CC BY
49
Ю.А.Нисневич
1 См. Мангейм, Рич 1997.
2 Даймонд 1999: 11.
3 Грачев, Мадатов 2004: 3—4.
ЛИФУРИ
УРОВЕНЬ КОРРУПЦИИ КАК ИНДИКАТОР КАЧЕСТВА РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОРЯДКОВ ПОЛИАРХИЧЕСКОЙ ДЕМОКРАТИИ
Постановка задачи
Ключевые слова: государство, демократия, политический порядок, коррупция
В настоящее время при ответе на вопрос, является ли то или иное государство демократическим, используется целый ряд методов, основанных как на бинарных, так и континуальных оценках состояния и функционирования различных институтов и механизмов демократии. При этом не прекращаются споры о том, работа каких именно механизмов и институтов демократии подлежит оценке и каким образом эта оценка должна осуществляться. На мой взгляд, ключом к решению данной проблемы могло бы стать нахождение некоей характеристики государства, которая бы интегрально и более или менее адекватно отражала качество функционирования ключевых институтов демократии. Рабочая гипотеза исследования состоит в том, что в этой роли может выступить такая характеристика государства, как уровень (распространение) коррупции в публичной сфере. Но прежде чем ее обосновывать, необходимо операционализировать само понятие «демократия»1.
Подобно многим другим концептам политической науки, понятие «демократия» не имеет единого общепризнанного определения. Как отмечает Л.Даймонд, «в теоретической и эмпирической литературе по демократии (а объем ее быстро увеличивается) царят столь значительные концептуальные путаница и беспорядок, что Д. Колл ер и С.Левицки смогли обнаружить более 550 „подвидов44 демократии»2. Такая ситуация обусловлена не только тем, что в процессе развития цивилизации демократия, как и любое другое общественное явление, непрерывно трансформируется, но и тем, что она многогранна и может рассматриваться под разными углами зрения — политико-институциональным, процессуально-процедурным, культурологическим и аксиологическим3.
Наиболее адекватным поставленной выше задаче представляется политико-институциональный подход. Однако и в его рамках сущест-
ИОАПГАГ № 1 (64) 2012
187
ктт
4 Хантингтон 2003: 15—16.
5 Цит. по: Душенко 2008.
6 Даль 2000: 33; Хантингтон 2003:
282.
7 Сартори 1993:
82.
8 Карл, Шмиттер
1991.
9 Шмиттер 1996;
Даль 2010.
10 Пушкарева 2007.
11 Соловьев 2008: 230.
12 Там же: 233.
13 Мельник 2004: 363—366.
14 Венгеров 2007: 124.
15 Мишин 2000: 77.
16 Конституционное (государственное) право 2000:
342.
вуют различные трактовки демократии. В соответствии с одной из них, восходящей еще к древнегреческим философам, демократия — это форма правления4. Именно так она интерпретируется, в частности, в знаменитом высказывании У.Черчилля: «Демократия — наихудшая форма правления, за исключением всех остальных»5. Вместе с тем некоторые авторы характеризуют ее как политическую систему6 (систему управления7, систему отношений между управляющими и управляемыми8) или как политический режим9, причем часто эти термины используются как равнозначные.
На мой взгляд, последние две трактовки едва ли могут использоваться при операционализации понятия «демократия». Политическая система — одна из наиболее комплексных и многоуровневых категорий политической науки, включающая в себя не только институциональные, но и ролевые, нормативные, ценностные и информационно-коммуникативные компоненты10. Так, А.Соловьев определяет ее как «целостную и динамическую совокупность однотипных, дополняющих друг друга и взаимодействующих на основе единых норм — ролей, отношений, институтов и ценностей, обеспечивающих целостность власти и позволяющих целенаправленно влиять на положение социальных групп и конструировать общественные отношения»11. В свою очередь, политический режим есть «совокупность наиболее типичных методов функционирования основных институтов власти, используемых ими ресурсов и способов принуждения, которые оформляют и структурируют реальный процесс взаимодействия государства и общества»12, то есть данная категория наиболее адекватна для описания различных политических практик13.
