CC BY
32
ские задачи при этом роли не играют. Власть стала инструментом получения прибыли - в этом специфика российской политической
системы и один из ее системных пороков.
* * *
С точки зрения российского национального сознания, главными итогами распада СССР были сокращение внешнеполитического потенциала и ослабление международных позиций России. С учетом развития российской политической системы по порочному кругу считать это ослабление обратимым нет оснований. Сопряженный с исчезновением Советского Союза распад биполярной структуры придал мировой архитектуре неравновесный характер, не способствуя при этом гармонизации международных отношений. Попытка США воспользоваться историческим шансом и закрепить в мире однополярную структуру, «спроектированную» под Соединенные Штаты, тоже не реализовалась. Отчасти -в результате ресурсозатратной внешней политики Вашингтона, отчасти вследствие объективных причин - перерастания сложности мирохозяйственных, культурно-идеологических миграционно-демографических и политических процессов того уровня, в пределах которого их вообще можно регулировать ресурсами и волей одной державы, даже такой мощной, как США. В мире должны сосуществовать альтернативы. Предложить их не может и не стремится ни одна из других серьезных держав.
«Россия в глобальной политике», М., 2011 г., т. 9, ноябрь-декабрь, № 6, с. 58-71.
Юлий Нисневич,
доктор политических наук (ВШЭ, РУДН) СТАЛА ЛИ РОССИЯ ДЕМОКРАТИЕЙ?
Сегодня, когда с принятия в декабре 1993 г. Конституции новой России наступил уже пятый избирательный цикл, эмпирически оценить, стала ли Россия демократией, можно без каких-либо отговорок и ссылок на то, что еще продолжается переходный период и окончательно не сформировался правящий политический режим. Сформировался, и с вполне определенными и однозначными параметрами и характеристиками.
Но для того чтобы ответить на поставленный вопрос, прежде всего необходимо операционализировать понятие «демократия». Как отмечает Л. Даймонд, в теоретической и эмпирической литературе по демократии царят столь значительные концептуальные путаница и беспорядок, что можно обнаружить более 550 «подвидов» демократии. Такая ситуация объективно обусловлена тем, что демократия, как и любое общественное явление, непрерывно трансформируется в ходе развития цивилизации, многогранна и может рассматриваться и трактоваться в столь разных аспектах, как политико-институциональный, процессуально-процедурный, культурологический и аксиологический.
Как представляется, для рассматриваемой задачи наиболее адекватным является институциональный подход, в рамках которого демократию можно определить как одну из форм организации политических и государственных порядков. При этом политический режим, реализующий с должным качеством присущие демократии политические и государственные порядки, будет оцениваться как демократический, а государство, в котором сложился такой режим, - как демократическое государство, или демократия. Институциональная концепция представительной демократии была разработана Р. Далем, который предложил определять современную «демократию в масштабах государства» как полиархию, если она имеет весь набор атрибутов, представляющих «политические институты современной представительной демократии». Если, взяв этот набор за основу, уточнить и расширить его, он будет включать: выборность и сменяемость по результатам выборов должностных лиц; свободные, честные, регулярно проводимые в установленные сроки выборы; автономию ассоциаций; свободу выражения; альтернативные источники информации; всеобщие гражданские и политические права, установленные международными актами о правах и свободах человека и гражданина; подотчетность и ответственность власти; правозаконность (верховенство закона); разделение властей.
Таким образом, для того чтобы эмпирически оценить, стала ли Россия демократией в современной интерпретации этого понятия, нужно оценить, реализованы ли и с каким качеством указанные условия. Эту задачу предлагается решать на основе дихотомического подхода, в соответствии с которым все государства следует разделять на демократические и недемократические, а не умножать сущности, вводя в научно-исследовательский оборот «демократии с прилагательными», различные «переходные», «гиб-
ридные», «имитационные» и прочие «недо-» и «псевдодемократии». Как отмечает А. Мельвиль, «демократии с прилагательными» как предикат не являются демократиями и их нужно концептуализировать как автократические режимы нового типа.
