CC BY
58
С.А. Денисов
Денисов Сергей Алексеевич — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры прав человека юридического факультета Гуманитарного университета (г. Екатеринбург)
Условия демократизации правотворчества
Для юристов-позитивистов, как правило, свойственен юридический романтизм в изучении правотворчества. Они считают, что нормы права могут ввести демократический характер правотворчества в стране.
Социологический подход к изучению права ясно показывает, что демократическим правотворчество может быть только в обществе, где население достигло определенного уровня развития и превратилось в народ. Екатерина II в 1767 году собрала Комиссию из выборных от разных сословий для того, чтобы они разработали и приняли новое законодательное уложение. Но результатом работы этой Комиссии стало лишь прошение к императрице принять титул «Великой, Премудрой, Матери отечества»1.
В большинстве исследований не проводится различие между такими формами жизни населения, как масса (охлос) и народ. Народ отождествляется с взрослым населением (или большинством взрослого населения), с гражданами (подданными) страны. Но, чтобы стать коллективным субъектом правотворчества, население должно стать субъектом конституционного права. У любого субъекта прав должны быть обязательные признаки. 1. Народ, в отличие от массы, обладает относительным единством, сознает себя как «мы», то есть граждане единой страны, единого общества. Если население страны расколото на борющиеся между собой этнические или религиозные группы или атомизи-ровано, как в современной России, то оно не образует единого субъекта права. Социальные группы, на которые всегда делится общество (бедные, богаты, буржуазия, пролетариат), должны научиться заключать между собой компромиссы, выработать мирные средства борьбы за собственные групповые (эгоистические) интересы. Цицерон писал, что «народ не любое соединение людей, собранных вместе каким бы то ни было образом, а соединение многих людей, связанных между собою согласием в вопросах права и общностью интересов»2. 2. Чтобы стать народом, население страны должно осознавать свои общие интересы, свое поведение, его последствия. В противном случае население похоже на ребенка или умалишенного, который не обладает дееспособностью. В определенной степени оно превращается в объект права, который подвергается манипуляциям. 3. Чтобы стать субъектом отношений (в том числе правотворческих), население должно обладать определенной активностью. В литературе говорят о самоопределенческой активности народа3. Если население «спит», то какие-то элиты вынуждены взять на себя управление обществом, в том числе правотворческие функции. Масса населения автоматически превращается в объект управления и в объект права. 4. Любой коллективный субъект должен быть способен формировать ответственные перед ним органы представительства. В теории права говорят о необходимости персонификации коллективного субъекта4. Если население не стало народом, то формально представляющие его органы государства превращаются в самостоятельный, отчужденный от этого населения субъект права, реализующий собственные интересы, превращающий население в объект права и управления. При этом и цари, и диктаторы любят подчеркивать, что они представляют народ, не смыкая глаз заботятся о его благе.
С.А. Авакьян пишет, что народ — это совокупность граждан страны, «обладающих способностью осуществлять публичную власть и осуществляющих ее (участвующих в осуществлении). Такая способность приходит не сразу, до нее еще надо дорасти, обладать определенными качествами и сознанием»5.
Народ состоит из граждан своей страны (участвующих в правотворческих процессах), то есть свободных, разумных, активных, способных к организованной деятельности людей. Массу образуют подданные (государя, государственной машины), то есть зависимые от чиновников, не способные на са-мовыживание и самоуправление, покорные, пассивные люди, руководствующиеся чувствами, верой в «доброго царя». Они добровольно отказываются от участия в управлении государством (в том числе, связанного с правотворчеством), от использования демократических прав и свобод, от республики,
1 Ключевский В.О. Русская история: полный курс лекций: в 2 кн. Мн.; М., 2000. Кн. 2. С. 786.
2 История политических и правовых учений. М., 1988. С. 84.
3 См.: Конституционное право России: учебник. Екатеринбург, 2001. С. 258.
4 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: в 2 т. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 276.
5Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учебное пособие: в 2 т. М., 2010. Т. 1. С. 372.
федерации и местного самоуправления. Духовные рабы всегда найдут себе деспота и помогут устранить его противников. К. Маркс обращал внимание, что отказ от республиканской формы правления и возвращение к империи во Франции в 1851 —1852 годах произошел при поддержке масс парцельного крестьянства. Он писал: «Они не могут представлять себя, их должны представлять другие. Их представитель должен вместе с тем являться их господином, авторитетом, стоящим над ними, неограниченной правительственной властью, защищающей их от других классов и ниспосылающей им свыше дождь и солнечный свет»1.
