CC BY
23
СОБЫТИЯ И ЛЮДИ
И. В. Осипов
Уральская Республика 1993 г.: попытка расширения самостоятельности субъекта Российской Федерации
Осипов
Игорь Вячеславович
стажер-исследователь, Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова (Москва, Россия)
Финансирование
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-39-90042 «Феномен Уральской Республики в становлении федеративной модели России в постсоветский период»
Вопросы реформирования государственно-административного устройства и перераспределения полномочий между центром и регионами в пользу последних актуализировались с перестроечных времен в рамках развития дискуссии о повышении статуса союзных и автономных республик. В постсоветской России проблематика федерализма обострялась по мере трансформации государственного устройства и активизации региональных властей.
Как справедливо отмечают отечественные исследователи, вопросы территориального устройства и управления представляют для России особую важность в связи с масштабами территории, численностью населения, богатством и разнообразием природных и материально-технических ресурсов, а также уникальным евроазиатским географическим и геополитическим положением1. По мнению профессора В. Н. Лексина, в контексте проблем федерализма особое значение приобретает децентрализация властных полномочий по уровням государственно-территориального устройства как обособление или разграничение предметов ведения, полномочий и ресурсов в соответствии с конституционно-правовым статусом отдельных частей государства2.
Ключевыми событиями первых лет формирования модели российского федерализма можно считать подписание трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации (Федеративный
© И. В. Осипов, 2022
https://doi.org/10.21638/11701/spbu24.2022.109
договор) 31 марта 1992 г. и принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г.
Вместе с этим трехсоставный Федеративный договор породил некоторые обстоятельства, спровоцировавшие процессы «республиканизации» областей и краев3. Зафиксированная асимметричность федерации, по мнению исследователя Г П. Корнева, стала почвой для постоянной конфликтности, «источником недовольства тех, кто ущемлен в правах»4. Профессор Н. М. Добрынин отмечает, что слабость областей и краев заключалась в том, что «они не могли в полной мере разыгрывать национальную карту в игре против центра»5.
В условиях трансформации государственного устройства в региональном плане выделялась Республика Татарстан, в которой к концу 1992 г. отмечалось стремление «завершить процесс суверенизации республики и легитимно оформить его государственное обособление»6.
Ярким примером регионального движения среди областей и краев России стала Свердловская область, где в 1993 г. была осуществлена попытка образования Уральской Республики.
В научной литературе существуют различные оценки создания Уральской Республики. По мнению исследователя Н.В.Панкевич, Уральская Республика конструировала сецессионную модель федеративных отношений, при которой субъект требует последовательной передачи на региональный уровень всего объема государственных полномочий7. Историк Е. А. Тарасова считает, что Уральская Республика стала практическим воплощением популярной в свое время идеи о принципе экономико-географической регионализации как основе новой федерации8. Также, по мнению исследователя А. С. Рябова, именно необходимость защиты экономических прав региона, а не политических, являлась основным фактором движения за создание Уральской Республики9. Профессор Н. А. Комлева отмечает, что идея создания повышения статуса Свердловской области родилась на почве «правовой неравновесности субъектов Российской Федерации и связанного с этим стремления к выравниванию правовых и экономических параметров их существования»10.
Историк Р. Г. Пихоя относит провозглашение Уральской Республики к сепаратистским тенденциям, проявившимся в стране в результате двоевластия, свойственного федеральной власти в тот период времени11. Противоположной точки зрения придерживается политолог Э. А. Паин, указывая на то, что концепция Уральской Республики реальной опасности для целостности России не представляла, поскольку не предполагала «какие-либо признаки суверенного государства». По его мнению, «уральская» конституция, в отличие от конституций национальных республик в составе России, безоговорочно признавала верховенство «российского права и федеральной государственной власти на своей территории»12.
Как представляется, для более глубокого понимания процессов конструирования российской федеративной модели в начале 90-х гг. XX в., необходимо обратиться к фактическим обстоятельствам и документам, способным пролить свет на движение за создание Уральской Республики как попытки одного из субъектов расширить свою самостоятельность и изменить региональный статус.
Вопрос о статусе Свердловской области прозвучал в августе 1990 г на встрече Председателя Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцина с руководителями и представителями деловых кругов региона. Э. Э. Россель, являвшийся в то время председателем областного исполнительного комитета, обратил внимание на необходимость определения статуса области, а также получения Свердловской областью «прав на законодательное творчество в экспериментальном порядке»13.
Б. Н. Ельцин не дал прямого ответа на вопрос о том, как именно будет определяться статус области. Им была озвучена схема выстраивания властных структур по цепочке делегирования полномочий «снизу вверх»: «Район берет себе и делегирует городу, город берет себе и делегирует области, область берет себе и делегирует республике. И только после этого разделения властей мы должны заключить внутри России федеративный договор, где бы участвовали все республики и области, по горизонтали». В то же время он отметил, что вскоре начнется обсуждение вопроса о заключении федеративного договора и модели национально-территориального устройства России. «Свердловчане, — заключил Ельцин, — могут представить свои предложения, которые мы будем рассматривать»14.
