», который также подлежит соответствующему правовому мониторингу со стороны муниципалитета.
58
П.Г. Монев
Во-вторых, после углубленного анализа и оценки следует провести стратегическую классификацию объектов муниципальной недвижимой собственности по базисным портфелям второго типа, куда входят: объекты муниципальной недвижимости, которые будут сохранены в нынешнем их состоянии; объекты муниципальной недвижимости, предназначенные для продажи; объекты муниципальной недвижимости, подлежащие сохранению, а также реконструкции и улучшению с целью их использования и извлечения доходов.
Таким образом, классификация объектов муниципальной недвижимости является обязательной по причине того, что каждая базисная категория активов требует различного (специфического) стратегического подхода и управления.
3. Стратегии и тактики должны применяться не по одной и той же схеме, а дифференцированно, как по отношению к отдельным стратегическим категориям муниципальной недвижимости, так и по отношению к отдельным группам (или комплексам) имущества, индивидуальным сделкам и субъектам. Подобный подход обеспечивает большую гибкость, оперативность и эффективность в реализации стратегии.
4. Необходимы методика и система коэффициентов, норм и индикаторов (показателей), отражающих уровень развития, динамики обновления, а также осуществления связи между ними и в конечном счете достижение эффективности (полезности) в управлении муниципальной недвижимостью в определенные сроки.
5. Целесообразно проводить периодическое или текущее обучение служащих по вопросам стратегического и рыночного управления муниципальной недвижимостью. Это сделает их сопричастными быстро наступающим изменениям в законодательстве и нормативно-правовом регулировании муниципальной недвижимой собственности, которая со своей стороны стимулирует в индивидах соответствующий стиль менеджерского и рыночного поведения.
6. Проблемы, проистекающие из экономического состояния страны, делают невозможным точное моделирование рынка и, соответственно, адекватных планов на будущее, больших изменений рыночных величин, создают неуверенность и т. д. По этой причине необходимы глубокие маркетинговые исследования рынка недвижимости.
7. Создание и развитие новых форм и механизмов усиления прозрачности и участия населения и неправительственных организаций в управлении муниципальной недвижимостью ставит задачу создания реестров муниципальной недвижимой собственности, реально доступных указанным субъектам.
8. Необходимо развивать практику страховой деятельности, при которой оценщики и управляющие муниципальной недвижимой собственностью будут застрахованы от пропусков и ошибок.
Таким образом, с развитием местного самоуправления совершенствуется и управление муниципальной недвижимой собственностью. Требования стандартов и их применение в территориальных образованиях (муниципалитетах) играют все большую роль в процессе интеграции Республики Болгария в Европейский союз. По этой причине управление муниципальной недвижимой собственностью развивается все быстрее и нуждается в совершенствовании в соответствии с требованиями и вызовами времени и конъюнктуры. Эффективное управление муниципальной недвижимой собственностью решает целый комплекс проблем, связанных со стратегическим развитием муниципалитетов, стимулируя их устойчивое развитие.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ботев Й. Политика на общината при управление на общинската недвижима собственост в Р България. София: «Св. Климент Охридски», 2012.
2. Закон са общинската собственост (ДВ, бр. 44 от 1996 г.; поел, изм., бр. 109 от 2013 г.).
3. Конституция на Република България (ДВ, бр. 56 от 1991 г.; поел, изм., бр. 12 от 2007 г.).
4. Strategy for Improving Asset Management Practice. AUSTROADS, 1997.
