CC BY
58
УДК 622:35 С.С. Мининг
УСИЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ -ВЕЛЕНИЕ ВРЕМЕНИ
Семинар № 12
Основной задачей государственного регулирования отношений в недропользовании является обеспечение устойчивой системы исследования недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов России [1].
С сожалением приходится констатировать, что ни одна из составляющих этой основной задачи не решается в должной мере. Более того, за прошедшие годы рыночных преобразований в освоении минерально-сырьевой базы РФ отчетливо проявились такие негативные тенденции как значительное сокращение объемов геологоразведочных работ и, соответственно, воспроизводство минерально-сырьевой базы, увеличение числа случаев хищнического недропользования по причине отработки только наиболее прибыльной части ресурсов, «замораживание» значительной доли запасов ряда высоколиквидных объектов вследствие несовершенства законодательных основ недропользования и др.
Поскольку запасы полезных ископаемых являются государственной собственностью, то государство должно быть заинтересовано не только в рациональном использовании и охране этой собственности, но и получении от ее использования агентами
рынка собственности гарантированной прибыли.
Поэтому в настоящее время необходимы усиление государственной эколо-го-экономической экспертизы, организация постоянного мониторинга минерально-сырьевой базы, осуществление жесткого контроля над деятельностью в сфере недропользования, совершенствование нормативно-правовой базы недропользования. Иными словами, основная задача государства заключается в формулировании «правил игры», обеспечивающих воспроизводство минерально-сырьевой базы и способствующих ее эффективному и бережному использованию, а также в обеспечении должного контроля над соблюдением этих правил недропользователями.
При обсуждении нового проекта Федерального закона «О недрах» практически все лидеры политических партий России высказались за повышение роли государственного регулирования недропользования [2]:
• «Отсутствие жесткого государственного контроля за внешнеторговой деятельностью сырьевых корпораций привело к значительному увеличению оттока капитала из страны» (Жириновский В. В., фракция ЛДПР).
• «Введение гражданско-правовых отношений в сферу недропользования... означает, что недрами можно будет торговать, и, хотя государство формально остается собственником недр, права на пользование
недрами становятся объектом купли -продажи» (Глазьев С. Ю., фракция «Родина»).
• «Конституция Российской Федерации рассматривает недра как федеральную собственность, общенародное достояние. Поэтому и в Законе «О недрах» речь должна идти о государственном, конституционном и, соответственно, административном праве, а не о гражданском праве» (Лукьянов А. И., фракция КПРФ).
• При введении нового проекта Закона «О недрах» «государство снимает с себя полную ответственность за ситуацию в этой сфере (недропользования - С. М.), которая во всем мире находится под жестким государственным контролем, причем государственное регулирование таким сложнейшим комплексом, каким является минерально-сырьевой, должно быть грамотным, оно требует очень высокого уровня компетентности и квалификации» (Спиридонов Ю. А., фракция «Единая Россия»).
Хотя Конституция Российской Федерации не устанавливает однозначно государственную собственность на недра [3, ст. 9], а лишь позволяет использовать это право наряду с другими формами собственности, при государственном регулировании недропользования тем более необходимо использовать это право, учитывая, что недропользование «во всем мире находится под жестким государственным контролем» [2] и что вклад минерально-сырьевых ресурсов в экономику России особенно велик.
По данным вице-президента РАЕН проф. Козловского Е. А. «бюджет России формируется в основном за счет экспорта минерально-сырьевых ресурсов. около 40 % фондов промышленных предприятий и 13 % балансовой стоимости основных фон-
дов экономики России сосредоточено в сфере недропользования, а добывающими и геологоразведочными отраслями обеспечивается не менее 33 % ВВП и около 70 % экспорта страны» [4].
На совместной коллегии Генпрокуратуры и МПР России, состоявшейся 8.12.2006, был констатирован факт практически полного разрушения системы контроля в сфере недропользования [5]. Основной причиной, по-видимому, является отсутствие скоординированной политики в области лицензирования. Это проявляется, прежде всего, в слабом контроле над выполнением условий лицензионных соглашений (в первую очередь - в части ввода месторождений в эксплуатацию) и отсутствии действенного контроля комплексности разработки запасов. Это и не удивительно, поскольку федеральными органами исполнительной власти в структуре МПР России лишь в самое последнее время начата работа по инвентаризации нефтяных скважин и установлению их владельцев. В связи с этим необходимо четко прописать механизм ограничения, приостановления действия, а также отзыва лицензий и вернуться на этой основе к рассмотрению лицензий, выданных в середине 90-х гг. без конкурса и сроком на 20-25 лет.