Примечательно, что за несколько дней до этой встречи Б. Н. Ельцин во время выступления на многотысячном митинге в г. Стерлитамаке произнес речь, фактически определившую национальную политику десятилетия: «У башкирского народа действительно растет национальное самосознание, и его право — требовать самостоятельности и решить судьбу самим. <...> Мы говорим башкирскому народу, народам Башкирии, мы говорим Верховному Совету, правительству Башкирии: вы возьмите ту долю власти, которую сами сможете "проглотить". И мы согласимся с этой вашей волей, с этим решением. Мы не будем ни в коем случае препятствовать этим решениям»15.
После подписания Федеративного договора свердловские власти включились в борьбу за определение и расширение собственных полномочий. В сентябре 1992 г. малым Советом Свердловского областного Совета народных депутатов была принята Программа на период социально-экономического кризиса, направленная на проведение антикризисной политики, которая предполагала передачу от федерального центра широких полномочий в регион и повышение статуса области16.
Свердловчане подготовили проект Соглашения о механизме совместного ведения федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области. Как отмечалось авторами, Соглашение должно было запустить «договорный процесс складывания властного механизма федеративной Российской государственности, разграничения полномочий и согласования совместных действий различных органов государственной власти — как законодательной (представительной), так и исполнительной ее ветви на федеральном уровне и в регионах»17. В результате реализации данной модели предполагалось существенное изменение структуры взаимоотношений центра и региона. Однако модель, предложенная уральскими властями, не нашла поддержки в Москве. Свердловская пресса
писала о том, что спустя полгода после разработки Соглашения о разделе полномочий в сфере совместной компетенции решение так и не принято — «в Верховном Совете встречает сильное сопротивление», а самих свердловчан «причисляют к сепаратистам», несмотря на то что областной Совет отказался от ряда позиций или смягчил формулировки18.
Знаменательным событием стал приезд и. о. Председателя Правительства России Е. Т. Гайдара в Екатеринбург в ноябре 1992 г. В ходе встречи с руководителями предприятий и организаций, представителями науки, культуры, вооруженных сил Э. Э. Россель отметил наметившийся прорыв в достижении области большей самостоятельности, ознаменовавшийся тем, что Е. Т. Гайдар на заседании Правительства России и в ходе встречи с Президентом России обратил внимание на проблему увеличения самостоятельности областей и краев, переносе целого ряда полномочий на места и что соответствующее постановление будет рассмотрено Правительством 27 ноября19. Сам Гайдар однозначно высказался по этому поводу, отметив, что «важнейшая на сегодня задача — это регионализация реформы. Это максимальная разгрузка Москвы от всего, чего в Москве быть не должно. Это тяжелая борьба, в которой, надо сказать, мы вместе с регионами ломаем очень серьезное сопротивление на среднем уровне бюрократии московской». Он выразил недоумение и непонимание такого порядка дел, когда ряд вопросов рассматривается на федеральном уровне, отметив, что у «федерации должно остаться только то, что кроме федерации не может никто сделать»: оборона, координация внешнеэкономической деятельности, фундаментальная наука и определение инвестиционных проектов20.
Несмотря на то, что эти планы не были реализованы в 1992 г., свердловские власти продолжали продвигать свою позицию. В январе 1993 г. Э. Э. Россель направил на имя Председателя Совета Министров Российской Федерации В. С. Черномырдина письмо, в котором предлагал вынести на обсуждение запланированного совещания вопросы о разграничении полномочий и утверждении механизма реализации предметов совместного ведения между федеральными и региональными исполнительными органами21.
Неравенство субъектов стало одной из тем для обсуждения на совещании членов правления Союза губернаторов России с Председателем Верховного Совета Р. И. Хасбулатовым. В ходе своего выступления Хасбулатов отметил, что из 21 республики только 3-4 получили «сверхправа» законно, остальные «выколачивают себе льготы частным образом из правительства». При этом им была обозначена необходимость расширения экономической самостоятельности регионов, а также выдвинуто предложение об определении финансовых взаимоотношений республик, краев и областей с федеральным бюджетом. «В этих взаимоотношениях сохранились прежние порядки — попросить и распределить. Так происходит при формировании бюджета и дележе налоговых сумм. Так происходит при выделении кредитных ресурсов — все идут в Центральный банк. Но так дальше жить нельзя», — заявил Председатель Верховного Совета22.
