CC BY
146
ББК 67.407
Е. Е. Вылегжанина, Д. Н. Панасенко УПРАВЛЕНИЕ УГРОЗАМИ ЭКОСИСТЕМЕ КАСПИЙСКОГО МОРЯ
Строгая оценка Соглашений прикаспийских государств по дну Каспийского моря показывает, что состояние его международного режима противоречит Декларации принципов ООН, регулирующей режим дна морей и океанов и его недр за пределами действия национальной юрисдикции (далее - дна) от 17.12.1970 г. В соответствии с принципом № 3, применительно к Каспийскому морю, «дно не подлежит присвоению каким бы то ни было образом государствами и лицами, физическими и юридическими, и ни одно государство не будет претендовать на осуществление суверенитета или суверенных прав над любой частью этого района или осуществлять их». Согласно принципу № 6, «государства действуют в этом районе (дна) в соответствии с применимыми принципами и нормами международного права, включая Устав ООН и Декларацию о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., в интересах поддержания международного мира и безопасности и содействия международному сотрудничеству и взаимопониманию». Это соответствует позиции России (письмо МИД от 28.04.1994 г. посольству Великобритании), согласно которой разделения Каспийского моря на секторы не существует и «по самой своей природе Каспийское море является замкнутым водоемом с единой экосистемой и представляет собой объект совместного пользования, в границах которого все вопросы, включая и те, что касаются разработки природных ресурсов, должны решаться с участием всех прикаспийских государств».
На основе нижеследующего анализа международных отношений прикаспийских государств пока невозможно предсказать развитие событий, касающихся договоренностей о правовом и экологическом статусе Каспийского моря, несмотря на повторяющиеся декларации и коммюнике как глав государств, так и министров иностранных дел всех пяти прикаспийских государств, начиная со встречи министров 11-12 ноября 1996 г. в Ашхабаде и завершая встречей глав государств 16.10.2007 г. в Тегеране [1]. По крайней мере, в ст. 1 Декларации от 16.10.2007 г. признано целесообразным «тесно взаимодействовать друг с другом на многосторонней и двусторонней основах», что ранее подвергалось резкой критике со стороны Ирана. Далее, первоочередным в ст. 3 отмечено стремление Сторон «эффективно использовать богатый потенциал Каспийского региона, ..., углублять диалог и взаимодействие в экономической сфере ...».
Стороны подтвердили в ст. 5 Декларации, что «только прибрежные государства обладают суверенными правами в отношении Каспийского моря и его ресурсов ., на основе реализации их суверенных прав (должны действовать) режимы судоходства, рыболовства и плавания судов исключительно под флагами прикаспийских стран», что, по сути, является признанием Сторонами ст. 13 Договора 1940 г., в котором зафиксировано, что «на всем протяжении Каспийского моря могут находиться только суда, принадлежащие СССР или Ирану, а равным образом гражданам и торговым и транспортным организациям одной из Договаривающихся сторон, плавающие, соответственно, под флагом СССР или Ирана». Стороны в ст. 8 и 9 Декларации заявили, «что разработка всеобъемлющего правового статуса Каспийского моря и скорейшее заключение в этих целях Конвенции о правовом статусе Каспийского моря должны регулировать вопросы осуществления юрисдикции прикаспийских государств на основе уважения их суверенных прав в Каспийском море, включая принципы и нормы, регулирующие охрану природной среды и рациональное природопользование, в том числе использование биологических ресурсов Каспия и минеральных ресурсов его дна и недр, судоходства, при этом окончательное согласование всеми прикаспийскими государствами вопросов, связанных с разграничением дна Каспийского моря в целях недропользования будет осуществляться с учетом их суверенных прав и при уважении законных интересов друг друга». Однако, скорее всего, прорывом Тегеранской Декларации от 16.10.2007 г. следует считать тот факт, что «Стороны (в ст. 10) условились продолжить согласование вопроса об установлении в акватории Каспийского моря зон (дна) согласованной ширины и общего водного пространства, а также соответствующих им правовых (международных) режимов», из чего следует всестороннее признание прикаспийскими странами целесообразности деления дна на «зоны согласованной ширины» при «общем водном пространстве». Кроме того, в ст. 12 Стороны (не исключено, что впервые) «подтвердили принцип (междуна-
родной) ответственности прикаспийских государств за ущерб, (уже) причиненный природной среде Каспия и друг другу в результате деятельности по использованию Каспийского моря и освоению его (биологических и минеральных) ресурсов». Сознавая свою ответственность перед нынешним и будущими поколениями «за сохранение Каспийского моря и целостности его экологической системы, Стороны подчеркивают важность расширения сотрудничества в решении (международных) экологических проблем, включая координацию национальной природоохранной деятельности каждой из Сторон и взаимодействие с международными природоохранными организациями в целях формирования региональной международной системы защиты и сохранения биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства его биологических ресурсов. Стороны признают, что состояние природной среды Каспийского моря, его осетровой популяции требует принятия незамедлительных совместных усилий для предотвращения нежелательных экологических последствий», в том числе на основе Рамочной (Тегеранской) конвенции по защите морской среды Каспийского моря от 14.11.2003 г.