Подданные, как домашние животные, не могут выжить без «хозяина». Они боятся свободы, поскольку она возлагает на них ответственность за свою судьбу. Они лучше размножаются в неволе и нуждаются в уходе со стороны государства: заботе об их кормлении, здоровье, воспитании, обучении, месте работы и жительства. В этих условиях именно «хозяин» (правитель, правящая группа, административный класс) вырабатывает нормы, по которым живет все сообщество. Подданные привыкли к иерархии, к тому, что нормы поведения для них спускаются сверху, от «начальства».
Итак, правотворчество может быть демократическим только в стране, где население достигло определенного уровня развития и превратилось в народ. В противном случае введение разного рода демократических процедур в правотворческий процесс будет создавать только видимость демократизма, за которой нет никакого содержания. Имитация демократизма является довольно распространенным явлением во многих странах мира.
История показывает, что превращение массы населения в народ происходит медленно, эволюционным путем. Здесь надо учитывать количественные (какое число населения из подданных превратилось в граждан своей страны) и качественные изменения (какова степень самостоятельности граждан, их осознания общих интересов, их активности и организованности). Опекающий население административный класс, как некоторые родители, старается, чтобы масса не превратилась в народ, всегда нуждалась в своем опекуне и никогда не предъявила ему счет за его деятельность. Одновременно, правящие группы могут создавать видимость участия населения в правотворчестве. При этом, чем больше население зависимо от господствующих групп, тем более широкие формальные права оно может получить в подарок от своих хозяев. Последние знают, что люди не смогут воспользоваться этими права без их разрешения. Так, расцвет формального участия населения в правотворчестве наступил в СССР с приходом тоталитаризма. Все получили избирательные права и возможность участвовать в обсуждении проектов Конституции СССР 1936 и 1977 годах. Правящая группа уже не боялась «прирученного» населения, которое вносило поправки в проекты конституций, не посягая на существующий бюрократический строй. Большинство из предложений снизу сводилось к закреплению обязанности государства заботиться о своих подданных.
Демократию (в том числе в правотворчестве) не следует путать с патернализмом. Саудовская Аравия без сомнения является патерналистским государством, но династия Саудов даже не пытается имитировать демократию в своей стране. Если патерналистскую заботу государственного аппарата о населении называть демократией, то скотный двор надо признать лучшим образцом демократизма, поскольку фермер с утра до ночи, не разгибая спины, ухаживает за своей скотиной. Если государство обеспечивает постоянный рост жизненного уровня своего населения, то подданные без всякого давления поддерживают принимаемые им нормы права. Так происходило в брежневский период правления в СССР, который получил название эпохи «одобрямса». Рост нефтяных цен породил рост жизненного уровня населения в современной России и возрождение эпохи «одобрямса».
Наивность подданных, их доверчивость порождают такую форму создания видимости демократизма в правотворчестве, как популизм. Он заключается в том, что нормотворческие органы принимают нормы права, которые обещают населению «молочные реки с кисельными берегами». Фактически это является формой мошенничества. Нормотворцы понимают, что обещания либо не будут выполнены никогда, или результат действия принятых норм не будет иметь того полезного результата, который от него ждут люди. Например, в Преамбуле к Конституции СССР 1977 года указывалось, что целью Советского государства является построение коммунизма. При более приземленном подходе депутаты представительных органов, чтобы понравиться избирателю, принимают законы, которые не обеспечены бюджетным финансированием. Ответственность за неисполнение таких законов они пытаются свалить на исполнительные органы. В 1990- е годы Президент РФ и депутаты Государственной Думы соревновались между собой, кто больше пообещает социальных благ населению через принятие норм права. В результате в стране было принято огромное количество норм о правах граждан, не обеспеченных финансами на сумму более трех триллионов рублей2. Еще одной формой популистского мошенничества является издание норм на федеральном уровне, обещающих какие-либо блага населению, и передача их исполнения на уровень субъектов Федера-
1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 8. С. 208.
2 Шкель Т. Половина правды. Законодатели обманывают народ на три триллиона рублей // Российская газета. 2003. № 32. С. 1.
ции или муниципалитетов при отсутствии финансового обеспечения для реализации этих норм («передача необеспеченных мандатов»).