В ходе совещания прозвучала критика существующего положения по реализации Федеративного договора со стороны председателя Свердловского
областного Совета народных депутатов А. В. Гребёнкина, отметившего, что самым проблемным вопросом реализации Федеративного договора является зона совместной компетенции. По его мнению, эта проблема «становится зоной политического несогласия с далеко идущими политическими, социально-экономическими последствиями. Надо из этого как-то выпутываться, развязывать этот узел проблем взаимоотношений федеральных и региональных органов власти и управления». А. В. Гребёнкин озвучил два варианта решения проблемы. Первый вариант заключался в ликвидации сферы совместной компетенции с оставлением исключительной компетенции федеральных и региональных органов. Второй вариант подразумевал достижение локальных компромиссов и заключение соглашений23.
Свердловский областной Совет народных депутатов представил программу «нового федерализма», в рамках которого новая региональная политика «должна быть преимущественно собственной политикой регионов, а не политикой Центра по отношению к ним»24.
Авторы программы «нового федерализма» обращали внимание на следующие недостатки существующей модели российского федерализма. Во-первых, не был установлен «механизм совместного ведения и принципы толкования предметов, отнесенных к компетенции каждой из сторон». Во-вторых, существовало неравноправие «Федерации и ее субъектов в вопросах государственной собственности, природных ресурсов, и самое главное — в вопросах влияния Субъектов Федерации на действия Центра». В-третьих, текущее положение предусматривало «федерализм сверху», устанавливающий «деление унитарного государства, а не складывание федерации на основе реального договорного процесса». Кроме этого, федеральные органы власти оставались структурами унитарного государства по своей структуре и функциям. В-четвертых, складывавшаяся ситуация при проведении реформ приводила большинство регионов на «путь «вымаливания» у Центра различных специальных постановлений, указов, законов — по отдельным территориям, для отдельных региональных властных структур».
«Новый федерализм» выстраивался свердловскими властями на следующих принципах, которые могли бы стать, по мнению авторов, основой региональной политики в России:
• четкое разделение компетенции федерации и ее субъектов, определение совместной компетенции и исключительной компетенции субъекта;
• равенство федерации и субъектов в федеративном процессе;
• равноправие федерации и ее субъектов по отношению к «наследству» унитарного государства, замена процесса обретения регионами своих прав, собственности, ресурсов путем передачи их сверху договорным процессом;
• приоритет прав субъектов в исполнении федеральных функций на своей территории над компетенцией большинства ведомств федерального подчинения;
• достаточность полномочий субъектов для выбора и реализации своего особого пути в общероссийских реформах25.
Однако стремление к расширению самостоятельности и настойчивое требование со стороны регионов больших полномочий воспринимались далеко не однозначно. Эксперты Российского института стратегических исследований фиксировали появление в регионах «иллюзии «ненужности» Центра» и обретение уверенности в способности самостоятельного решения региональных проблем. По их мнению, к этому привели в том числе неопределенность целей и функций федеральной власти, несформированность механизмов реализации этих функций в регионах, а также отсутствие своевременной реакции на общероссийские проблемы со стороны федерального центра26.
Другие аналитики отмечали «опасные посягательства на территориальную и государственную целостность Российской Федерации со стороны местнических интересов, способных в короткий срок разрушить единое экономическое, правовое, политическое и информационное пространство России, как несущих конструкций единого государства». По их мнению, именно распад СССР и формирование государственности бывших союзных республик запустили процесс суверенизации на территории России, а правовое неравенство российских регионов в сравнении с автономиями в составе России являлось причиной появления заявлений о создании новых государственных образований типа Енисейской, Дальневосточной, Иркутской, Сахалинской и Сибирской республик27.
В Государственно-правовом управлении Администрации Президента РФ отмечали усиление национального и регионального сепаратизма в связи с противоборством внутри высшей власти28. Советник Президента России по вопросам обороны и безопасности Д. А. Волкогонов отмечал необходимость создания эффективных силовых структур для сокращения «сепаратистских поползновений», главная причина которых кроется в «видимой слабости властей». Помимо этого, он писал, что «в общественном сознании должна постоянно жить мысль: "Государство стоит на страже Конституции. Президент не допустит расчленения России"»29.
В результате, отдавая должное проблематике федерализма и региональной политики, Центр оперативной информации Администрации Президента РФ фиксировал «жизненную необходимость» в решении проблемы соотношения полномочий центра и регионов и удовлетворения региональных претензий на власть в конституционном порядке»30.
Одним из определяющих направлений государственной трансформации стала интенсификация разработки проекта Конституции РФ. Как отмечает исследователь Е. А. Тарасова, «в создавшихся условиях принятие новой Конституции было насущной необходимостью в вопросе сохранения единства Российской Федерации»31.
Разработка текста российской Конституции осуществлялась с 1990 г. Одним из самых дискуссионных вопросов являлся поиск оптимальной модели государственно-территориального устройства. Обобщая предложения, прозвучавшие в ходе общественно-политической дискуссии, аналитики Государственно-правового управления Администрации Президента выделили следующие четыре модели реформирования.