Одним из действенных инструментов контроля является Государственная комиссия по запасам, статус которой за период проведения реформ существенно понизился от ГКЗ при Совете Министров СССР до функционального подразделения Федерального агентства по недропользованию Министерства природных ресурсов РФ. Это произошло на фоне общей тенденции снижения роли государственного регулирования недропользования и практического раз-
вала геологоразведочной отрасли страны.
Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых стоит у истоков технического регулирования недропользования. Согласно статье 6 Федерального закона [6] «технические регламенты принимаются в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается». Поскольку недропользование напрямую связано с безопасностью (защитой жизни или здоровья граждан), охраной окружающей среды и защитой имущества, которым должны являться запасы полезных ископаемых, надобность в техническом регламенте, определяющем порядок подсчета и утверждения запасов, является очевидной.
ГКЗ располагает рядом подробных методических документов в этой сфере, однако, они в основном имеют статус методических рекомендаций и не в полной мере учитывают современные требования. В частности, Методические рекомендации [7] не в полной мере отражают функциональные ограничивающие условия по горным возможностям, переработке полезных ископаемых и сбыту продукции; не рассматривают специфику новых способов разработки (например, скважинной гидродобычи - СГД); не учитывают связи кондиций с уровнем потерь и разубоживания полезных ископаемых; не применяют дифференцированные нормы дис-
конта в зависимости от горно-геологического риска; не отражают произошедших изменений в системе налогообложения и пр.
Рассмотрим примеры взаимоотношений ГКЗ и недропользователей в период реформ, ограничившись кругом более близких автору объектов твердых полезных ископаемых, в частности месторождений железных руд КМА. Эти взаимоотношения сводились, главным образом, к попыткам недропользователей, наделенных по лицензиям гигантскими запасами железных руд, списать с баланса наименее продуктивную их часть. Отчасти это объяснялось объективными причинами: перекосом
цен на энергоносители и транспортных тарифов по отношению к ценам на железорудную продукцию; негативной конъюнктурой сбыта железорудной продукции и др. Однако, были случаи представления на утверждение ГКЗ бортовых содержаний железа, близких к среднему содержанию железа в недрах на соседних месторождениях, разрабатываемых в совершенно аналогичных условиях. К чести ГКЗ необходимо отметить, что такие попытки успешно пресекались. Инициаторами пересмотра постоянных кондиций или расчета временных эксплуатационных кондиций, как правило, являлись недропользователи. Они шли на дополнительные расходы по разработке ТЭО кондиций, пересчету запасов и многочисленным экспертизам в надежде окупить их в дальнейшем за счет повышения эффективности производства и сокращения налоговых платежей. ГКЗ при этом, по сути, принадлежала пассивная функция детальной и квалифицированной проверки поступающих предложений недропользователей.
В последнее время в результате повышенного спроса на железорудную продукцию и роста цен на нее недропользователи стали активно наращивать производственные мощности всюду, где это позволяют переданные им по лицензиям запасы полезных ископаемых. Поскольку кондиции напрямую связаны с производственными мощностями горных предприятий, необходим их пересмотр и соответствующий пересчет запасов в сторону увеличения последних. Инициатива здесь должна принадлежать ГКЗ, как государственному органу, регулирующему недропользование. Повышение активности ГКЗ должно реализовываться в виде требования пересмотра кондиций и пересчета запасов в случае резкого изменения проектных решений.
Реалии современного переходного периода к рыночным отношениям в недропользовании требуют пересмотра существовавших в условиях плановой экономики критериев не только кондиций для подсчета запасов полезных ископаемых, но и стоимостной оценки последних.
Приказом министра природных ресурсов 12.04.06 в плане приоритетных задач МПР на 2006 г. обозначена разработка методики геоло-го-экономической и стоимостной оценки участков недр, а также методики определения стартового платежа за пользование недрами.
Важнейшей задачей является формирование новых рентных отношений в недропользовании, которое позволит реализовать огромные потенциальные ресурсные преимущества сырьевых регионов страны (прежде всего, Сибири и Дальнего Востока). Сегодняшняя ситуация просто абсурдна, поскольку прибыль только одной компании, добы-
вающей сибирскую нефть, достигает 3 млрд. долл., а трансферты из центра, выделяемые на всю Сибирь -менее 1 млрд. долл. Вызывает недоумение позиция Минэкономразвития РФ, считающего прин-ципиально невозможным изменение системы рентных платежей, поскольку это «противоречит политике Правительства РВ в сфере налогообложения недропользования, утвержденной в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, принятым и действующим в настоящее время нормативноправовым актам, а ряд предложений не соответствует принципам бюджетного федерализма» [8].
