CC BY
57УПРОЩЕННЫЙ ПОРЯДОК ОФОРМЛЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА ЛИНЕЙНЫХ ОБЪЕКТОВ В ЛЕСНОМ ФОНДЕ
ГАВРИЛЮК Мария Никитична,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству. E-mail: rogdestveno@inbox.ru
Краткая аннотация: В статье обозначена проблема предоставления земельных участков или оформления прав на земельные и лесные участки из состава земель лесного фонда для осуществления деятельности линейных объектов в свете реализации положений Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также Федерального закона от 03.08.2018 № 341-Ф3 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов» (далее - Закон № 341-Ф3). Наибольшие сложности в правоприменительной практике вызывают вопросы, связанные с переводом земельных участков из состава земель лесного фонда под строительство линейных объектов, а также оформление прав под существующими объектами. Автором анализируются аспекты правоприменительной практики, связанной с упрощенным порядком размещения линейных объектов на землях лесного фонда.
Abstract: The article identifies the problem of granting land or the registration of land and forest rights from the forest fund for the activities of linear facilities in light of the implementation of the provisions of the Federal Act of 23.06.2014 No. 171-Fz "On the introduction of linear objects changes to the Land Code of the Russian Federation and certain laws of the Russian Federation, as well as the Federal Law of 03.08.2018 No. 341-Fz "On amending the Land Code of the Russian Federation and certain legislation of the Russian Federation in terms of simplifying the placement of linear (further - Law 341-FH). The greatest difficulties in law enforcement practice are caused by issues related to the transfer of land from the forest fund to the construction of linear facilities, as well as the registration of rights under existing facilities. The author analyzes aspects of law enforcement practice related to the simplified placement of linear objects on the lands of the forest fund.
Ключевые слова: линейный объект, земельный участок, лесной участок, лесной фонд, предоставление земельных участков, публичный сервитут, градостроительный план земельного участка.
Keywords: linear object, land, forest plot, forest fund, land provision, public easement, urban plan of land.
До 1 сентября 2018 г. (момент вступления в силу Закона № 341-Ф3) вопросы размещения линейных объектов, а именно способ размещения линейных объектов, выбирался самим заявителем. Можно было использовать земельные участки без предоставления, аренду земельных участков, сервитут без ограничений. После вступления в силу названного законодательного акта не во всех случаях заинтересованное лицо может выбрать способ размещения линейного объекта. Теперь это ограничение в силу закона, рассмотрим его более подробно.
Одной из основных процедур предоставления земельного участка под размещение линейного объекта в лесном фонде является, естественно, его образование на основании утвержденной схемы расположения земельного участка, проектной документации лесного участка и проекта межевания территорий, согласно ст. 11.3 Земельного кодекса РФ. Основные изменения коснулись указанной статьи, теперь установлено, что образование лесных участков в целях размещения линейных объектов осуществляется на основании утвержденного проекта межевания территорий. До принятия вышеназванных законов была проблема: как правило, на лесной участок из состава земель лесного фонда оформлялась проектная документация лесных участков. Но вместе с тем есть подпункт 5 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ, где сказано о том, что в целях строительства, реконструкции линейного объекта федерального, регионального, местного значения земельные участки образуются на основании проекта межевания территорий. Но на практике сложилось так, что лесники требовали как проект межевания, так и проектную документацию лесного участка. Чтобы избежать такого дублирования документов, в Земельный кодекс РФ была включена эта норма. Но здесь есть и «подводные камни»: в законодательстве используется термин «разме-
щение», который включает в себя: строительство, эксплуатацию и реконструкцию. В итоге принятия вышеуказанных законов сложилось, что для эксплуатации существующего линейного объекта необходима подготовка проекта межевания территорий. Получилось так, что теперь для эксплуатации линейного объекта надо готовить проект межевания, но это будет исправлено проектом поправок к законопроекту о видах разрешенного использования1. В эти проекты поправок уже включена норма, замещающая термин «размещение» на «строительство и реконструкция». Получилось так, что в лесном фонде для размещения любого линейного объекта независимо от статуса (федерального, регионального, муниципального) или если он вообще не относится к таковым, всегда требуется проект межевания, исходя из формулировки ст. 11.3 Земельного кодекса РФ.