164
СОБЫТИЯ и люди
1. Переход от национальной к административной государственности с соответствующим упразднением «существующих национальных государств и созданием на их основе обычных региональных образований (земель, провинций, губерний), которые будут уравнены в правах с исконно русскими краями и областями». Защита национальной самобытности обеспечивается посредством культурной автономии, признанием национального языка равноправным с русским и установлением обязательного представительства коренного народа в законодательных собраниях соответствующих земель». В качестве положительных сторон такой модели отмечалось «сохранение целостности Российского государства, улучшение его управляемости». К возможным рискам были отнесены следующие угрозы: «усиление крайних политических сил в упраздняемых национальных республиках, рост насилия непосредственно в центре России; ухудшение отношений между русским и нерусским населением внутри всей российской территории».
2. Национально-государственные образования (республики, автономные области и округа) конституционно уравниваются и вместе с построенным на национальной основе собственно русским государством объединяются в федерацию нового типа. К положительным сторонам данной модели были отнесены следующие факторы: оформление русской государственности; прекращение трений между различными национальными группами с разным объемом полномочий. К возможным негативным последствиям были отнесены следующие угрозы: ослабление федеральной власти из-за большого числа разнонаправленных политических образований; притеснения некоренного населения и борьба за передел границ, свойственная национально однородным государствам; возможность выхода из состава Федерации и ее полного распада.
3. Сохранение национальных государств при конституционном определении их правового положения, без права выхода из состава России. В качестве положительных сторон такой модели отмечались: рост устойчивости федерального государства, сохранение его целостности. К возможным негативным последствиям были отнесены следующие угрозы: усиление влияния крайних политических групп в национальных республиках.
4. В рамках еще одной модели предполагалась последовательная реализация трех стадий. На первой стадии «национальные образования уравниваются в правовом положении и приобретают необходимое единообразие». На второй стадии края и области в результате укрупнения образуют земли (губернии). Их правовое положение практически совпадает с правовым положением национальных республик и включает «права на законы нефедерального значения, местные парламенты и правительства, национальные гвардии». Реализация третьей стадии подразумевает включение всех территорий в федерацию: «русские земли образуют ядро федерации, входя в нее напрямую; в отличие от них национальные образования имеют право на разные формы политического союза (свободно присоединившиеся к России государства; сообщества с особыми правами внутри России (вплоть до собственного гражданства); обычные национальные республики в составе России)»32.
После проведения Всероссийского референдума 25 апреля 1993 г. о доверии Президенту России Б. Н. Ельцин вынес на широкое обсуждение «президентский» проект Конституции и созвал Конституционное совещание для согласования итогового проекта. Из перечисленных выше моделей государственно-территориального устройства в «президентском» проекте превалировал подход с сохранением национальных государств при конституционном определении их правового положения. В ходе Конституционного совещания продолжился поиск модели государственного устройства, однако попытки согласовать оптимальный вариант для всех участников конституционного процесса терпели неудачу. По прошествии первых десяти дней аналитики отмечали, что решение вопросов территориального устройства не будет выработано, однако «продолжение работы Конституционного совещания может послужить инструментом сближения позиций республик и других субъектов»33.
Отметим, что помимо общероссийского референдума в ряде субъектов прошли региональные опросы: в Санкт-Петербурге, Вологодской и Свердловской областях население высказывалось по поводу равноправия своего региона с республиками по уровню самостоятельности. В Свердловской области «в целях развития системы государственного устройства России, реализации Федеративного договора и определения статуса Свердловской области» жителям был задан вопрос: «Согласны ли Вы с тем, что Свердловская область по своим полномочиям должна быть равноправна с республиками в составе Российской Федерации?»34 Результаты опроса выглядели следующим образом: более 83 % принявших участие в референдуме ответили утвердительно. Как отмечает профессор А. Д. Кириллов, по результатам опроса областные власти «приступили к реализации плана повышения статуса области»35.
1 июля 1993 г. депутаты Свердловского областного совета приняли Декларацию об изменении статуса области. Согласно документу, Уральская Республика создавалась с целью укрепления целостности Российской Федерации и была призвана служить «усилению общероссийской государственности на основе реализации принципов федерализма, приемлемых для всех субъектов Российской Федерации»36.
В Государственно-правовом управлении Администрации Президента РФ пытались объяснить провозглашение Уральской Республики и рост центробежных тенденций среди регионов в первую очередь экономическими, а не политическими соображениями. По мнению авторов аналитической записки «Об изменении государственно-территориального статуса субъектов Федерации России», областные и краевые власти основываются на представлении о центральной власти как о «неэффективной и ненужной инстанции, откровенно наносящей ущерб экономическому процветанию». Края и области, не получив возможности проводить свободную экономическую политику, «компенсируют недостаток решимости центра и дают ясно понять республикам, что не намерены больше мириться с отжившим двойным стандартом в системе федеративных отношений».