Форма правления — одно из базовых понятий юридической науки. В теории государства и права под формой правления понимаются «структура, способ образования и правовое положение высших органов государства (главы государства, парламента, правительства), а также установленный порядок взаимоотношений между ними»14. Форма правления есть «наиболее внешнее содержание государства»15, конституционно закрепленная модель отношений между высшими органами власти. Реальный порядок их функционирования, который может существенно отличаться от конституционного, именуется государственным режимом16.
Для того чтобы избежать терминологического пересечения с понятием формы правления, используемым в юридической науке, при сохранении понятийного разграничения нормативного описания и реального состояния политической системы, ядром которой является система государственной власти, представляется целесообразным ввести понятие формы организации политических и государственных порядков как нормативного выражения содержания политической системы. При этом реальное функционирование таких порядков и будет составлять смысл понятия «политический режим». Принципиально важно отметить, что под государственными порядками в данном контексте понимается не весь многомерный и многоаспектный комплекс правил и
188
ТЮАПТКТ № 1 (64) 2012
ЛИФИРИ
17 Мельник 2004: 493.
18 Шумпетер 1995: 238.
19 Хантингтон 2003: 21—22.
20 Freedom 2010.
21 Даль 2000: 85.
22 Даль 2003: 341.
условий функционирования системы управления государством, а наиболее общие принципы формирования и организации деятельности государственной власти как «самой мощной формы проявления политической власти»17.
При предлагаемом подходе демократия будет определяться как форма организации политических и государственных порядков; политический режим, реализующий на практике присущие демократии политические и государственные порядки, — как демократический режим; а государство, в котором действует такой режим, — как демократическое государство.
Теперь нам надо установить набор политических и государственных порядков, которые определяют сущностные свойства демократии и отличают ее от иных форм организации политических и государственных порядков, таких как авторитаризм и тоталитаризм.
В рамках минималистского подхода, восходящего еще к Й.Шум-петеру и трактующего демократию как «институциональное устройство для принятия политических решений, в котором индивиды приобретают власть принимать решения путем конкурентной борьбы за голоса избирателей»18, сущность демократии связывается со свободными, честными, состязательными выборами. Данный критерий позволяет оценивать демократичность / недемократичность политического режима, а следовательно, и государства, в котором он действует, как дихотомическую величину19.
Подобного рода дихотомический подход используется, в частности, в исследовании «Свобода в мире» (Freedom in the World), которое с 1972 г. ежегодно проводит «Freedom House». При оценке того, какие из существующих в мире государств можно считать электоральными демократиями, а какие нет, здесь учитываются такие показатели, как наличие конкурентной многопартийной системы и всеобщего избирательного права, регулярное проведение свободных и честных выборов при тайном голосовании, открытость избирательной кампании и доступ всех участвующих в ней партий к средствам массовой информации20.
Безусловно, свободные, честные, состязательные выборы — необходимое условие демократии. Однако демократические политические и государственные порядки должны действовать не только во время избирательных кампаний, но и между выборами.
Более широкая трактовка базовых институтов демократии содержится в концепции полиархии, разработанной Р.Далем. Согласно этой концепции, демократическая система в масштабах государства может считаться полиархией, если в ней имеется полный набор институциональных механизмов, обозначенных Далем как «политические институты современной представительной демократии»21. Показательно, что, определяя современную демократию как полиархию, Даль характеризовал последнюю как политический порядок22.
Близко к понятию полиархии и введенное Л.Даймондом понятие либеральной демократии, которая «предполагает наличие достаточного
ИОАПТКТ № 1 (64) 2012
189
23 Даймонд 1999: 12.
24 Freedom 2010.
25 Даль 2000: 85—86.
26 Острогорский 1997.
ЛПФЕМ
числа гражданских свобод и высокого уровня плюрализма, способных обеспечить свободное и осмысленное соревнование интересов и поддержание власти закона между выборами, равно как и при их проведении»23. Более того, выделяемые Даймондом элементы либеральной демократии во многом аналогичны тем, что были отнесены Далем к обязательным для демократии полиархической. Следует отметить, что именно к ним по большей части и сводятся критерии, которыми руководствуется «Freedom House», подразделяя государства на «свободные», «частично свободные» и «несвободные»24.