Корреспондирующие изменения также внесены в ст. 39.15 Земельного кодекса РФ, где речь идет о предварительном согласовании. Здесь сказано: «проектная документация лесных участков в случае, если подано заявление о предварительном согласовании предоставления лесного участка, за исключением лесного участка, образуемого в целях размещения линейного объекта». Такие же изменения были внесены в ст. 70.1 Лесного кодекса РФ, где содержится аналогичная норма. Получается, нужно готовить проект межевания во всех случаях.
Следующий вопрос, который возникает из анализа
1 Липски С.А. «Правовое регулирование установления и изменения видов разрешенного использования требует совершенствования» // «Землеустройство, кадастр и мониторинг земель», 2019 № 1 (168), с.9-13; Гаврилюк М.Н. «Категории земель: барьер в развитии законодательства» // «Аграрное и земельное право», Москва, 2019, № 5, с.4-8; Актуальные проблемы развития земельного законодательства и смежных отраслей / Липски С.А., Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г., Гор-диенко И.И.,Конокотин Д.Н., Нижник Л.С., Позднякова Е.А., Самойленко Д.В., Фаткулина А.В., Царев А.А. /Монография под ред. С.А. Липски // К международной научно-практической конференции «Векторы развития законодательного обеспечения государственной земельной политики: опыт XX века и современность», глава 12, с.110-117.
норм законодательства, нужно ли готовить проект межевания территории в целях образования части лесного участка для размещения линейного объекта? Надо сразу сказать, что образование земельного участка именно в целях размещения линейного объекта требуется, если срок аренды более одного года. Предоставление части лесного участка без кадастрового учета возможно, если договор аренды меньше одного года. Но если срок аренды более одного года, то возникает вопрос: какой же документ нужен для образования части лесного участка? Поскольку это разные объекты земельных отношений (часть и земельный участок), то в ст. 11.3 Земельного кодекса РФ не сказано: «Образование земельных участков или их частей». Здесь получается общий порядок, это проектная документация лесного участка для образования части лесного участка в составе земель лесного фонда. Но надо отметить, что большинство проблем снимается размещением линейных объектов на основе сервитута и публичного сервитута.
Следующие сложности касаются применения положения ст. 39.20 Земельного кодекса РФ. Не во всех случаях заявитель решает, как разместить линейный объект. В указанной статье появился п. 1.1, где сказано, что земельные участки, находящиеся в частной или государственной, муниципальной собственности, не предоставляются в собственность или аренду собственникам или иным правообладателям сооружений, которые могут размещаться на условиях сервитута, публичного сервитута, либо без предоставления земельных участков, в случаях, предусмотренных ст. 39.36 Земельного кодекса РФ.
О чем говорит эта норма? Если я собственник линейного объекта, если есть основание для установления публичного или частного сервитута, то я не могу оформить право аренды или собственности. Прямой запрет в силу закона. Только сервитут или частный сервитут. Когда собственник здания или сооружения имеет право приобрести в собственность или аренду земельный участок, эта норма уже не работает, предусмотрены исключения федеральным законом. Надо сказать, что эта норма применима только в отношении линейных объектов, которые находятся в собственности.
В части предоставления земельных участков появились такие основания для отказа: предоставление земельных участков без проведения торгов и основание для отказа в проведении аукционов, если испрашиваемый земельный участок находится в границах охранных зон. Проблема осложняется тем, что в большинстве случаев информация по охранным зонам отсутствует в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН), соответственно не было оснований для отказа. Это привело к тому, что огромное количество объектов недвижимости (жилые дома, садовые дома и т.п.) массово подлежат сносу, в связи с нахождением их в границах охранных зон. Если установлена охранная зона и она не допускает размещение то-
го или иного объекта, то, соответственно, это является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Если кто-то получил земельный участок, то он уже не получит разрешение на строительство1.