Кроме этого, в качестве причины стремления к повышению статуса области было названо то, что в президентском проекте Конституции, как и
в Федеративном договоре, привилегии связаны со словом «республика». Однако смысл заключался не только в переименовании, но в принципиальном изменении формулы взаимоотношений с центром. Аналитики Администрации Президента РФ прогнозировали трансформацию государственного устройства, предполагающую получение субъектами собственной региональной конституции, законодательного органа, правительства и судебной власти. При этом федеральному центру будут переданы только те полномочия, которые сами субъекты «посчитают необходимыми для сохранения единого государства»37. Такое развитие событий оценивалось как «непосредственная угроза центральной власти, которая в перспективе (если регионы получат желаемые полномочия) не только может оказаться лишенной своего прежнего положения, но и, видимо, будет заменена координирующими органами, т. е. сформирована снизу»38.
В документе признавалось фактически произошедшее становление областей и краев как реальных субъектов региональной и общефедеральной политики со сложившимися экономическими интересами и осознанным стремлением к самостоятельному хозяйствованию39.
Фактически то, о чем упоминалось в записке Сектора аналитической информации Администрации Президента РФ, к осени 1993 г стало реали-зовываться в Свердловской области. Была собрана группа для разработки Конституции Уральской Республики под руководством директора Института философии и права Уральского отделения РАН А. В. Гайды. Мероприятия по созданию Уральской Республики были запланированы на 1994 г. в программных документах региональной администрации по социально-экономическому развитию40.
27 октября 1993 г Конституция Уральской Республики была принята на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов. Было решено назначить выборы в Законодательное собрание Уральской Республики на 12 декабря 1993 г, а также внести предложение Конституционному совещанию о включении в перечень республик, вошедших в состав России, в проекте Конституции России Уральской Республики как субъекта федерации41.
Конституция Уральской Республики является своеобразным памятником истории, отражающим границы, в которых действующая региональная власть предполагала свою самостоятельность. Одной из основных задач документа являлось определение сферы региональной компетенции и создание системы государственной власти субъекта. В связи с этим значительная часть Конституции была посвящена взаимоотношениям между Российской Федерацией и Уральской Республикой.
Согласно принятой Конституции, Уральская Республика становилась субъектом Российской Федерации с правовым статусом республики в составе Российской Федерации42. На ее территорию распространялся государственный суверенитет Российской Федерации и признавалось верховенство Конституции и законов Российской Федерации по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации. Уральская Республика не устанавливала собственного гражданства, не имела своей армии и не претендовала на право
выхода из Российской Федерации. Система государственной власти Уральской Республики подразделялась на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Система органов государственной власти устанавливалась Республикой самостоятельно.
В экономической сфере за Республикой закреплялись полномочия по управлению республиканской государственной собственностью; по определению республиканской политики и принятию республиканских программ в области государственного, экономического, экологического и социального развития Уральской Республики; по финансовому, валютному, кредитному регулированию; а также: республиканские экономические службы; республиканский бюджет, республиканские налоги и сборы, республиканские фонды регионального развития; административное, жилищное, земельное, водное, лесное, иное законодательство, в части, не отнесенной к ведению РФ; международные и внешнеэкономические отношения субъекта.
Деятельность уральцев вызвала отрицательную реакцию в Москве. Помощник Президента России Ю. М. Батурин, анализируя происходившие в Свердловской области события, выразил сомнение в том, что образование Уральской республики укрепит Россию, обосновывая это тем, что «суперсубъект» Федерации в гораздо большей степени ощущает себя полноценным государством и легче идет на разрыв с «метрополией». Также им было отмечено, что в условиях коренного реформирования системы власти России резкие изменения «в территориальном устройстве могут сделать процесс реформирования неуправляемым, неконтролируемым»43.
Руководитель Администрации Президента РФ С. А. Филатов, возглавлявший рабочую группу Конституционного совещания по доработке проекта Конституции, в ответ на обращение руководства Свердловской области о включении Уральской Республики в список республик РФ отметил, что такая просьба не может быть поддержана по следующим причинам. Во-первых, ни Конституционное совещание, ни сам Президент РФ таким правом не обладают, и, во-вторых, на сегодняшний день в стране нет механизма изменения статуса субъекта Федерации44.
В Москве об Уральской Республике вспомнили и при подготовке встречи Президента России Б. Н. Ельцина с руководителями исполнительной власти субъектов. В подготовительных документах к встрече особый интерес представляет раздел с возможными вопросами от республик и соответствующими предложениями по позиции со стороны Президента. Уральская Республика была выделена в качестве одного из таких вопросов. Рекомендации по занимаемой позиции были следующими: «отношение должно быть сбалансированным. Руководители области проявили недостаточную правовую грамотность. Подготовив Конституцию (а правильнее было бы сказать — устав), они должны были бы предложить его на рассмотрение Конституционному суду и Парламенту, а еще лучше — провести по ней референдум среди граждан области. Вместо этого они поспешили заявить, что Уральская Республика уже провозглашена. Это, конечно, совершенно незаконно, потому что в одностороннем порядке затронуты интересы других регионов и государства в целом. Это серьезная
ошибка, чреватая серьезными последствиями государственного масштаба, и с допустившими ее политиками предстоит разбираться. Сейчас во многих областях идет работа по подготовке уставов, в некоторых она велась и раньше. Надеюсь, негативный опыт уральцев будет учтен»45.