В соответствии с Конституцией 1993 г. Россия - это демократическое государство с республиканской формой правления (ст. 1), в котором на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избирается Президент Российской Федерации (ст. 81) и избираются депутаты Государственной думы (ст. 96). Таким образом, на конституционном уровне установлена выборность высших должностных лиц государства. Выборность высших должностных лиц в России констатируется в представленном в 2010 г. докладе ООН о развитии человека. Однако реальное качество выборности в этом исследовании не оценивается. Поэтому страны классифицируются как демократические, даже если только формально, «глава исполнительной власти и законодательные органы избираются, более одной политической партии конкурируют друг с другом на выборах и партия передает власть в случае поражения, в противном случае страны характеризуются как диктатуры». Кроме того, в этом докладе указывается, что «демократии без чередования партий существуют в странах, которые формально удовлетворяют критериям демократии, но где правящая партия еще не проигрывала ни одних выборов и, таким образом, не передавала власть». И вводится сомнительная категория демократических государств без сменяемости власти, к которой, по результатам исследования, отнесена и Россия.
Действительно в России, начиная с президентских выборов 1996 г., установилась несменяемость высшей власти. Реальная смена политического представительства в институте президентства, ставшем ключевым актором российской политики и цитаделью правящего режима, в результате открытой и публичной политической конкуренции на выборах ни разу не происходила.
Начало узурпации одной политической группировкой президентской власти, а затем и большинства в Государственной думе, было положено операцией «Преемник», в результате которой в марте 2000 г. В. Путин стал Президентом РФ, сменив на этом посту Б. Ельцина. Операция «Преемник» с целью сохранения должности президента за представителем правящих политико-экономических группировок была реализована и на президентских выборах 2008 г., когда В. Путина сменил Д. Медведев. Очевидно, что и на президентских выборах 2012 г. будет использована по-
добная операция и произойдет рокировка, в результате которой на посту Президента России на этот раз уже В. Путин сменит Д. Медведева. Параллельно, начиная с парламентских выборов 2003 г., конституционным большинством в Государственной думе завладела представляющая «партию власти» фракция «Единая Россия» (только после 4 декабря 2011 г. оно стало простым).
Политические режимы, подобные сформировавшемуся в настоящее время в России, Т. Карозерс обозначает как режимы доминирующей власти. Он характеризует такие режимы следующим образом: «Для них характерны слабое представительство интересов граждан, низкий уровень политического участия, не выходящего за пределы голосования, частые нарушения законов должностными лицами государства, сомнительная легитимность выборов, почти полное отсутствие доверия общества к государственным институтам и устойчиво низкая институциональная эффективность государства... Результатом длительного удержания власти одной политической группировкой обычно становятся крупномасштабная коррупция и "приятельский капитализм" (crony capitalism)... Они (лидеры таких режимов) периодически заявляют о намерении вырвать коррупцию с корнем и укрепить власть закона. Но их глубоко укоренившаяся нетерпимость ко всему, что выходит за пределы лимитированной оппозиции и существующего политического устройства, где они занимают доминирующее положение, порождает те самые проблемы, с которыми они публично обещают разобраться». Это точно описывает ту ситуацию, которая сложилась в России.
В соответствии с предложенным Й. Шумпетером минималистским подходом к пониманию современной представительной демократии единственным институциональным средством, выражающим сущность демократии и однозначно ее характеризующим, служат свободные, честные и состязательные выборы. Базирующийся на минималистском критерии свободных и честных выборов дихотомический подход к оценке демократичности государств современного мира используется в государствоведческом исследовании «Свобода в мире» (Freedom in the World), которое с 1972 г. ежегодно проводит неправительственная организация «Дом свободы» (Freedom House). В рамках этого исследования оценивается, какие из существующих в мире государств можно считать электоральными демократиями, а какие нет. При этом электоральная демократия характеризуется наличием конкурентной многопартийной системы и всеобщего избирательного права, регуляр-
ным проведением свободных и честных выборов при тайном голосовании, открытостью избирательной кампании, в ходе которой все партии имеют доступ к средствам массовой информации. По результатам этих исследований, начиная с 2004 г., Россия не оценивается как электоральная демократия, так как российские выборы не являются свободными и честными.