Законом установлено, что информация, указанная в градостроительном плане земельного участка (далее - град-план), может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня его выдачи2, поэтому что у нас «нарисовано» в градплане на момент утверждения, то и рассматривается при выдаче разрешения на строительство. В части именно рассмотрения ограничений, наличия охранных зон это условие проверяется на момент выдачи разрешения на строительство. Таким образом, наличие или отсутствие охранных зон проверяется не по градплану, а именно перед началом строительства.
Основные новеллы касаются вопроса сохранения прав на земельные участки. Например, лесной участок, площадью десятки тысяч гектар, предоставлен для целей недропользования нескольким арендаторам. Если основной арендатор делил участок, то все права автоматически прекращались с момента образования земельных участков в результате раздела. Многие даже не знали, что у них права прекращены в результате такого раздела.
До вступления в силу Закона № 341-ФЗ независимо от того, сохранялся ли участок в измененных границах или образовывались два земельных участка, право аренды прекращалось в любом случае. Теперь, когда участок сохраняется в измененных границах, право аренды также сохраняется (ст. 11.8 Земельного кодекса РФ).
Что касается Классификатора видов разрешенного ис-пользования3, есть примечание о том, что содержание видов разрешенного использования, если иное не предусмотрено законом, позволяет размещать линейные объекты. Судебная практика такова, что эта норма применима в тех случаях, когда земельный участок используется третьими лицами на условиях аренды, если участок уже кому-то предоставлен на условиях аренды и он передается в субаренду, либо земельный участок используется на условиях сервитута, либо путем выдачи разрешения на использование земель без предоставления. Эта норма неприменима в тех случаях, когда речь идет о предоставлении земельного участка для размещения линейного объекта.
Если земельные участки образуются для строитель-
1 Правила уведомления правообладателей земельных участков, включенных в границы зоны с особыми условиями использования территории, об ограничениях использования земельных участков в границах такой зоны, утв. постановлением Правительства РФ от 12.07.2016 № 662; письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 6 февраля 2018 г. № 4953-ОГ/08 «Об ограничениях прав на землю», в соответствии с которым разъясняется порядок внесения в ЕГРН сведений о местоположении границ зон с особыми условиями использования.
2 Статья 57.3 Градостроительного кодекса РФ
3 Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (зарегистрировано в Минюсте России 08.09.2014 № 33995)
ства линейного объекта, они изначально должны иметь вид разрешенного использования - для строительства какого-то конкретного линейного объекта. Эта норма применима только в тех случаях, когда заключается сервитут, публичный сервитут, когда участки используются на основании разрешения и когда, допустим, земельный участок используется на условиях договора субаренды. Во всех остальных случаях должен быть «нормальный» вид разрешенного использования. Кроме того, в ст. 23 Земельного кодекса РФ уже прямо установлено, что линейные объекты на основе сервитута, публичного сервитута1 могут размещаться независимо от вида разрешенного использования и правового режима, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Что касается видов разрешенного использования, то в ст. 43 Градостроительного кодекса РФ появилась норма: в случае, если земельный, лесной участок образуется на основании проекта межевания, территории (а теперь все лесные участки для размещения линейных объектов образуются на основании проекта межевания территории), то вид разрешенного использования земельного участка указывается в проекте межевания территорий.
Далее уточнены понятия объектов капитального и некапитального строительства (например, замощение относится теперь к некапитальным строениям). В ст. 51 Градостроительного кодекса (п. 17) уточнены случаи, когда не требуется выдача разрешения на строительство, а также появилась норма о том, что Правительство РФ теперь может установить случаи, когда для строительства объекта не требуется разрешение. Субъекты РФ до принятия Закона № 341-ФЗ очень часто использовали полномочия, отображенные в указанной статье. Теперь не только субъекты вправе устанавливать такие случаи, но и Правительство РФ. Соответствующий акт готовится Минстроем России. Изначально указывалось, что все линейные объекты, указанные в постановлении Правительства РФ от 03.12.2014 № 1300 «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов» будут перенесены в новое постановление.