Указ о снятии Э. Э. Росселя был готов 4 ноября46. Практически одновременно с публикацией проекта Конституции Российской Федерации прекратила существование и Уральская Республика. Указом Президента РФ от 9 ноября 1993 г (№ 1874) решения Свердловского областного Совета народных депутатов от 1 июля 1993 г «О статусе Свердловской области в составе Российской Федерации» и от 27 октября 1993 г «О Конституции Уральской Республики» признаны не имеющими юридической силы с момента их принятия. Деятельность Свердловского областного Совета народных депутатов и полномочия народных депутатов этого Совета прекращены. Указом Президента РФ от 10 ноября 1993 г. (№ 1890) Э. Э. Россель был освобожден от должности главы администрации Свердловской области.
С 20 по 22 ноября в Свердловской области работала группа сотрудников Администрации Президента РФ под руководством заместителя руководителя Администрации В. В. Волкова по изучению общественно-политической ситуации в регионе при подготовке к выборам в Федеральное собрание и голосованию по проекту Конституции РФ, а также по анализу обстановки после издания Указов Президента от 9 и 10 ноября. На встречах с политическими и деловыми кругами региона разъяснялась «позиция Президента о недопустимости и опасности для целостности России как Федеративного государства действий Свердловского областного Совета народных депутатов и бывшего главы администрации по созданию Уральской Республики. Обращалось внимание на тот факт, что органы власти неправильно трактовали, а главное, использовали результаты опроса населения области 25 апреля. Их действия по созданию Уральской республики неправомерны, так как не могли выходить за рамки опроса, в котором не была сформулирована цель — создание республики».
По итогам проведенной работы В. В. Волков сформулировал следующие выводы:
1. Отстранение от должности Э. Э. Росселя имело определенный негативный резонанс среди незначительной части населения региона и руководителей различного ранга.
2. Благодаря данному решению удалось остановить сепаратистские тенденции как в Уральском регионе, так и в целом по стране.
3. Решения Президента не повлияли в значительной степени на подготовку к выборам и голосованию47.
Таким образом, в качестве одного из результатов поиска модели государственно-территориального устройства России, происходившего не только в теории и общественно-политической дискуссии, но и на практике, стало создание Уральской Республики. Этот шаг предполагал реализацию иной модели федеративного устройства, существенным образом отличающейся как от прежней, так и от модели, предложенной разработчиками проекта Конституции
РФ. В случае успешной реализации проекта Уральской Республики появился бы прецедент трансформации области в республику, образованную не по национальному признаку, с большей самостоятельностью в политическом, правовом и экономическом плане.
Свердловские власти понимали это и в течение нескольких лет с момента актуализации самой проблематики федеративного устройства государства неоднократно предлагали и обращались к центральным властям по этому вопросу. Однако федеративный центр, не отказываясь и даже соглашаясь с идеями о необходимости децентрализации, в конечном итоге оказался не готов к решительным действиям свердловских властей, что привело к ликвидации Уральской Республики.
1 Государственно-территориальное устройство России: (Экономические и правовые основы) / под ред. А. Г. Гринберга, В. В. Кистанова. М.: ДеКА, 2003. С. 5.
2 Лексин В. Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. М.: ИНФРА-М, 2008.
С. 30.
3 Там же. С. 45.
4 Корнев Г. П. Российский федерализм в контексте объединительной стратегии и самоопределения народов России / Г. П. Корнев, Л. С. Корнева, А. К. Денисова. М.: Юрлитинформ, 2019. С. 42.
5 Добрынин Н. М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск: Наука, 2005. С. 70.
6 Государственный архив Российской Федерации (далее — ГА РФ). Ф. 10115. Оп. 1. Д. 377. Л. 1.
7 Панкевич Н. В. Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации / Ин-т философии и права УрО РАН. Екатеринбург, 2008. С. 132. (Феноменология политического пространства).
8 Тарасова Е. А. Проблема федеративного устройства в проектах новой Конституции России в начале 1990-х годов // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 2: История. 2014. Вып. 1. С. 54.
9 Рябов А. С. Уральская Республика: мифы и реалии // Свободная мысль. М., 2007. № 6.
С. 157.
10 Комлева Н. А. Идея Уральской республики как выражение формалистического характера Российской Федерации // Российский федерализм: проблемы и перспективы дальнейшего развития: сб. науч. статей / под ред. Б. Б. Багирова и др. Екатеринбург: Филантроп, 2001. С. 23.