Исходя из практики федеративных государств рентный доход должен делиться между федеральным Центром, субъектами Федерации и компаниями-недропользователями.
К сожалению федеральные ведомства пока еще не в полной мере работают в режиме учета интересов регионов. Ни федеральный центр, ни субъекты Федерации не располагают сегодня рычагами государственного регулирования, которые в полной мере отвечают требованиям рынка, задачам региональной политики, построенной на принципе активного саморазвития регионов.
В статье [9] установлена непосредственная связь минимального промышленного содержания полезного компонента в руде с горной рентой и стоимостью запасов полезных ископаемых. Следовательно, горная рента может и должна рассчитываться в составе ТЭО кондиций для подсчета запасов полезных ископаемых, что будет стимулировать своевременность их пересчета.
Таким образом, несмотря на понижение административного статуса Государственной комиссии по запа-
сам полезных ископаемых (ГКЗ), роль этой организации, стоящей у истоков рационального использования недр, в современных условиях существенно повышается за счет активного воздействия на государственное регулирование недропользования, расширения круга решаемых задач, которые должны быть закреплены в соответствующих технических регламентах.
В настоящее время минеральносырьевой потенциал России используется нерационально: допускаются большие потери первичного сырья при его добыче и переработке, применение комплексных малоотходных технологий является скорее исключением, чем правилом; ценные попутные компоненты безвозвратно теряются в отвалах пустых пород, хвосто-хранилищах и шламонакопителях, а системное геологическое изучение и разработка техногенных скоплений в основном лишь декларируются [10]. Проблема же эта чрезвычайно актуальна, поскольку одно из немногих исключений, ОАО «Ковдорский ГОК», являющийся пионером освоения подобных месторождений в СевероЗападном регионе, за счет использования техногенных ресурсов получает до 30 % общей выручки.
В Белгородской области, специализирующейся на черной металлургии, также злободневны вопросы повышения комплексности использования минерального сырья, развития на базе вскрышных пород и отходов металлургии производства строительных материалов межрегионального значения.
После распада СССР, оставаясь в целом великой мировой сырьевой державой, Россия по многим видам минерального сырья утратила лидирующие позиции и преимущества. В настоящее время более 20 видов
полезных ископаемых относятся к разряду остродефицитных (Сг, Мп, Т1, высококачественные бокситы, бентониты, барит, флюорит). В ближайшем будущем к ним могут присоединиться и, Бп, Ш, отдельные редкие и рассеянные элементы, каолин, графит и др.
Плановая экономика Советского Союза в силу ведомственного «усреднения» эффективности деятельности предприятий позволяла безубыточно осваивать все поставленные на баланс месторождения. За рубежом же основным требованием была прибыльность каждого отдельно взятого месторождения, поэтому в рыночных условиях ситуация кардинально изменилась. Вследствие конъюнктуры спроса и конкуренции в рыночном пространстве произошло значительное сокращение экономически эффективных (активных, по терминологии ВИЭМС) запасов базовых месторождений. По мнению М. Н. Денисова, неэффективными, например, стали более 70 % ранее разведанных запасов олова.
Сейчас большинство действующих в России горнодобывающих предприятий, введенных в строй в основном в 30-80-е годы прошлого века по причине естественного истощения испытывает дефицит высококачественных запасов в недрах.
Поскольку практически все предприятия минерально-сырьевого комплекса являются градообразующими (особенно в северных и восточных районах страны), то «проблемы, связанные с сырьевым обеспечением добывающих предприятий, имеют преимущественно социальный и геополитический оттенок, в отличие от задач открытия крупных месторождений в новых районах, которые, как правило, являются чисто коммерческими проектами» [11].
В перспективе до конца первого десятилетия XXI в. структурным приоритетом развития экономики будут оставаться минерально-сырьевой и топливно-энергетический комплексы, для модернизации которых необходимо решение на федеральном уровне следующих основных задач [8]:
1. целенаправленное формирование государственного фонда недр через реализацию приоритетов, как по видам минеральных ресурсов, так и по стадиям геологических работ;
2. поддержка разработки и вне-
дрения инновационных технологий для повышения эффективности освоения недр, углубления комплексности добычи и переработки
минерального сырья, формирования законченного цикла производства с получением высокочистых и наукоемких конечных продуктов;
3. селективная государственная поддержка освоения месторождений социально значимых для региона и/или дефицитных для национальной экономики видов минерального сырья через создание благоприятных институциональных, инфраструктурных, налоговых условий освоения;
4. усиление прямого государственного регулирования функционирования естественных монополий, процессов приватизации и лицензирования;
5. рационализация использования природных ресурсов за счет адекватной ценовой и налоговой политики и модернизации экономического механизма недропользования;
6. стимулирование процессов межрегиональной интеграции субъектов Федерации и их экономического взаимодействия со странами СНГ и АТР.