Действительно, в России не просто легитимность как президентских, так и парламентских выборов сомнительна, что Т. Карозерс отмечает как характерную особенность режима доминирующей власти, но, по оценкам и российских аналитиков, и зарубежных наблюдателей, российские выборы изобилуют многочисленными нарушениями и фальсификациями, искажающими свободное волеизъявление избирателей.
Оценка реализации таких условий, как «выборность и сменяемость по результатам выборов должностных лиц» и «свободные, честные, регулярно проводимые в установленные сроки выборы», может носить только бинарный характер - условие либо полностью реализуется, либо нет. И можно констатировать, что оба эти тесно взаимосвязанные, обязательные и минимально необходимые для демократии требования в настоящее время в России не реализуются.
Оценки состояния и качества реализации всех остальных политических и государственных порядков современной полиархи-ческой демократии носят континуальный характер, и отражающие их индикаторы в нормированном представлении могут изменяться от 0 (порядок из-за очень низкого качества практически не реализуется) до 1 (порядок реализуется с максимально высоким качеством). При дихотомическом подходе, если значение нормированного индикатора регулярно ниже минимально допустимого порогового значения, которое выбирается более или менее жестко в зависимости от позиции исследователя, то государство не может оцениваться как полиархическая демократия.
Индикаторы, позволяющие эмпирически оценить наличие и качество реализации такого требования полиархической демократии, как независимость гражданских ассоциаций, отсутствует в государствоведческих исследованиях, проводимых в настоящее время межгосударственными и неправительственными организациями. Поэтому для оценки автономии политических и иных общественных объединений граждан в России может быть использован только качественный метод политико-правового анализа.
По результатам такого анализа можно прежде всего констатировать, что в России отсутствует конкурентная многопартийная система, являющаяся «корневой» для полиархической демократии. Инструментом государственно-административного регулирования деятельности российских политических партий служит принятый в 2001 г. и затем многократно «усовершенствованный» Закон «О политических партиях». Несмотря на то что он формально установил заявительный принцип регистрации политических партий, фактически действует разрешительная регистрация - только с согласия администрации президента. По сути, регистрирующий орган является, как писал М. Острогорский, «полицейской структурой», которая производит принудительную «сортировку» партий, руководствуясь при этом поставленной ей (в нашем случае администрацией президента) задачей признавать легитимными только безвредные для правящего режима партии и запрещать оппозиционные. Этот орган реализует именно то, на что, как указывал М. Острогорский, государство не имеет права, а именно: «ни штемпелевать политические убеждения, ни устанавливать условия, при которых этот штемпель может быть наложен». Действительно, после «усовершенствования» закона в декабре 2004 г. количество официально зарегистрированных партий сократилось к парламентским выборам 2007 г. с 44 до 15. В настоящее время официально зарегистрировано и действует всего семь партий, имеющих право принимать участие в выборах. Для сравнения: в мае 2010 г. в парламентских выборах в Великобритании приняли участие 3773 кандидата от 129 политических партий и 337 независимых кандидатов, претендовавших на 650 депутатских мест, и представительство в Палате общин получили 11 партий. Более того, все официальные российские партии находятся «под колпаком» у Управления по внутренней политике Администрации Президента РФ, о чем, в частности, свидетельствует то, что все партии в обязательном порядке согласуют в этом управлении списки кандидатов на парламентских выборах. Об этом и ранее достаточно известном факте открыто сообщил СМИ бывший лидер партии «Правое дело» М. Прохоров.