11 Пихоя Р. Г. Москва. Кремль. Власть. Две истории одной страны. Россия на изломе тысячелетий, 1985-2005. М.: Русь-Олимп [и др.], 2007. С. 478-479.
12 Паин Э. А. Становление государственной независимости и национальной консолидации России: проблемы, тенденции, альтернативы // Мир России. 1995. № 1. С. 13.
13 Архив Президентского центра Б. Н. Ельцина. Ф. 6. Оп. 1. Д. 46. Л. 102.
14 Там же. Л. 120.
15 Там же. Д. 45. Л. 4-5.
16 Средний Урал. Новый федерализм и региональная политика. Екатеринбург: Доверие. 1993. С. 29.
17 Там же. С. 16-19.
18 Пономарева Н. Рулить страной из Москвы невозможно // Областная газета. 1993. № 11. С. 1.
19 Государственный архив Свердловской области (далее — ГАСО). Ф. Р-2809. Оп. 1. Д. 35.
Л. 2.
20 Там же. Л. 41.
21 Там же. Оп. 2. Д. 51. Л. 1-3.
22 Всероссийское совещание руководителей органов государственной представительной и исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, г. Новосибирск, 19 февр. 1993 г.: стеногр. Отчет / Верховный Совет Рос. Федерации. М: Известия, 1993. С. 10-11.
23 Там же. С. 67-68.
24 Средний Урал. Новый федерализм и региональная политика... С. 7.
25 Там же.
26 ГА РФ. Ф. 10115. Оп. 1. Д. 765. Л. 30.
27 Там же. Д. 649. Л. 1.
28 Там же. Д. 472. Л. 1-10.
29 Там же. Д. 432. Л. 1-4.
30 Там же. Д. 664. Л. 36.
31 Тарасова Е. А. Проблема федеративного устройства. С. 50.
32 ГА РФ. Ф. 10115. Оп. 1. Д. 472. Л. 1-10.
33 Там же. Д. 907. Л. 34.
34 Архив Президентского центра Б. Н. Ельцина. Ф. 7. Оп. 1. Д. 187. Л. 77.
35 Кириллов А. Д. Урал: от Ельцина до Ельцина (хроника политического развития, 19901997 гг.). Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 1997. С. 118-119.
36 Архив Президентского центра Б. Н. Ельцина. Ф. 7. Оп. 1. Д. 187. Л. 84-85.
37 ГА РФ. Ф. 10115. Оп. 1. Д. 974. Л. 2.
38 Там же. Л. 9.
39 Там же. Л. 10-11.
40 ГАСО. Ф. Р-2809. Оп. 1. Д. 83. Л. 130-132.
41 Архив Президентского центра Б. Н. Ельцина. Ф. 7. Оп. 1. Д. 187. Л. 90.
42 ГАСО. Ф. Р-2809. Оп. 1. Д. 92. Л. 1-91.
43 Архив Президентского центра Б. Н. Ельцина. Ф. 7. Оп. 1. Д. 187. Л. 72-73.
44 Там же. Л. 92.
45 ГА РФ. Ф. 10115. Оп. 1. Д. 1229. Л. 18-19.
46 Архив Президентского центра Б. Н. Ельцина. Ф. 8. Оп. 1. Д. 043. Л. 24-25.
47 Там же. Ф. 7. Оп. 1. Д. 335. Л. 84-86.
Статья поступила в редакцию 23 апреля 2020 г. Рекомендована к печати 20 ноября 2021 г.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ
Осипов И. В. Уральская Республика 1993 г.: попытка расширения самостоятельности субъекта Российской Федерации // Новейшая история России. 2022. Т. 12, № 1. С. 158172. https://doi.org/10.21638/11701/spbu24.2022.109
Аннотация: Исследуется движение региональных властей Свердловской области за создание Уральской Республики в контексте формирования постсоветской модели федеративного устройства России. Цель — раскрыть феномен Уральской Республики в контексте поиска модели российского федерализма в начале 90-х гг. XX в. Ключевыми источниками исследования являются архивные материалы структурных подразделений Администрации Президента РФ и органов государственной власти Свердловской области. Основную группу материалов для подготовки статьи составили программные документы и аналитические записки, отражающие представления действующих на тот момент властей о характере государственно-территориального устройства и фиксирующие экспертно-аналитический взгляд высших органов государственной власти на динамику развивавшихся процессов и сопутствующих рисков. Изучение соответствующих событий с использованием архивных источников, значительная часть которых не вводилась в научный оборот ранее, составляет научную новизну исследования. В рассматриваемый период времени поиск новой модели федерализма и выстраивания структуры
взаимоотношений между федеральным центром и субъектами осуществлялся не только в общественно-политических дискуссиях, но и путем реализации конкретных шагов на практике. В 1993 г. в условиях нарастающего противостояния между Президентом и Верховным Советом РФ и формирования новых конституционных основ российской государственности одной из попыток расширения региональной самостоятельности стала деятельность властей Свердловской области. Вопрос повышения региональной самостоятельности и передачи значительной части полномочий из федерального центра в субъекты возник и развивался на протяжении нескольких лет до фактической развязки в 1993 г. Однако подобные стремления были восприняты неоднозначно. В конечном итоге федеральный центр дал отрицательный ответ на запрос о предоставлении создания на базе Свердловской области Уральской Республики.