Надо иметь в виду, что ни в одной стране мира все население не может превратиться в народ с названными выше признаками. Всегда часть населения остается толпой, которую разного рода элиты используют в собственных интересах, в том числе для борьбы с гражданским обществом (демократическим движением), пытающимся освободиться от опеки этих элит. Николай Первый в своем Манифесте заявлял, что «любовь к монархам и преданность к престолу» являются природными свойствами русского народа, который никогда не посрамит себя изменой престолу. Он отмечает, что большая часть дворянского сообщества отвергла «дерзновенную мечтательность» декабристов о принятии конституции и ограничении монархии1. В начале XX века мы видели черносотенное движение, вставшее на защиту монархии. В свое время население Германии отказалось от республиканской формы правления и доверило свою судьбу фюреру. В современной России значительная часть населения так же отвергает республиканские ценности и выступает за единоправие, за сильную руку2. Эти массовые движения верноподданных выдаются сегодня за демократизм.
История наглядно демонстрирует, что народ как субъект государственного права и активного правотворчества появляется вместе с развитием буржуазного общества. Распыленная среди больших групп населения частная собственность делает их владельцев относительно свободными от государства. Рыночные отношения заменяют государственное перераспределение общественных благ. Высокий социальный статус человека начинает определяться его собственной активностью и способностями, а не по воле государственных органов. Элитарное положение занимают совсем безродные люди, не выслужившие у государства никаких титулов (не дворяне). Активность и конкуренция производителей благ и носителей трудовых способностей из экономической сферы переносится в сферу политическую. Возникает конкурентная политическая система. Элиты, борющиеся за власть, привлекают на свою сторону людей из разных групп общества, втягивают их в политическую жизнь, в том числе в нормотворческий процесс. Отказ от авторитарного режима приводит к формированию значительного слоя гражданской интеллигенции, носителя разных правовых идей. Они создают конкурентную среду в ходе нормотворчества. Таким образом, образуется сильное гражданское общество, участие которого в правотворчестве и создает содержательную сторону реализации принципа демократизма.
На примере развития множества государств мира видно, что демократизация государственной жизни и правотворчества происходит постепенно. Первыми посягают на монополию правителя и его бюрократии творить законы имущие группы общества. Затем право на участие в правотворчестве через своих представителей и через референдум получают мужчины. Лишь в XX веке политические права получают женщины и молодежь.
Административное общество3 с господством государственной собственности и государственного распределения превращает все население страны, даже имущее, в подданных, зависимых от государственного аппарата. Они либо безразличны к участию в управлении государством (в том числе к правотворчеству) (патриархальная политическая культура), либо активно поддерживают власть своих «хозяев» (подданническая политическая культура). Безмолвие населения и, тем более, активная поддержка подданными своего правителя (например, в фашисткой Г ермании) выдаются за демократизм.
Демократические процедуры правотворчества начинают вводиться и работать в условиях, когда группы людей с общими интересами объединяются, образуя множество разного рода общественных организаций, в том числе партий. Демократизм правотворчества проявляется в том, что интеллектуальные элиты создают конкурирующие проекты нормативного регулирования и представляют их обществу. С появлением народа формируется особый социальный слой — публичные политики. Последние выдвигаются группами общества для представительства их интересов. Политики создают разного рода партии. Возникает многопартийность. Каждая партия выдвигает свою программу, которая содержит указания на ту правовую политику, которую она намерена проводить в жизнь.
Административные государства4 XX века часто устраняли многопартийность. Они создавали одно партеобразное объединение бюрократии и ее клиентелы, которое монополизировало правотворческую деятельность. «Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный, научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма» — гласила статья 6 Конституции СССР 1977 года. Видимость демократии создает масса опекаемых государством подданных, дружно одоб-
1 См.: Высочайший Манифест 13 июля 1826 года // Государство Российское: власть и общество. С древнейших времен до наших дней. Сб. документов: учебное пособие. М., 1996. С. 171, 172.
2 См.: Институты сильнее реформ // Новая газета. 2010. № 8. С. 9.
3 См.: Денисов С.А. Административное общество. Екатеринбург, 2011.
4 См.: Денисов С.А. Общая теория административного государства. Екатеринбург, 2010.
ряющих все правотворческие инициативы управленческой элиты. Так, советские пропагандисты от науки отмечали, что проект Конституции СССР 1977 года, разработанный под руководством КПСС, «получил всенародную поддержку»1.