На мой взгляд, подходы, используемые сегодня для эмпирической оценки того, какие из современных государств действительно можно квалифицировать как демократические, не являются оптимальными. Это относится не только к подходу «Freedom House», но и к тем, на которых строятся такие авторитетные рейтинги уровня демократичности, как «Полития IV» (Polity IV), Индекс демократии (Democracy Index) и Индекс трансформации Бертельсманна (Bertelsmann Transformation Index).
Разработку нового подхода следует начать с установления набора политических и государственных порядков, определяющих сущностные свойства полиархической демократии. За основу такого набора естественно взять список политических институтов современной представительной демократии, предложенный Далем25.
В этот список, разумеется, входят выборы, являющиеся общепризнанным атрибутом демократии. При этом, согласно Далю, такие выборы должны быть не только свободными и честными, но и частыми.
Вопрос о частоте проведения выборов требует уточнения. На опасность абсолютизации избирательного принципа еще в начале ХХ в. указывал М.Острогорский26. Представление о том, что чем шире он применяется, тем больше свободы, ошибочно. Как показывает мировая политическая практика, неоправданно частое обращение к выборам создает благоприятную почву для манипулирования волеизъявлением граждан и административного принуждения, и его следствием становится не усиление власти народа, а ее распыление или даже утрата. Таким образом, принципиальное значение имеет не столько частота, сколько регулярность проведения выборов и соблюдение законодательно установленной периодичности избирательных циклов.
Впрочем, в далевском списке политических институтов на первом месте стоят не выборы, а «выборность должностных лиц». Этим подчеркивается первостепенная важность для полиархической демократии выборного порядка формирования властных органов, который, с одной стороны, обеспечивает представительный характер власти, а с другой — политический контроль граждан над ее деятельностью. Но чтобы постоянно поддерживать и то и другое, выборность должностных лиц должна быть дополнена их сменяемостью по результатам выборов. Необходимость такого уточнения обусловлена тем, что между выборностью должностных лиц и их сменяемостью не всегда существует жесткая
190
ТЮАПТКТ № 1 (64) 2012
27 Даль 2000: 96.
28 Там же.
229 Нисневич 2012: 95.
3(0 Острогорский 1997: 544.
31 Всеобщая декла-
рация 1948.
32 Международный
пакт 1966.
ЛИФИРИ
зависимость, а длительное пребывание на своих постах высших руководителей государства чревато серьезными деформациями демократических порядков.
Далее в списке Даля фигурируют два взаимосвязанных института, направленные на обеспечение свободного обмена информацией: «свобода выражения», которая предполагает «не только... право быть услышанным», но и «право слышать, что говорят другие»27, и «альтернативные источники информации».
Важность первого из этих институтов определяется тем, что «безмолвные граждане — это идеальные подданные для авторитарного правителя и несчастье для демократии», ибо «без свободы выражения граждане очень скоро лишаются способности влиять на программу и очередность правительственных решений»28. Что касается альтернативных, не зависящих друг от друга источников информации, то без них невозможны ни артикуляция всего спектра существующих в обществе мнений, ни «информированное знание». Как следует из общей теории информации, только при использовании множества таких источников, каждый из которых обладает собственными шумами и помехами, может быть получена достаточно объективная и достоверная картина окружающей действительности и происходящих в ней процессов и событий29.
Следующий упомянутый Далем политический порядок — «автономия ассоциаций» — тоже принципиально важен для полиархической демократии. Потеря автономии, как писал Острогорский, приводит к бюрократизации политических партий, и они «соединяются с государством с сомнительной пользой для общественного блага в ущерб элементарным принципам, регулирующим взаимоотношения между государством и гражданами»30. Угроза такого поворота событий значительно усиливается, когда государство вмешивается в деятельность партий и включает властно-принудительные механизмы их «сортировки», стремясь удалить с политического поля оппозиционные силы. Аналогичной опасности подвергаются и неполитические объединения граждан.
Последний из вошедших в список Даля институтов — «всеобщие гражданские права» — требует определенного уточнения.