Как следует из анализа Декларации глав прикаспийских государств от 16.10.2007 г. (Тегеран), «незамедлительные совместные усилия для предотвращения нежелательных экологических последствий» ставят под сомнение сложившуюся в настоящее время (2008 г.) достаточность решений международного экологического права Каспийского моря по обеспечению природоохранной деятельности [2], а учитывая стремление Сторон «эффективно использовать богатый (ресурсный) потенциал Каспийского региона», стимулирует Стороны на правовом поле перейти от «экосистемного управления ресурсами» к «экосистемному управлению (неизбежными) угрозами» природного и техногенного (антропогенного) характера целостной экологической системе Каспийского моря, пересмотреть, с позиций совершенствования и устойчивого развития трансграничного Каспийского моря, всю систему международных отношений, где новые развивающиеся прикаспийские государства достаточно успешно к настоящему времени претендуют на собственную роль в международной жизни и оказывают на нее существенное влияние, по крайней мере на региональную структуру, на возникающие (возникшие) между ними конфликты, и все это - на фоне обособления международных экономических факторов в ущерб экологическим, на фоне ослабления сил и средств влияния и контроля государств над функционированием рынка, на фоне стремления стран «пятерки» к сохранению своего суверенитета перед глобализацией способов экологического регулирования. По мнению авторов [3] международные отношения следует характеризовать как результат столкновений и борьбы, переговоров и компромиссов различных типов власти, которые стремятся навязать друг другу свои предпочтения, где повсеместно наблюдается превосходство рыночных сил. Они констатируют, что в результате таких столкновений «власть над обществами и экономиками переходит от государств к транснациональным корпорациям, фирмам и банкам, а производственная деятельность во всех секторах экономики все чаще осуществляется помимо государств. Распределение богатств в мире зависит уже не столько от государственных политик, сколько от трансфертов со стороны транснационального капитала». В таких условиях следует считать прорывом Декларацию от 16.10.2007 г. глав государств прикаспийской «пятерки», предложившую в ст. 16 вести переговорный процесс по вопросам правового статуса и международного режима биологических ресурсов Каспийского моря «в духе взаимоуважения, взаимопонимания и равноправия, общепризнанных норм международного права в атмосфере цивилизованной дискуссии». Следует ожидать, что реалии последних лет противостояния прикаспийских государств (не исключено, что по причине «болезней роста» и примеров частой агрессивности развитых стран по отношению к развивающимся) сменятся стремлением к увеличению собственной безопасности на основе сотрудничества и взаимопонимания, осознанием факта исчерпания своих возможностей на основе способов соперничества за обладание властью над ресурсами, значимых, как правило, только в условиях международной анархии. Принято считать, что в современных международных условиях стратегия активного ослабления своих конкурентов в борьбе за более выгодный раздел дна Каспийского моря в целях недропользования приводит к росту риска нанесения ущерба собственной безопасности и собственным ресурсным интересам, противостоящим активной стороне союзом во главе с другим государством. Агрессивные, конфликтные, провокационные и силовые акции, чреватые в том числе вооруженными столкновениями, например, между Ираном и Азербайджаном [4], представляют собой разновидности девиантного поведения. Они подвергаются осуждению со стороны общественного мнения, для которого демокра-
тические нормы стали единственно легитимными основами международного поведения государств. После распада СССР [5] в 1992 г. новыми прикаспийскими государствами были предприняты попытки существенно изменить правовой режим рыболовства в Каспийском море посредством отказа от договорной системы, созданной Договорами 1921 и 1940 гг., и объявления в одностороннем порядке тех или иных действий, являющихся противоправными, не подлежащими признанию другими прикаспийскими государствами. В частности, остались не признанными прикаспийскими государствами объявленные Туркменистаном прибрежные 12-мильные территориальные воды и экономическая зона1, так же как и заявленный Азербайджаном в ст. 9 Водного кодекса Азербайджанской Республики «принадлежащий Азербайджанской Республике сектор Каспийского моря (озера)» [6] у своего побережья, подлежащий национальной юрисдикции.