Кроме того, есть Перечень случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории, утвержденный постановлением Правительства РФ от 07.03.2017 № 269, где установлены случаи, когда для строительства линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории. Все три постановления должны друг с дру-
1 Гаврилюк М.Н. «Публичный сервитут: новое в земельном законодательстве» // «Черные дыры в российском законодательстве», М., 2019, № 12.
гом соотноситься: для таких объектов не требуется разрешения на строительство, для строительства таких объектов не требуется документация по планировке территории, для строительства таких объектов возможно использование института использования земель без предоставления.
Статья 11 Закона № 341-ФЗ очень интересная норма, своеобразный шаг к отмене категорий, в ней говорится, что с момента предоставления земельного участка для размещения линейного объекта, независимо от категории (размещение данного объекта должно быть предусмотрено соответствующей документацией по планировке территории или документами территориального планирования), будь то земли лесного фонда, сельскохозяйственного назначения, с момента регистрации права категория земельного участка меняется на «земли промышленности». Это так называемый «упрощенный перевод земельного участка из одной категории земель в другую». Эта норма значительно упрощает вопросы размещения линейных объектов на землях лесного фонда. Всем известно, как долго принимается решение Правительства РФ о переводе лесного участка в земли промышленности. Теперь с момента предоставления лесного участка, и с момента регистрации договора аренды или права постоянного (бессрочного) пользования категория автоматически меняется на «земли промышленности».
Раньше для размещения линейных объектов требовалось согласование проекта межевания территории с лесниками, субъектом РФ. Теперь, если такой проект межевания территории предусматривает перевод лесного участка в земли иных категорий, в земли промышленности, он подлежит согласованию не с субъектом РФ, не с лесниками, а с Рослесхозом. Следующий вопрос, поскольку до вступления в силу Закона № 341-ФЗ требований согласовывать проекты межевания территории с Рослесхозом не было, возникает вопрос: что делать с теми проектами межевания территорий, которые были утверждены до вступления в силу этого закона? Есть позиция, что в отношении проектов межевания территории, утвержденных до вступления в силу Закона № 341-ФЗ, с Рослесхозом согласовывать не надо, поскольку закон обратной силы не имеет. Лесники утверждают, что это незаконно, поскольку останутся в неведении о том, что у них «отрезали» часть земель лесного фонда. Однако после «упрощенного перевода» Росреестр обязан уведомить уполномоченный орган, в том числе и Рослесхоз.
Следующий вопрос, который возникает, в отношении земельных участков лесного фонда меняется категория на «земли промышленности», при этом федеральная собственность сохраняется. Что делать с таким участком, на который уже заключен договор аренды с лесниками, а он уже имеет категорию «земли промышленности»? Здесь, наверное, следует заключать трехстороннее соглашение в зависимости от ситуации, что размещается на данном земельном участке. Если это
автомобильная дорога, то с Росавтодором, если это какой-то другой линейный объект, то вероятнее всего с Росимуществом.
Возникает еще вопрос: в границах зеленых зон, особо защитных участков леса допускается размещение ряда линейных объектов. Вместе с тем лесным законодательством установлен запрет на уменьшение площади зеленых зон (п. 5 статьи 114 Лесного кодекса РФ; п.23 Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон, утв. постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. № 1007). Естественно, перевод влечет за собой уменьшение площади лесных зон. Здесь выработана такая позиция: упрощенный перевод в отношении участков, которые расположены в границах зеленых зон, не применяется. Упрощенный перевод не может пересматривать те ограничения, которые установлены лесным законодательством. Вместе с тем, ряд ограничений не распространяется на размещение линейных объектов в отношении ценных лесов и особо защитных участков леса (Так, например, суд признал незаконным отказ Комитета лесного хозяйства в утверждении проектной документации. В качестве вида использования лесов разрешено строительство линейных объектов (постановление АС Северо-Западного округа от 01.03.2019 № Ф07-17765/2018 по делу № А56-25704/2018)).