В юридически оформленной международными пактами системе прав и свобод человека принято выделять гражданские права, обеспечивающие духовную и физическую свободу индивида, и политические права, связанные с участием в общественно-политической жизни, формированием государственных органов и организованным давлением на власть. Для полиархической демократии необходимо, чтобы все граждане государства в полном объеме обладали политическими и гражданскими правами, провозглашенными во Всеобщей декларации прав человека31 и закрепленными Международным пактом о гражданских и политических правах32. Поэтому рассматриваемый порядок целесообразно определить как всеобщие гражданские и политические права, установленные международными актами.
ИОАПТКТ № 1 (64) 2012
191
33 Хелд и др. 2004: 54—55.
34 Даймонд 1999: 13.
35 Хантингтон 2003: 19.
36 Нисневич 2012: 177—192.
37 Чуклинов 2006.
ЛПФЕМ
Перечисленные Далем политические и государственные порядки, составляющие, по его мнению, суть полиархической демократии, касаются в первую очередь принципов формирования властных органов и деятельности граждан, в том числе во взаимоотношениях с государственной властью. Но чтобы демократия была реальной, должны быть заданы и соответствующие основы непосредственного функционирования государственной власти.
Во многих исследованиях современной демократии в качестве ее значимого атрибута отмечается «демократическая подотчетность правительства по отношению к гражданам»33, «ответственность правителей перед управляемыми»34, «ответственность правительства перед населением»35. Поэтому представляется целесообразным включить в набор политических и государственных порядков полиархической демократии такой порядок, как подотчетность и ответственность власти (перед гражданами).
Разумеется, главным средством обеспечения подотчетности и ответственности власти служат регулярно проводимые, свободные и честные выборы. Но подотчетность и ответственность должны сохраняться и между выборами, а для того чтобы все поддерживающие их механизмы, включая контроль со стороны политической оппозиции, гражданский контроль и различные формы взаимодействия власти и обще-ства36, могли эффективно работать, власть должна быть открытой и транспарентной (прозрачной). Открытость и транспарентность всей системы государственных органов — это институциональная основа подотчетности и ответственности власти перед гражданами, функционирования механизмов обратной связи, постоянных взаимодействий между обществом и властью.
NB! Понятия «открытость» и «транспарентность» («прозрачность») не вполне синонимичны37. Открытость представляет собой явление коммуникативного плана, суть которого в наличии каналов легального воздействия на власть всего спектра политических, экономических и социальных сил общества. В свою очередь, транспарентность предполагает максимально возможную (и закрепленную законодательно) доступность для граждан и их объединений различных типов достоверной информации о деятельности институтов и органов государства.
По мнению Ф.Хайека, «пожалуй, ничто не свидетельствует так ярко об особенностях жизни в свободных (то есть демократических — Ю.Н.) странах, отличающих их от стран с авторитарным режимом, как соблюдение великих принципов правозаконности. Если отбросить детали, это означает, что правительство ограничено в своих действиях заранее установленными гласными правилами, дающими возможность предвидеть с большой точностью, какие меры принуждения будут применять представители власти в той или иной ситуации. По классиче-
192
ТЮАПТКТ № 1 (64) 2012
ЛИФИРИ
38 Хайек 2005: 90.
39 Нерсесянц 2010: 7.
40 Сергеев 2007.
41 Соловьев 2008: 192—194.
скому определению А.Дайси, правозаконность — это прежде всего абсолютный авторитет и главенство действующего законодательства, противопоставленные произвольным распоряжениям властей и исключающие не только произвол со стороны правительства, но и саму возможность действовать в каких-то ситуациях по своему усмотрению»38.
С учетом несводимости друг к другу права и закона39, понятие правозаконности, введенное Дайси, требует уточнения. С правовой точки зрения правозаконность может быть определена как абсолютный авторитет и главенство прав и свобод, провозглашенных Всеобщей декларацией прав человека и закрепленных международными нормативными актами, и действующего законодательства государства, правовым основанием которого являются обеспечение и защита прав и свобод его граждан, противопоставленные произвольным распоряжениям властей и исключающие не только произвол, но и саму возможность власти действовать в каких-либо ситуациях по собственному усмотрению.