7. оптимизация экспорта минерального сырья, зачастую ущербного
для внутреннего рынка.
Ключевым направлением экономической политики должно быть предотвращение оттока капитала из страны и использования ее богатств в узкокорпоративных интересах.
Все вышесказанное недвусмысленно свидетельствует о необходимости усиления государственного регулирования недропользования.
В заключение представляется целесообразным обратить внимание на то, что человеческий капитал - наиболее ценный ресурс, гораздо более важный, чем природные ресурсы или накопленные богатства. Страны, бедные природными ресурсами, являются серьезными соперниками в мировой конкуренции, поскольку сравнительное преимущество динамично и зависит от людей, а не определяется природными условиями. Значительное улучшение социальноэкономической ситуации в стране невозможно в условиях низкой степени доверия к органам власти, нестабильности политической системы. Потеря геологоразведчиками и горняками реальных преимуществ в уровне жизни усугубилась за прошедшее десятилетие также и разрушением имиджа элитарности, потерей чувства «нужности» для страны. Г еологи вообще превратились в обузу, и это стало тяжелейшим в моральном плане результатом прошедшего десятилетия.
Поэтому еще одной задачей являются восстановление авторитета, общественного признания и уважения в собственной стране предприятий отраслей природно-ресурсного комплекса, являющихся фактически государствообразующими, укрепление российской государственности и обеспечение общественного согласия и спокойствия.
1. Козловский Е.А. Избранное. Минерально-сырьевые ресурсы России (анализ, прогноз, политика). М., 2004
2. Проблема недропользования: точка зрения политических партий России. / «Горный журнал», № 6, 2006, с. 2 - 9.3. Проблема недропользования: точка зрения политических партий России. / «Горный журнал», № 6, 2006, с. 2 - 9.
3. Конституция Российской Федерации (1993 г., декабря 12) / М., Юридическая литература, 1993, с. 3 - 62.
4. Козловский Е.А. Всемирная торговая организация и минерально-сырьевой комплекс России. / «Маркшейдерия и недропользование», № 3 (23), 2006, с.3 -14.
5. Российская Газета. №278 (4244), 9.12.2006, с. 1
6. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184 - ФЗ.
7. Методические рекомендации по технико-экономическому обоснованию конди-
ций для подсчета запасов месторождений твердых полезных ископаемых (кроме углей и горючих сланцев) / ГКЗ МПР РФ, М., 1999 (введены распоряжением МПР от 15.03.1999 г.), - 75 с.
8. Стратегии макрорегионов России. (под ред. Акад. А. Г. Гранберга). М., Наука, 2004, с. 566
9. Мининг С.Э., Мининг С.С. Об оценке стоимости запасов твердых полезных ископаемых. / «Горный журнал», №9, 2002. - с. 6-8.
10. Протасов В.Ф., Воробьев А.Г. Экологические проблемы в стратегии устойчивого развития минерально-сырьевого комплекса России./ «Горный Журнал», 2006, №9, с. 73-76
11. Цыганов В.А., Егоров А.Ю., Став-ский А. П. Восстановление и расширение минерально-сырьевой базы действующих добывающих предприятий. Минеральные ресурсы России. 5 2005. ШИН
— Коротко об авторах----------------------------------------------------------------
Мининг С.С. - кандидат технических наук, зав. лаб. охраны недр, ФГУП ВИОГЕМ.
Доклад рекомендован к опубликованию семинаром № 12 симпозиума «Неделя горняка-2007». Рецензент чл.-корр. РАН Ё.А. Пучков.
---------------------------------- ДИССЕРТАЦИИ
ТЕКУЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ О ЗАЩИТАХ ДИССЕРТАЦИЙ ПО ГОРНОМУ ДЕЛУ И СМЕЖНЫМ ВОПРОСАМ
Автор Название работы Специальность Ученая степень
ТУЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ГОЛОВИН Константин Александрович Обоснование параметров и создание оборудования для гидроструйной цементации неустойчивых пород в горном производстве 05.05.06 д. т.н.