Другим эффективным способом имитации демократии в административном обществе является создание сети опекаемых государством общественных объединений, членами которых могут быть все жители страны. Административное государство концентрирует в своих руках большую часть материальных ресурсов страны и финансирует только удобные для него организации. Независимые от государственного аппарата общественные объединения либо прямо запрещаются, либо не обладают значительным весом в общественной жизни, поскольку не имеют финансовых средств для осуществления своей деятельности. В отличие от объединений граждан, квазиобщественные объединения подданных создаются и управляются агентами государства (огосударствленной партии). Они участвуют в правотворчестве под руководством этих агентов и в интересах административного класса, его управленческой элиты. Разного рода марионеточные организации могут выступать с нормотворческими инициативами или дружно поддерживать нормативные акты, принимаемые государственной бюрократией. «Xарактерной чертой Советского общенародного государства, — отмечали советские пропагандисты от науки, — является активное участие в государственных делах различного рода общественных организаций — профессиональных союзов, комсомола и др.»2. Сегодня в России восстанавливается система контролируемых государством (или даже открыто им создаваемых) общественных объединений, которые участвуют в правотворческих процессах и помогают государству управлять населением. Это позволило в последнее время на их базе создать большое количество совещательных органов, обозначающих участие общества в правотворческом процессе. Действует Общественная палата РФ, общественные палаты в регионах, президентский Совет по развитию гражданского общества и правам человека, общественные советы при министерствах. Большинство в этих организациях составляют представители клиентистских общественных объединений, которые обычно при обсуждении проектов законов и подзаконных актов принимают «правильные решения».
К непосредственной форме осуществления власти народа относится референдум (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). Там, где есть народ, референдумы отражают его волю по важнейшим вопросам общественной жизни3. Но там, где население не стало народом, референдум является эффективным орудием диктаторов, которые используют его для легитимации своей власти и своей политики. Путем плебисцита была принята наполеоновская Конституция 1799 года4. В 1802 году в результате плебисцита, проведенного под контролем полиции, Наполеон был объявлен пожизненным первым консулом5. 22 октября 1945 года генерал Франко принимает закон о национальном референдуме, который должен был стать частью «демократического наряда», который одевала диктатура, желая сблизиться с демократическими странами Запада6. 6 июля 1947 года через референдум он провел решение о восстановлении монархии в Испании. За это решение проголосовало 82,3% участников мероприятия7. В поддержку Саддама Xусейна на проведенном в 1995 году плебисците проголосовало 99,96% избирателей, в 2002 году — 100%8. В Германии, помня о том, как Г итлер легко манипулировал общественным мнением, запретили проведение общефедеральных референдумов9. Демократическое движение в современной России достаточно спокойно отнеслось к фактическому запрету проведения референдумов на общенациональном уровне без соизволения верховной власти, поскольку его представители понимают, что в России еще не сложился народ, а институтом референдума пытаются воспользоваться популисты.
Признаком демократизма правотворчества является допущение народной инициативы. Административное государство умело имитирует и эту форму демократизма Оно может само организовать написание писем с мест с просьбой ввести какие-то нормы права или тенденциозно отбирает нужные ему письма из массы челобитных, поступающих начальству от подданных. Например, в Постановлении ЦИК и СНК СССР «Об охране имущества государственных предприятий, колхозов и кооперации и укрепление общественной (социалистической) собственности» от 7 августа 1932 года, называемом в народе «указ о колосках», отмечалось, что ЦИК и СНК СССР, идя навстречу требованиям рабочих и колхозников, которые часто жаловались на хищения имущества, установил смертную казнь за эти хи-
1 См.: Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1987. С. 195.
2 Там же. С. 203.
3 См.: Конституционное право зарубежных стран: учебник. М., 1999. С. 46, 129, 296, 446.
4 См.: Графский В.Г. Всеобщая история права и государства: учебник для вузов. М., 2001. С. 480.
5 См. там же. С. 481.
6 См.: Алексеева Т.А. Законодательное оформление диктатуры Франко в Испании // Правоведение. 2005. № 3. С. 193.
7 См. там же. С. 193—194.
8 См.: СабовА. Бес Саддама // Российская газета. 2003. 22 марта. С. 2.
9 См.: ШайоА. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 73.
щения1. Получается, что инициатива массовых репрессий исходила не от руководства страны, а от самих трудящихся.