При такой интерпретации правозаконности это понятие задает иерархию права и закона в жизнедеятельности государства. Абсолютный приоритет в регулировании социальных отношений отдается правам и свободам человека. Закрепленные международными актами, а также общепризнанные принципы и нормы права не могут нарушаться никакими национальными законами, даже принятыми в полном соответствии с демократическими процедурами. Вместе с тем государство, все его органы, учреждения и должностные лица, а также граждане и их объединения обязаны действовать исключительно в рамках закона, источником которого являются права и свободы человека и гражданина.
Представляется, что трактуемая таким образом правозаконность (верховенство закона) должна входить в набор политических и государственных порядков полиархической демократии.
И последнее, что, на мой взгляд, целесообразно включить в данный набор, — это разделение властей.
Идея разделения власти на судебную, законодательную и исполнительную с целью предотвращения ее монополизации и единоличной или групповой узурпации была сформулирована еще Аристотелем в его трактате «Политика» и теоретически обоснована и развита в конце XVII — начале XVIII в. в трудах Дж.Локка и французских просветителей. В настоящее время разделение властей рассматривается как необходимая составляющая демократических практик40 и существенный признак демократического правового государства41.
Одной из наиболее устойчивых современных тенденций развития демократических политических систем является тенденция к глубокой функционально-иерархической децентрализации власти, ее разделению как по функциям (по горизонтали), так и по уровням компетенции и ответственности (по вертикали). К ключевым направлениям децентрализации власти по вертикали, характерным сегодня и для федеративных, и для унитарных государств, относится разделение полномочий и ответственности между центральным, региональным и местным уров-
ИОАПТКТ № 1 (64) 2012
193
42 Чихладзе 2005, 2006.
4 Мельвиль 2007.
ЛПФЕМ
нями власти. Особую роль в вертикальной децентрализации власти играет местное самоуправление, которое считается (прежде всего в Европе) одним из важнейших элементов демократических государственных порядков42. Можно ожидать, что в ближайшем будущем в наборе политических и государственных порядков полиархической демократии разделение властей уступит место более общему демократическому порядку — децентрализации власти.
Таким образом, в набор политических и государственных порядков, которые определяют сущностные свойства полиархической демократии и отличают ее от иных форм организации политических и государственных порядков, должны войти:
— выборность и сменяемость по результатам выборов должностных лиц;
— свободные, честные, регулярно проводимые в установленные сроки выборы;
— свобода выражения;
— альтернативные источники информации;
— автономия ассоциаций;
— всеобщие гражданские и политические права, установленные международными актами;
— подотчетность и ответственность власти;
— правозаконность (верховенство закона);
— разделение властей.
Оценка состояния и качества реализации указанных порядков, как представляется, и позволит определить, какие из существующих сегодня в мире государств можно считать полиархическими демократиями, а какие нет. На мой взгляд, решать эту задачу целесообразно в два этапа на основе общего дихотомического подхода.
В соответствии с дихотомическим подходом все государства следует подразделять на демократические и недемократические, а не умножать сущности, вводя в научно-исследовательский оборот различные «демократии с прилагательными» — переходные, гибридные, имитационные и прочие недо- и псевдодемократии. Как справедливо подчеркивает А.Мельвиль, «демократии с прилагательными» нужно концептуализировать в иной, недемократической, понятийной рамке, ведь «в фокусе анализа должны быть не те или иные „ прилагательные “ к „демократии11, а сам предмет (предикат)», а он, «строго говоря, вовсе не является демократией»43.
На первом этапе как недемократические отделяются государства, в которых не выполняются минимальные условия современной представительной демократии — «выборность и сменяемость по результатам выборов должностных лиц» и «свободные, честные, регулярно проводимые в установленные сроки выборы».
Для оценки состояния и качества реализации этих двух порядков используются бинарные индикаторы, которые принимают значение 1, если порядок реализуется, и 0 — если нет. Если конъюнкция этих инди-
194
ТЮАПТКТ № 1 (64) 2012
44 Карозерс 2003.
45 Там же.
46 Даль 2000: 90.
47 ПРООН 2010.