Под существенным давлением со стороны государства в лице его регистрирующих и контролирующих органов находятся и неполитические объединения граждан. Достаточно вспомнить скандальную историю с внесением в январе 2006 г. изменений и дополнений в законы, регулирующие деятельность общественных объединений и некоммерческих организаций (НКО). Эти измене-
ния и дополнения заметно ужесточили административное регулирование процессов создания, ликвидации и контроля деятельности общественных и некоммерческих организаций. В частности, органы государственной регистрации были наделены функциями контроля соответствия деятельности НКО их уставным и заявленным целям и задачам, а в отношении общественных объединений эти функции были дополнены и расширены.
Таким образом, в России политические партии и иные неполитические объединения граждан находятся в значительной зависимости и под административным контролем государства, что не позволяет считать их в должной мере автономными.
В проводимых в настоящее время государствоведческих исследованиях также не определяются индикаторы, которые позволяют непосредственно оценивать состояние и качество реализации таких взаимосвязанных атрибутов полиархической демократии, как «свобода выражения мнения» и наличие «альтернативных источников информации». Для их оценки возможно использование комбинации количественных оценок, получаемых посредством косвенных индикаторов, и результатов фактологического анализа. Косвенным индикатором может служить индекс свободы прессы, который независимо друг от друга определяют «Дом свободы», в рамках реализуемой с 1980 г. Программы «Свобода прессы (Freedom of the Press)», и Международная неправительственная организация «Репортеры без границ (Reporters sans frontieres)». Этот индекс в комплексе характеризует свободу слова в средствах массовой информации, включая Интернет и наличие альтернативных СМИ.
По данным за 2010 г., для России индекс свободы прессы «Дома свободы», который оценивается по шкале от 0 (максимальная свобода) до 100 (минимальная свобода), составил 81, или в нормированном представлении 0,19 (0 - минимальная свобода, 1 -максимальная свобода). За этот же год индекс свободы прессы «Репортеров без границ», который оценивается по шкале от 0 (минимальная свобода) до 120 (максимальная свобода), составил 49,9, или в нормированном представлении 0,58.
Фактологический анализ показывает, что правящий в России режим держит под жестким контролем все федеральные и региональные электронные и печатные СМИ и прежде всего федеральные каналы телевидения и радиовещания, используя их исключительно для агитации и пропаганды в своих интересах и целях. Дозированная и ограниченная свобода мнений допускается только
в СМИ, не имеющих массовой аудитории, но и такие СМИ находятся под контролем аффилированных с властью экономических групп. Например, считающаяся оппозиционной радиостанция «Эхо Москвы», ежедневная аудитория которой составляет 900 тыс. слушателей, входит в «Газпром-Медиа Холдинг», которому принадлежит 66% акций этой радиокомпании.
Пока достаточно автономными источниками информации остаются интернет-издания, частные сайты и блоги, которые в последнее время стали оказывать все более и более заметное влияние на формирование социально-политической повестки, «передавливая» в этом отношении подконтрольные власти традиционные электронные и печатные СМИ. Видимо, именно поэтому от представителей власти все чаще и чаще стали раздаваться предложения о введении контроля над Интернетом под предлогом борьбы с экстремизмом и преступностью.
Кроме СМИ, еще одним механизмом выражения мнений и позиций граждан служат публичные мероприятия. Несмотря на то что российский Закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» установил заявительный принцип проведения таких мероприятий, региональные и местные власти, под прикрытием своего права на изменение места и времени проведения мероприятий, а также на установление нормы предельного количества участников, фактически не только вводят разрешительный принцип, но и активно препятствуют проведению публичных акций выражения как политической оппозиции, так и социального протеста граждан, недовольных конкретными решениями и действиями властей. Причем для противодействия таким акциям активно используются силы полиции. Примером может служить продолжающееся уже более двух лет противодействие уличным выступлениям в Москве, Санкт-Петербурге и других городах России в защиту ст. 31 Конституции о праве граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетов, что постоянно приводит к жестким столкновениям и задержаниям протестующих правоохранительными отрядами особого назначения. Можно констатировать, что в России существенным образом ограничена свобода публичного выражения мнений и распространения альтернативной информации, основным источником которой пока остается Интернет.