Ключевые слова: региональная политика, Российская Федерация, Уральская Республика, федерализм, Урал, регионализм.
Сведения об авторе: Осипов И. В. — стажер-исследователь, Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова (Москва, Россия); bonafid74@gmail.com
Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова, Россия, 119234, Москва, Ленинские горы, 1
FOR CITATION
Osipov I. V. 'The Ural Republic in 1993: An Attempt to Expand the Independence by a Russian Region', Modern History of Russia, vol. 12, no. 1, 2022, pp. 158-172. https://doi.org/10.21638/11701/spbu24.2022.109 (In Russian)
Abstract: The Ural Republic serves as an illustration of the struggle for expanding subjects' independence and transforming Russian federalism in the early 1990s. The purpose of this study is to explore the Ural Republic in the context of the search for a Russian model of federalism in the early 1990s. Archival materials of the Russian Presidential Administration structural divisions and state authorities of the Sverdlovsk region are key sources. The main materials for the article include program documents and analytical notes reflecting views on the nature of the state-territorial structure by current authorities and fixing the expert and analytical view of the higher state authorities on the developing processes dynamics and associated risks. During the period under review, the search for a new model of federalism and building relations between the federal center and the regions was carried out not only in public and political discussions, but also by implementing specific steps in practice. In 1993, in the context of the growing confrontation between the President and the Supreme Soviet and the formation of new constitutional foundations for Russian statehood, one of the attempts to expand regional independence was the activity of the Sverdlovsk region authorities. For several years the issue of increasing regional independence and transferring a significant part of the powers from the federal center to the regions arose and developed before the actual denouement in 1993. However, such aspirations were perceived ambiguously. Finally, the federal center refused the request to expand independence in the form of creating the Ural Republic on the basis of the Sverdlovsk region.
Keywords: regional policy, Russian Federation, Ural Republic, federalism, regionalism.
The research was funded by the Russian Foundation for Basic Research, project no. 19-39-90042 "The phenomenon of the Ural Republic of 1993 in the Russian federal model formation in the post-Soviet period".
Author: Osipov I. V. — Trainee-Researcher, Lomonosov Moscow State University (Moscow, Russia); bonafid74@gmail.com
Lomonosov Moscow State University, 1, Leninskie gory, Moscow, 119234, Russia References:
Dobrynin N. M. Russian Federalism: Formation, Current Status and Prospects (Novosibirsk, 2005). (In Russian) Granberg A. G., Kistanov V. V., Adamesku A. A. State-territorial Structure of Russia: (Economic and Legal Basis) (Moscow, 2003). (In Russian)
KirillovA. D. Ural: from Yeltsin to Yeltsin (the Chronicle of Political Development, 1990-1997) (Yekaterinburg, 1997). (In Russian)
Komleva N.A. 'The Idea of the Ural Republic as an Expression of the Formalistic Nature of the Russian Federation' in Rossiiskii federalizm: problemy i perspektivy dal'neishego razvitiia: sb. nauch. st., ed. by B. B. Bagirov et al. (Yekaterinburg, 2001). (In Russian)
Kornev G. P. Russian Federalism in the Context of a Unifying Strategy and Self-determination of the Peoples of Russia (Moscow, 2019). (In Russian)
Leksin V. N. Federated Russia and its Regional Policy (Moscow, 2008). (In Russian)
Pain E.A. 'The Formation of State Independence and National Consolidation of Russia: Problems, Trends, Alternatives', Mir Rossii, no. 1, 1995. (In Russian)
Pankevich N.V. Models of the Federal Structure: The Laws of Political Transformation (Yekaterinburg, 2008). (In Russian)
Pikhoya R. G. Moscow. Kremlin. Power. Two Stories of One Country. Russia at the Turn of Millennia, 19852005 (Moscow, 2007). (In Russian)
Ponomareva N. 'It is Impossible to Rule the Country from Moscow', Oblastnaia gazeta, no. 11, 1993. (In Russian) Ryabov A. S. 'Ural Republic: Myths and Realities', Svobodnaiamysl', no. 6, 2007. (In Russian) Tarasova E. A. 'Problem of the Federal Organization in Drafts of the New Constitution of Russia in the Beginning of the 1990s', Vestnik of Saint Petersburg University, ser. 2: Istoriia, no. 1, 2014. (In Russian)
Received: April 23, 2020 Accepted: November 20, 2021