ЛИФИРИ
каторов равна 0, то есть если хотя бы один из порядков не реализуется, то государство относится к недемократическим.
Целесообразность использования для отделения недемократических государств не только бинарного индикатора свободных и честных выборов, как это фактически делается в уже упоминавшемся исследовании «Свобода в мире», но и бинарного индикатора сменяемости власти обусловлена тем, что, как отмечает Т.Карозерс, даже при изначально достаточно свободных и честных выборах возможно возникновение режима «доминирующей власти», когда «одна политическая группировка — будь то движение, партия, семья или отдельный лидер — доминирует в системе таким образом, что в обозримом будущем смена власти представляется маловероятной»44. А такого рода режим не может быть квалифицирован как полиархический — и не только потому, что «результатом длительного удержания власти одной политической группировкой обычно становится крупномасштабная коррупция и „приятельский капитализм11 (crony capitalism)»45, но и потому, что даже семантически полиархия означает «многовластие, власть многих»46.
Подобный подход с трехуровневым (0,1,2) представлением комбинации указанных индикаторов был использован в опубликованном в 2010 г. Докладе ООН о развитии человека47. При этом государства, в которых действует порядок свободных и честных выборов, но отсутствует сменяемость должностных лиц по результатам выборов, были отнесены к «демократическим без сменяемости», хотя интерпретация таких государств как демократических, как было показано выше, вызывает серьезные возражения.
Бинарная оценка практической реализации этих двух минимально необходимых для демократии порядков должна производиться по прошествии не менее чем трех избирательных циклов с момента падения предшествующего тоталитарного или авторитарного режима. За этот период либо практика проведения в установленные сроки свободных и честных выборов и смены по их результатам должностных лиц приобретет устойчивый характер, либо проявится целенаправленное подавление правящим режимом политической конкуренции, в том числе и в процессе выборов. До истечения данного периода соответствующие государства следует относить к переходному типу. Примерами таких государств сегодня могут служить Афганистан, Грузия, Египет, Ирак, Кыргызстан, Тунис.
На втором этапе для выделения государств, где действительно сложился режим полиархической демократии, оцениваются состояние и качество реализации семи оставшихся политических и государственных порядков из предложенного выше набора. Оценка состояния и качества реализации каждого из этих порядков носит континуальный характер и может производиться по индикатору, значения которого в нормированном выражении изменяются в диапазоне от 0 (порядок практически не реализуется) до 1 (порядок реализуется с максимально высоким качеством). При дихотомическом подходе к полиархическим демократиям
ИОАПТКТ № 1 (64) 2012
195
ктт
48 Следует отметить, что такое пороговое значение устанавливается исследователями более или менее произвольно и зависит от их позиции.
49 Карозерс 2003.
5(0 Список основных проводимых в настоящее время государствовед-ческих исследований см. Нисневич 2011а.
51Пшеворский 2000: 109.
могут быть отнесены лишь те государства, у которых значения всех семи нормированных индикаторов не опускаются ниже некоего минимально допустимого порогового значения48.
Государства, у которых индикатор хотя бы одного из указанных порядков меньше порогового, не являются полиархиями. Как правило, в них действует режим, который был определен Карозерсом как «бесплодный плюрализм». В такого рода странах «обычно существует некоторая политическая свобода, регулярно проводятся выборы и происходит чередование у власти действительно отличающихся друг от друга политических группировок. Несмотря на эти положительные признаки, демократия остается поверхностной и проблематичной. Политические элиты всех главных партий или группировок воспринимаются массовым сознанием как коррумпированные, неэффективные и эгоистичные, глубоко безразличные к судьбе страны. Чередуясь у власти, они только спекулируют на ее проблемах, не решая ни одной из них»49.
Таким образом, при использовании предложенного подхода выделяются три группы государств: недемократические государства, где не выполняются минимальные требования демократии; государства, которые не могут считаться полиархическими демократиями вследствие низкого качества реализации в них соответствующих политических и государственных порядков (или их части); и полиархические демократии. Кроме того, может существовать особая группа переходных государств, оценку демократичности которых проводить преждевременно.