Для участия в управлении общественными делами народ нуждается в информации, которую доставляют ему независимые от государства средства массовой информации. Они публикуют сведения о разных способах нормативного решения той или иной проблемы, предлагаемых разного рода элитами, они сообщают о мнении разных групп о том или ином законе (проекте закона). Каждый проект закона подвергается критике с разных сторон, становится ясно, кто его продвигает и с какими целями, какие последствия он будет иметь для разных групп общества. Попытка принять неудовлетворяющий населения закон может привести даже к отставке правительства. В административном обществе население, зависимое от административного класса, не может создать независимых от государства средств массовой информации. Они и не нужны подданным, вполне доверяющим своему правителю. Административное государство создает вместо средств массовой информации подконтрольные ему средства массовой пропаганды. Они убеждают население в том, что правитель (правящая группа) ведет страну единственно правильным путем, доказывают, что предлагаемым правителем проектам законов нет альтернатив. Они могут создавать видимость массового обсуждения проекта закона, который правящая группа позволила предварительно опубликовать. Информирование о проекте превращается в агитацию за него. Средства массовой пропаганды умело формируют общественное мнение (особенно через телевидение), а затем демонстрируют массовую поддержку подданными осуществляемой правовой политики. Как уже отмечалось выше, в основе правосознания массы лежат чувства и вера. Сегодня средства массовой пропаганды научились умело манипулировать настроениями масс. Они распространяют среди них идеи вождизма, этатизма, патернализма, традиционализма, единомыслия, ненависти к демократическим странам мира и их идеологии. Xорошим результатом такой обработки масс стало поддержание большинством населения страны Федерального закона «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» от 28 декабря 2012 года № 272-ФЗ2, который лишил тысячи детей-сирот права на счастье семейной жизни. Средства массовой пропаганды используются правящей группой для борьбы с оппозицией, для критики ее нормотворческих инициатив. Они обеспечивают несменяемость правителя даже при наличии выборов и его политическую безответственность за проводимую правовую политику. Подданные вполне удовлетворяются мифом: «царь добрый, бояре — супостаты». Отсутствие в стране системы независимых от государства средств массовой информации приводит к тому, что у людей складывается искаженное представление о состоянии общества, о законах его развития. При отсутствии всесторонней информации общество не может осознанно участвовать в принятии правотворческих решений, даже если оно вовлекается в этот процесс. Сегодня в России большинство информационных каналов занято тем, что развлекает население (зрелища), отвлекая его от участия в решении жизненно важных проблем.
Как уже отмечалось, сильное гражданское общество порождает многочисленный слой гражданской интеллигенции, отражающей интересы разных групп общества. Эта интеллигенция выдвигает различного рода правовые идеи, распространяет их в обществе. Юристы разрабатывают конкурирующие проекты законов. Административное общество порождает служилую интеллигенцию, которая нанимается государством для оказания помощи в управлении подданными. Эта интеллигенция привлекается для апологии власти правящей группы, для манипулирования сознанием населения. Например, в 1972 году Д.А. Керимов писал, что советское право выражает общую государственную волю народа. Образование этой воли происходит на «подлинно демократической основе»3.
Одним из проявлений демократизма правотворчества является участие граждан в обсуждении проектов законов. Демократическое государство не принимает правотворческих решений, если против них выступают значительные слои общества. Оно пытается искать компромисс. Административное государство часто использует процедуры обсуждения проектов законов для имитации демократии. Высказанные населением мнения не имеют никакого юридического значения. Их можно легко игнорировать. Часто, как отмечают исследователи, нет даже отлаженной юридической процедуры проведения общественных обсуждений4. Представители оппозиции в современной России обращают внимание на то, что их предложения по проектам законов, внесенные в ходе их обсуждения, организаторы обсуждения не принимают во внимание5. Поговорили, пошумели и забыли.
1 СЗ СССР. 1932. № 62. Ст. 369.
2 Российская газета. 2012. 29 декабря. С. 1.
3 См.: Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 144—145.
4 См.: Поленина С.В. Гласность в работе законодательных (представительных) органов, как способ реализации конституционного принципа народовластия // Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: сборник научных статей: материалы научно-практической конференции, состоявшейся 13—16 апреля 2009 года в Российской академии правосудия. М., 2010. С. 237.
5 Правительство вносит законы в интернет // Коммерсантъ. 2012. 2 февраля. С. 3.