Все вышерассмотренные компоненты полиархической демократии интегрально обобщены формулой «всеобщие гражданские и политические права, установленные международными актами о
правах и свободах человека и гражданина». По данным Левада-Центра за 2010 г., 61% российских граждан считают, что они скорее или определенно не могут отстоять свои права в случае их нарушения. Показательны также индексы политических прав и гражданских свобод, определяемые «Домом свободы» в рамках программы «Свобода в мире» и оцениваемые по шкале от 1 (максимальная свобода) до 7 (минимальная свобода). По среднеарифметическому значению этих индексов все государства и территории разделяются на три группы: свободные (от 1 до 2,5), частично свободные (от 3 до 5) и несвободные (от 5,5 до 7). По данным за 2010 г., для России индекс гражданских свобод составил 5, или в нормированном представлении 0,33 (0 - минимальная свобода, 1 -максимальная свобода), а индекс политических прав - 6, или в нормированном представлении 0,17, и она вошла в группу 47 несвободных государств.
Все это говорит о том, что в России соблюдение и защита политических и гражданских прав ее граждан не обеспечиваются правящим режимом на должном уровне.
Для оценки степени и качества реализации еще одного в существенной мере интегрального условия полиархической демократии - «подотчетности и ответственности власти», может быть использован индекс учета мнения населения и подотчетности (Voice and Accountability). Этот индекс наряду еще с пятью агрегированными индексами качества государственного управления определяется по результатам проводимого Всемирным банком с 2006 г. исследования качества государственного управления, в котором все агрегированные индексы оцениваются по шкале от -2,5 (наихудшее состояние) до +2,5 (наилучшее состояние). По данным за 2010 г., для России индекс учета мнения и подотчетности составил -0,945, или в нормированном представлении 0,311 (0 - минимальная подотчетность, 1 - максимальная подотчетность). Еще жестче ситуацию с подотчетностью и ответственностью власти перед обществом в России оценивают сами российские граждане. Так, по данным Левада-Центра за 2010 г., 80% российских граждан считают, что российское общество довольно слабо или практически не контролирует власть.
Посмотрим, как обстоит дело с осуществлением в России присущего полиархической демократии принципа «правозаконно-сти (верховенства закона)». Согласно упомянутым данным Левада-Центра за 2010 г., 66% российских граждан считают, что за последние десять лет уважение к закону в России несколько или су-
щественно ослабло. По данным исследования Всемирного банка за 2010 г., для России индекс верховенства закона составил -0,963, или в нормированном представлении 0,307. И в данном случае выясняется, что в России подотчетность и ответственность власти перед гражданами и верховенство закона находятся на очень низком уровне.
Практическая реализация такого классического государственного требования демократии, как «разделение властей», прежде всего в части взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, существенным образом зависит от установленной Конституцией формы правления. Конституция 1993 г. установила в России республику со смешанной (полупрезидентской) формой правления, характерные особенности которой состоят в том, что президент не является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти, не находится в прямых властно-подчиненных отношениях ни с какими ветвями государственной власти, а правительство ответственно как перед президентом, так и перед парламентом. При этом судебная власть независима как от законодательной и исполнительной власти, так и от президента.
Фактологический анализ действующей в России системы управления государством показывает, что под лозунгом «укрепления вертикали власти» на практике создан суперпрезидентский государственный режим, который противоречит конституционному принципу разделения властей. При этом режиме на вершине иерархической пирамиды располагается институт президентской власти, который полностью доминирует и концентрирует в себе основные государственно-властные полномочия, а законодательная и судебная власти подконтрольны не только президентской, но и исполнительной власти. В системе разделения властей особо значимая роль отводится судебной власти, которая должна исполнять роль главного арбитра в окончательном разрешении всех политических, социальных и экономических споров и конфликтов. Для того чтобы судебная система реализовывала функцию объективного и беспристрастного арбитра, выносящего обязательные для исполнения решения и обладающего непререкаемым авторитетом, она должна быть абсолютно независимой, не подверженной никаким внешним влияниям ни со стороны других институтов и должностных лиц государства, ни со стороны различных групп граждан.