К сожалению, практическое применение данного подхода затруднено тем, что в проводимых в настоящее время межгосударственными и неправительственными организациями государствоведческих исследо-ваниях50 отсутствует исчерпывающий набор прямых индикаторов состояния и качества реализации семи политических и государственных порядков полиархической демократии, требующих континуальной оценки. На мой взгляд, путем к разрешению данной проблемы могло бы стать уменьшение размерности признакового пространства континуальной оценки качества реализации полиархической демократии — в пределе с исходной семимерной до одномерной. Для этого необходимо найти институциональную характеристику государства, способную интегрально отражать состояние и качество реализации всех семи указанных политических и государственных порядков и полиархической демократии в целом и при этом получившую достаточно полное освещение в имеющихся государствоведческих исследованиях.
Для выявления такой характеристики следует обратиться к базовому понятию «демократия» в процессуальном аспекте. По мнению А.Пшеворского, «суть демократии заключается в конкуренции политических сил, имеющих противоположные интересы»51. И действительно, процессуальное предназначение политических и государственных порядков полиархической демократии состоит именно в обеспечении политической, информационной и социальной конкуренции. При должной реализации политических и государственных порядков поли-
196
ТЮАПТКТ № 1 (64) 2012
52 Нисневич 20116.
53 Карозерс 2003.
54 Нисневич 2012: 138—139.
ЛИФИРИ
архической демократии главным приводным механизмом всех процессов в государстве служит добросовестная, транспарентная и профессиональная конкуренция в законодательно-правовом поле.
Если же демократические политические и государственные порядки не реализуются надлежащим образом, то происходит свертывание политической, информационной и социальной конкуренции и на первый план в качестве основы функционирования государства неизбежно выходит коррупция. Это обусловлено тем, что только при качественном функционировании демократических порядков возможен постоянный политический и гражданский контроль над деятельностью власти, являющийся ключевым условием эффективного противодействия коррупции и ее подавления52.
В связи с этим можно предположить, что уровень (распространение) коррупции в публичной сфере способен служить индикатором качества реализации политических и государственных порядков поли-архической демократии. Если уровень коррупции превышает некое пороговое значение, это свидетельствует о недопустимо низком качестве реализации одного или нескольких демократических политических и государственных порядков, а значит, о том, что рассматриваемое государство не может считаться полиархической демократией.
В пользу такого предположения в определенной мере говорит и описание Карозерсом той ситуации, которая складывается при режиме «бесплодного плюрализма»: «В целом политика рассматривается как затхлая коррумпированная область (здесь и далее курсив мой. — Ю.Н.) господства элиты, от которой страна не видит ничего хорошего и которая, соответственно, не заслуживает уважения. Государство остается неизменно слабым. <...> Сменяющие друг друга правительства неспособны достичь прогресса в решении большинства проблем, стоящих перед страной, — от преступности и коррупции до здравоохранения, образования и благосостояния общества в целом»53.
В настоящее время проводятся два государствоведческих исследования, в которых систематически определяются значения прямых индикаторов состояния коррупции в публичной сфере большинства современных государств54. Во-первых, это исследование международной неправительственной организации «Transparency International», с 1995 г. ежегодно составляющей Индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index). При расчете Индекса используется шкала от 10 (коррупция практически отсутствует) до 0 (очень высокий уровень коррупции). Во-вторых, это осуществляемое с 1996 г. Всемирным банком исследование качества государственного управления, в рамках которого, в частности, вычисляется Индекс контроля над коррупцией (Control of Corruption Index), где уровень коррупции оценивается по шкале от —2,5 (максимальное коррупционное воздействие) до 2,5 (минимальное коррупционное воздействие).
Для эмпирической оценки того, какие из существующих государств могут быть отнесены к полиархическим демократиям, представ-
ИОАПТКТ № 1 (64) 2012
197
55 Нисневич, Стукал 2012.
Библиография
ктт
ляется предпочтительным использовать Индекс восприятия коррупции, который является более чувствительным инструментом измерения коррупции в публичной сфере государств со средним и низким ее уровнем55.