Возникает вопрос применения законов в случае, если земельный участок предоставлен до вступления в силу закона, а регистрация права, которая является основанием для перевода, осуществляется после. Можно ли при регистрации изменить категорию? Безусловно, здесь главное основание регистрация соответствующего договора. Однако есть земельные участки, которые уже предоставлены и право зарегистрировано до вступления в силу закона. Естественно, закон обратной силы не имеет, и эту норму невозможно применить в отношении тех участков, права на которые возникли до вступления в силу этой нормы. Если срок договора аренды такого земельного участка истек, то при заключении нового договора аренды земельного участка можно применить упрощенный перевод в отношении тех объектов, которые размещены еще до вступления в силу этого закона.
Еще одна проблема правоприменительной практики Библиография:
связана с тем, что не все сотрудники Росреестра были в курсе о вступлении в силу закона, и многие договора аренды, которые были зарегистрированы после вступления в силу Закона № 341-ФЗ, категорию земель при регистрации договора не изменили. Что делать в такой ситуации? Договор аренды, ограничение прав зарегистрировано, а категория земель не поменялась. В данной ситуации полагаем, что вопрос может быть решен в рамках исправления реестровой ошибки: по заявлению заинтересованного лица государственный регистратор вправе поменять категорию земель.
Следующий момент связан с установлением запрета на предоставление земельного участка в аренду и в собственность собственникам линейного объекта, если размещение такого линейного объекта допускается на условиях публичного сервитута либо частного сервитута. Здесь предусмотрены переходные положения, в Законе о введении в действие Земельного кодека РФ сказано: собственник линейного объекта до 2022 г. вправе оформить публичный сервитут или приобрести земельный участок в аренду (пункт 3 статьи 3.6 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). Если внимательно приглядеться к данной норме, то мы видим, что она применима только в тех случаях, когда права на земельные участки отсутствуют. Это значит нормой можно воспользоваться только в тех случаях, когда есть в собственности линейный объект и при этом нет никаких прав в отношении земельного участка.
Норма п. 4 ст. 78 Земельного кодекса РФ говорит о том, что в пределах 30 км от границ населенного пункта земельные участки должны использоваться исключительно для сельхозпро-изводства. На этот счет, Закон № 341-ФЗ внес изменения в эту норму. Теперь появилась отсылка на п. 2 ст. 78 Земельного кодекса РФ: «за исключением размещения линейных объектов». Раньше существовала проблема, когда, ссылаясь именно на эту норму, публичные органы власти отказывали в предоставлении земельного участка для размещения линейных объектов и в переводе земельных участков из одной категории в другую.
Таким образом, указанный Закон № 341 -ФЗ позволяет упрощенно размещать линейные объекты на землях лесного фонда.
1. Гаврилюк М.Н. «Категории земель: барьер в развитии законодательства» // «Аграрное и земельное право», Москва, 2019, № 5, с.4-8
2. Липски С.А. «Правовое регулирование установления и изменения видов разрешенного использования требует совершенствования» // «Землеустройство, кадастр и мониторинг земель», 2019 № 1 (168), с. 9-13
3. Актуальные проблемы развития земельного законодательства и смежных отраслей / Липски С.А., Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г., Гордиенко И.И., Конокотин Д.Н., Нижник Л.С., Позднякова Е.А., Самойленко Д.В., Фаткулина А.В., Царев А.А.// К международной научно-практической конференции «Векторы развития законодательного обеспечения государственной земельной политики: опыт ХХ века и современность», Государственный университет по землеустройству, 18 декабря 2018 г / Москва, 2018.
4. Гаврилюк М.Н. «Публичный сервитут: новое в земельном законодательстве» // «Черные дыры в российском законодательстве», Москва, 2019, № 12