В условиях зависимости значительной части населения (экономической, политической и духовной) от государственного аппарата в административных обществах, бюрократии не трудно обеспечить массовую поддержку своих правотворческих решений. Как следует из отчетов, в 1977 году в обсуждении проекта Конституции СССР приняло участие свыше 140 миллионов человек, то есть около 80% всего населения страны1. Обсуждение каких-либо законов в тоталитарном обществе может использоваться аппаратом государства для выявления инакомыслящих и принятия к ним соответствующих мер. Как правило, правящая группа предлагает населению высказать свое мнение по поводу законов, содержащих достаточно абстрактные нормы, которые всегда можно истолковать в нужном смысле через подзаконные акты. Естественно, опасно было бы вынести на обсуждение населения проект закона о поправках к Конституции РФ по вопросу об увеличении срока пребывания на должности Президента РФ с 4 до 6 лет. При обсуждении этого закона Правителю пришлось бы выслушать массу неприятных высказываний в свой адрес, которые ему вовсе не хотелось слышать.
Необходимо сказать о пробуждении гражданской активности в больших городах России. На общественные слушания по тем или иным проектам принятия норм на муниципальном уровне приходит много граждан2. Но в России имеется большой опыт по организации мошеннических схем проведения публичных мероприятий. Администрация городов мобилизует на эти общественные слушания нужное количество зависимых от нее муниципальных служащих, которых оказывается больше, чем активных горожан. Это позволяет принимать нужные решения по всем вопросам, выносимым на обсуждение.
Если население страны состоит из пассивных подданных, а не из граждан, то публикации проектов законов для всеобщего обсуждения не привлекают внимания к ним. Сегодня в России вводится трансляция заседаний палат Федерального Собрания по телевидению. Но много ли будет желающих смотреть эти заседания? Демократическая оппозиция порой прикладывает все свои силы к тому, чтобы привлечь внимание населения к принятию в Федеральном Собрании явно недемократических законов, но сталкивается с полным безразличием людей к общественным проблемам. Наличие вполне демократических процедур правотворчества создает только видимость демократии без наполнения их содержанием.
В период разложения административного общества между группами управленцев возникают конфликты. Они представляют населению право выбора между правовой политикой (конкретными проектами законов) большего или меньшего консерватизма. В начале 1850-х годов перед французами возникла реальная возможность выбора между правовой политикой промонархического Национального собрания и направленной на восстановление цезаризма политикой Луи-Наполеона. Население не без участия армии и полиции выбрало второй, менее консервативный путь3. Похожий выбор возник у населения России в начале 1990-х годов. В конфликте между просоветской бюрократией, представленной в Верховном Совете России, и реформистской бюрократией, объединенной вокруг Б.Н. Ельцина, население, не без участия армии, встало на сторону последнего и одобрило проект Конституции РФ 1993 года. Этот конфликт не исчерпан. Представители коммунистов и сегодня предлагают обществу проекты законов, нацеленные на возврат к более классическому, чем сегодня, административному, патерналистскому государству.
Демократизм правотворчества предполагает возможность для граждан публично выражать свое отношение к принимаемым и принятым законам. Конституция РФ дает права гражданам России собираться мирно и проводить митинги, демонстрации, пикетирования (ст. 31). Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании»4, однако затруднил реализацию этой нормы. Не всегда Государственная Дума за полмесяца вперед утверждает график обсуждения проектов законов. А названный Закон требует от граждан не менее чем за 10 дней подать уведомление на проведение митинга или демонстрации (ст. 7) у стен Государственной Думы. Практика показывает, что чиновники (включая депутатов) не хотят видеть под своими окнами в центре города протестующих против принятия того или иного закона. Они превращают уведомительный порядок проведения публичных мероприятий в разрешительный. Уведомление превращается в прошение, которое нередко отклоняется под тем или тинным предлогом. Лиц, собравшихся на улицах и площадях мирно, без полученного на то дозволения начальства задерживают, избивают, привлекают к административной ответственности. Конституционный Суд РФ в своем определении потребовал исправить практику согласования проведения публичных мероприятий5, но чиновники на это решение не прореагировали.
1 См.: Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1987. С. 195.
2 На общественные слушания о введении института сити-менеджера в Екатеринбурге в 2010 году пришло около
2 тыс. человек. См.: Плюснина М. Публичные слушания вводят в рамки закона // Коммерсантъ-Урал. 2013. 24 января. С. 8.
3 См.: Омельченко О.А. Всеобщая история государства и права: учебник: в 2 т. М., 2001. Т. 2. С. 161 —162.