Таким образом, можно сформулировать следующую гипотезу, безусловно требующую эмпирической проверки:
Интегральным индикатором континуального качества реализации политических и государственных порядков полиархической демократии служит уровень (распространение) коррупции в публичной сфере. Достоверная эмпирическая оценка этого индикатора может быть почерпнута из Индекса восприятия коррупции, определяемого «Transparency International». К полиархическим демократиям правомерно относить только те государства, применительно к которым значение Индекса восприятия коррупции не опускается ниже некоего минимально допустимого порога, устанавливаемого исходя из степени эффективности подавления коррупции в публичной сфере.
Венгеров А.Б. 2007. Теория государства и права. — М.
Всеобщая декларация прав человека. 1948 (http://www.un.org/ru/ documents/ded_conv/dedarations/dedhr.shtml).
Грачев М.Н., Мадатов А.С. 2004. Демократия: Методология исследования, анализ перспектив. — М.
Даймонд Л. 1999. Прошла ли «третья волна» демократизации? // Полис. № 1.
Даль Р. 2000. О демократии. — М.
Даль Р. 2003. Демократия и ее критики. — М.
Даль Р. 2010. Полиархия: участие и оппозиция. — М.
Душенко К. 2008. Цитаты из всемирной истории: От древности до наших дней. — М. (http://www.imobilco.ru/books/-/4229/).
Карл Т., Шмиттер Ф. 1991. Что есть демократия? (http://www. gumer.info/bibliotek_Buks/Polit/Article/karl_dem.php).
Карозерс Т. 2003. Конец парадигмы транзита // Политическая наука. № 2 (http://www.twirpx.com/file/459761/).
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. 2000. Т. 1—2. — М.
Мангейм Дж.Б., Рич Р.К. 1997. Политология: Методы исследования. — М.
Международный пакт о гражданских и политических правах. 1966 (http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactpol. shtml).
Мельвиль А.Ю. 2007. Демократические транзиты // Политология: Лексикон. — М.
Мельник В.А. 2004. Современный словарь по политологии. — М.
198
■ЮА1Ш' № 1 (64) 2012
ЛИФИРИ
Мишин А.А. 2000. Конституционное право зарубежных стран. — М.
Нерсесянц В.С. 2010. Общая теория права и государства. — М.
Нисневич Ю.А. 2011а. Метод сравнительно-институционального анализа // МЭиМО. № 5.
Нисневич Ю.А. 2011б. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции: проблемы реализации в России // Полис. № 1.
Нисневич Ю.А. 2012. Государство XXI века: тенденции и проблемы развития. — М.
Нисневич Ю.А., Стукал Д.К. 2012. Многоликая коррупция и ее измерение в исследованиях международных организаций // МЭиМО. № 2.
Острогорский М.Я. 1997. Демократия и политические партии. — М.
ПРООН. 2010. Реальное богатство народов: пути к развитию человека. — М.
Пушкарева Г.В. 2007. Политическая система // Политология: Лексикон. — М.
Пшеворский А. 2000. Демократия и рынок: Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. — М.
Сартори Дж. 1993. Вертикальная демократия // Полис. № 2.
Сергеев В.М. 2007. Демократия // Политология: Лексикон. — М.
Соловьев А.И. 2008. Политология: Политическая теория, политические технологии. — М.
Хайек Ф.А. 2005. Дорога к рабству. — М.
Хантингтон С. 2003. Третья волна: Демократизация в конце ХХ века. — М.
Хелд Д., Гольдблатт Д., Макгрю Э., Перратон Д. 2004. Глобальные трансформации: Политика, экономика, культура. — М.
Чихладзе Л.Т. 2005. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправления и местного управления в государствах Европы // Право и политика. № 9, № 12.
Чихладзе Л.Т. 2006. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправления и местного управления в государствах Европы // Право и политика. № 1.
Чуклинов А.Е. 2006. «Прозрачная» государственная политика: некоторые проблемы теории и практики // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология. № 8.
Шмиттер Ф. 1996. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии // Полис. № 5.
Шумпетер Й. 1995. Капитализм, социализм и демократия. — М.
Freedom in the World 2010: Methodology (http://www.
freedomhouse.org/template.cfm?page=351&ana_page=363&year=2010).
ИОАПТКТ № 1 (64) 2012
199