В текущих государствоведческих исследованиях не определяются индикаторы, которые позволяют непосредственно оцени-
вать степень независимости законодательной, исполнительной и судебной власти. Но в рамках ежегодно проводимого с 1979 г. Международным экономическим форумом (World Economic Forum) исследования глобальной экономической конкурентоспособности современных государств среди 111 исходных индикаторов определяется индекс независимости судебной системы (Judicial Independence). Этот индекс оценивает независимость судебной системы от влияния должностных лиц государства, граждан и фирм по шкале от 1 (сильное влияние) до 7 (полная независимость). По данным за 2011 г., для России индекс независимости судебной системы составил 2,6, или в нормированном представлении 0,267. Это, по сути, означает, что в современной практике российское государство не соблюдает в должной мере разделение властей.
Процессуальное предназначение политических и государственных составляющих полиархической демократии состоит в обеспечении политической, сопутствующей ей информационной и в целом социальной конкуренции. При условии, что эти составляющие реализованы должным образом, главным приводным механизмом всех процессов в государстве служит добросовестная, прозрачная и профессиональная конкуренция в законодательно-правовом поле. Если же они не реализуются с должным качеством, то происходит сворачивание политической, информационной и социальной конкуренции и неизбежно на первый план в качестве основы функционирования государства выходит «раковая опухоль общественных отношений» - коррупция, которая и замещает конкуренцию. Только при качественном функционировании демократических порядков может осуществляться постоянный политический и гражданский контроль деятельности власти со стороны граждан, что является ключевым условием эффективного противодействия и подавления коррупции, которая всегда таится в темных углах системы управления государством.
Поэтому можно предположить, что такая характеристика государства, как наличие (распространение) коррупции в публичной сфере, способна служить интегральным индикатором качества соблюдения политических и государственных требований полиархи-ческой демократии. Если уровень коррупции превышает некоторый пороговый уровень, то это свидетельствует о недопустимо низком качестве такого соблюдения и, следовательно, о том, что такое государство не может рассматриваться как полиархическая демократия.
На сегодняшний день самые представительные и авторитетные исследования состояния коррупции в различных государствах ежегодно с 1995 г. проводит международная неправительственная организация по борьбе с коррупцией (Transparency International). По результатам этих исследований определяется такой в высокой степени достоверный показатель состояния коррупции в публичной сфере, как индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index). Этот индекс оценивается по шкале от 10 (коррупция практически отсутствует) до 0 (очень высокий уровень распространения коррупции). По данным за 2010 г., для России индекс восприятия коррупции составил 2,1, что соответствует высокому уровню распространения коррупции в публичной сфере.
Еще одним показателем, позволяющим достоверно оценить состояние коррупции в публичной сфере различных государств, может служить индекс контроля (сдерживания) коррупции, определяемый Всемирным банком как один из шести агрегированных индексов качества государственного управления. По данным за 2010 г., для России индекс контроля коррупции составил -1,074, или в нормированном представлении 0,285 (0 - минимальный контроль, 1 - максимальной контроль), что также свидетельствует о высоком уровне распространения коррупции в публичной сфере.
Все приведенные выше данные свидетельствуют, что в России политические и государственные порядки полиархической демократии не реализуются с должным качеством.
«Россия и современный мир», М., 2012 г., № 1, с. 52-64.
Ольга Васильева, кандидат политических наук ПОЛИТИЧЕСКОЕУПРАВЛЕНИЕ ЭТНОКУЛЬТУРНЫМ ПРОЦЕССОМ НА ЮГЕ РОССИИ В КОНЦЕ XX - НАЧАЛЕ XXI в.
В условиях фактического отсутствия единой концепции этнонациональной политики Российской Федерации вполне уместно обратиться к текущему опыту управления межэтническими отношениями в различных субъектах Южного и СевероКавказского федеральных округов. Большое значение в данном смысле, несомненно, имеет как непосредственно исследовательский опыт, так и компаративистика опыта на уровне организации, задач и практической деятельности региональных национально-