4 О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ (в ред. от 08.06.2012) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 25, ст. 2485.
5 Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 года № 484-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 6.
Надо сказать, что там, где население страны не является народом, потребности в свободе проведения массовых мероприятий нет. Поскольку здесь гражданскую позицию занимает меньшинство, то государственному аппарату не трудно подавить его активность и выставить его перед подданными как группу маргиналов (сегодня) или сумасшедших (в СССР). В Особом административном районе Гонконг, находящемся под управлением коммунистического Китая, в 2002 году правительство решило принять закон о национальной безопасности, существенно ограничивающий права граждан. На улицы столицы вышли тысячи протестующих и правительство пошло на попятную1. В последние годы в России постоянно принимаются законы, ограничивающие политические свободы, но с протестом против них выходят единицы. В 2004 году был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”», который лишал граждан права избирать глав регионов, то есть важнейшего политического права, на котором основана демократия и республика. Страна практически вернулась к своему имперскому состоянию. Но большинство населения даже не заметило этих изменений. Это не удивительно. Во Франции, в свое время, за присвоение Бонапарту титула императора проголосовало 3 млн 572 тысяч человек. На защиту республики встали только 2 тысячи 579 голосов2. Судя по всему, современная Россия находится сегодня приблизительно на том же уровне общественного развития, что Франция в начале XIX века.
Административные государства легко имитируют публичную поддержку подданными принимаемых государственным аппаратом законов. В 1977 году в СССР было проведено более 450 тысяч открытых партийных собраний, на которых подданные дружно поддерживали проект новой Конституции СССР3. Сегодня эта практика сбора зависимых от государственного аппарата людей на митинги и демонстрации, поддерживающие законодательную политику правящей группы, восстанавливается. На это выделяются соответствующие материальные и организационные ресурсы.
Основной формой осуществления власти народа во всем мире является представительная демократия, предполагающая, что большая часть норм права принимается парламентом и иными легислатурами. Но если население страны не стало народом, то здесь не может появиться и парламент. В 1728 году для создания свода отечественных источников права велено было выслать к Москве из офицеров и из дворян добрых и знающих людей из каждой губернии по 5 человек за выбором от шляхетства. Выборные не явились. Власти в наказание брали у них дворовых людей и жен и сажали под караул. К ноябрю собралось 24 человека, но и те оказались негодными. 16 мая 1729 года их отпустили домой и выбрали других от губернии по 2 человека. Дело опять кончилось ничем4. В СССР политика создания имитационных представительных органов была более успешной. К 1987 году в стране было создано 50 тысяч Советов различных видов, в которых числилось работающими 23 миллиона депутатов5. Они эффективно имитировали участие широких масс населения в правотворческом процессе. Везде, где население не стало народом, представительные органы формируются под контролем верховной власти правителя и его аппарата (управляемые выборы) из их доверенных лиц (номенклатурные депутаты). Через них правитель и его бюрократия принимают нужные им нормативные акты. Эти акты разрабатываются в недрах аппарата правителя и затем поступают в представительный орган. Фактически последние осуществляет не законотворческую, а законорегистрационную функцию. Депутаты таких представительных органов при правителе выполняют также совещательную и лоббистскую функцию. Они помогают правителю и его чиновникам творить законы. Такого рода законотворчество осуществлялось и раньше. В 1767 году Екатерина II собрала из выборных от всех сословий Комиссию, которая должна была выработать новый кодекс законов, вместо Уложения 1649 года Императрица дала депутатам «Наказ», в котором отразила основные требования к новому кодексу. Потом она писала: «Мое собрание депутатов вышло удачным, потому что я сказала им: знайте, вот каковы мои начала; теперь выскажите свои жалобы, где башмак жмет вам ногу? Мы постараемся это поправить»6. Приблизительно такая же ситуация сохраняется в современной России. Президент РФ дает Федеральному Собранию свои «наказы» в ежегодном послании к Федеральному Собранию и в других своих выступлениях. Депутаты Государственной Думы воплощают эти наказы в законы, одновременно пытаясь лоббировать собственные интересы. Если такого рода правотворчество называть демократией, то необходимо признать, что мусульманские страны давно практикуют ее у себя. С древних
1 Ngok Ma Hong Kong's democrats divide // Journal of Democracy. Vol. 22. Iss. 1. 2011. January. P. 57.
2 См.: Манфред А. Наполеон Бонапарт. М., 1998. С. 342.
3 См.: Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1987. С. 194.
4 См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1995. С. 276.
5 См.: Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1987. С. 200.
6 Ключевский В.О. Русская история: Полный курс лекций: в 2 кн. Мн.; М., 2000. Кн. 2. С. 802.
времен в них имеет место такой институт, как шура — совещательный орган при правителе, состоящий из уважаемых в обществе людей.
М.М. Сперанский откровенно писал, что правителю нужен послушный представительный орган для принятия непопулярных решений, возлагающих на население дополнительные тягла. «Таким образом, власть державная сохранит к себе всю целость народной любви, нужной ей для “счастья самого народа”»1.
Одной из форм имитации демократии в правотворчестве, изобретенной в СССР, является наполнение депутатского корпуса законодательных органов представителями рабочих и крестьян, которые ничего не понимали в политике и слепо голосовали за все проекты законов, которые разрабатывал аппарат государства. Сегодня пытаются возрождать эту практику, дополнив ее заполнением депутатских мест в Государственной Думе известными спортсменами и артистами.
Население, не превратившееся в народ, руководствуется монархической или вождистской идеологией (вера в «доброго царя») и больше доверяет правителю, чем своим представительным органам. Оно добровольно отказывается участвовать в управлении государственными делами и либо не ходит на выборы или голосует за тех, на кого указал правитель, как на своих доверенных лиц. Например, в России большинство отказалось поддержать движение «за честные выборы». Пока в мире высокие цены на нефть и благосостояние людей растет, их устраивают и нечестные выборы в органы власти.
Модель электорального авторитарного режима2 предполагает порядок, при котором правящая группа проводит управляемые выборы и допускает в представительный орган (в отличие от СССР) слабую и «ручную» оппозицию, которая сигнализирует правителю о его слишком непопулярных решениях. Это обеспечивает рост эффективности управления подданными, не допускает накала недовольства «хозяином». Екатерина II писала, что Комиссия из выборных 1767 года подала ей «свет и сведения о всей империи, с кем дело имеем и о ком пещись должно»3.
Теория демократии доказывает, что демократизация правотворчества связана с децентрализацией правового регулирования, с передачей правотворческих функций в регионы и на места. Однако в странах, где население не стало народом, децентрализация управления обществом приводит только к росту власти местной бюрократии, которая в еще большей степени оторвана от общества, чем центральная. Это ярко проявилось в России в 1990-е годы — Конституционному Суду РФ пришлось защищать от региональной бюрократии принципы местного самоуправления4, ограждать население некоторых регионов от поборов, которые начали производить местные «бароны», дорвавшись до власти5, защищать право избирать и быть избранным6.
Сегодня большинство стран, где не сформировался народ, перешло от прямого подавления недовольства подданных к имитационным формам демократии. Классически авторитарные режимы заменяются мягким авторитаризмом, который предполагает участие населения в правотворчестве. Доктрина управляемой демократии была открыто провозглашена в Индонезии генералом Сухарто в 1950-х годах. Для многих стран сегодня характерен гибридный авторитаризм7 при котором правящая группа для удержания власти в стране использует некоторые элементы демократии (или создает видимость их использования).
Итак, демократизм правотворчества нельзя ввести с помощью позитивного права, путем установления демократических процедур правотворчества. При отсутствии превращения населения в народ все демократические институты и процедуры становятся средством имитации демократии.
1 К истокам российского конституционализма // Конституционный вестник. 1991. № 9. С. 34.
2 См.: Гельма В. Трещины в стене // Pro et contra. 2012. № 1—2. С. 94—95.
3 См.: Ключевский В.О. Русская история: Полный курс лекций: в 2 кн. Мн.; М., 2000. Кн. 2. С. 802.
4 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 года // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1. С. 34—47; Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года // Собрание законодательства РФ. 1997. № 54, ст. 708; Определение Конституционного Суда РФ от 4 ноября 1999 года // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 2. С. 13—18 и др.
5 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года // Собрание законодательства РФ. 1996. № 16, ст. 1909.
6 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 декабря 1994 года // Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 6; Постановление Конституционного Суда РФ от 21 июня 1996 года № 15-П // Собрание законодательства РФ. 1996. № 27, ст. 334 и др.
7 Ngok Ma Hong Kong's democrats divide // Journal of Democracy. Vol. 22. Iss. 1. 2011. January. P. 55.