Очевидно, именно поэтому главы прикаспийских государств в Декларации от 16.10.2007 напомнили о международной ответственности каждой из сторон за причинение ущерба любой другой Стороне. Такое решение приобретает особую значимость вследствие трансграничного характера конфликтов, из-за их склонности к переходу в состояние потенциально глобального характера [7]. В такой ситуации благоприятным выходом из положения является обращение регионального Каспийского сообщества к опыту и имплементации международных режимов, представляющих собой совокупность правил, норм, принципов и процедур принятия решений в спорных вопросах, установлению норм поведения и адаптации к новым условиям ограничения относительно использования своих суверенных прав в обмен на то, что другие сделают то же самое. Здесь только требуется строгое доказательство извлечения выгод от сотрудничества той Стороне, которая утрачивает ранее имевшиеся преимущества (несет потери). Установление такого международного режима в области использования биологических и минеральных ресурсов Каспия и установление общего для всех экологического порядка тем и затруднено, что одни из Сторон (Россия, Иран) стремятся сохранить свое относительно стабильное положение в международной иерархии, а другие (Азербайджан, Казахстан и Туркменистан) - улучшить его. Поэтому Сторонам - участницами региональных международных отношений так трудно добиться друг от друга соблюдения даже согласованных принципов, например принципов Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря 2003 г., что снижает эффективность в достижении каспийского межправительственного сотрудничества. В частности, показательна по этому поводу ст. 11 Декларации от 16.10.2007 г. глав прикаспийских государств, согласно которой «стороны выразили удовлетворение по поводу вступления в силу (не более) Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря, подписанной в ноябре 2003 г. в Тегеране, и подчеркнули необходимость скорейшей разработки и утверждения дополнительных протоколов к ней», несмотря на то, что основные протоколы к Рамочной конвенции 2003 г. в рамках Каспийской экологической программы были подготовлены еще три года назад [8].
Несмотря на отдельные негативные проявления, побуждающими доводами для установления международного экологического режима на Каспии являются уже существующие договоренности. В частности, в ст. 2 Декларации [9] глав государств РФ и РК от 09.10.2000 г., Россия и Казахстан подтвердили «свою убежденность в том, что в основу консенсусного решения о новом правовом статусе Каспийского моря в качестве одного из его важнейших компонентов целесообразно положить компромиссное предложение о разграничении дна моря между сопредельными и противолежащими государствами по срединной линии, модифицированной по договоренности Сторон, в целях осуществления ими суверенных прав на недропользование при сохранении в общем пользовании водного пространства для обеспечения свобод судоходства, согласованных норм рыболовства и защиты окружающей среды. При этом использование месторождений, через которые пройдет согласованная разграничительная линия, может быть предметом отдельных договоренностей между соответствующими прикаспийскими странами»2. Кроме того, Стороны выразили «готовность к дальнейшей работе по определению нового пра-
Россия считала, что ширина зоны рыболовной юрисдикции не должна превышать 10 миль, Казахстан предложил ширину до 30 миль, а Азербайджан настаивал на 40-мильной рыболовной прибрежной зоне. В начале 1995 г. в Ашхабаде между делегациями России, Казахстана, Туркменистана и Ирана была согласована 20-мильная прибрежная рыболовная зона. Делегация Азербайджана зарезервировала свою позицию в целом по проекту Соглашения, желая рассматривать его в рамках договора о правовом статусе Каспийского моря (Зонн И. С. Черный жемчуг Каспия. - М., 2005. - 215 с. (с. 180-181)).
2
См. также: Договор между РФ и РК об экономическом сотрудничестве на 1998-2007 гг. Подписан в г. Алма-Ате 12.10.1998 г.
вового статуса Каспийского моря с учетом законных интересов всех прибрежных государств в целях создания благоприятных условий для эффективного сотрудничества в освоении углеводородных и биологических ресурсов, сохранения экологической системы Каспия». Наиболее ярко призыв к созданию международного экологического режима выражен в ст. 4 Декларации глав государств РФ и РК от 09.10.2000 г., согласно которой «достижение пятистороннего консенсуса по новому правовому статусу Каспийского моря потребует дополнительных усилий и времени, и, в связи с ухудшением экологической обстановки на Каспии, критическим состоянием его уникальной осетровой популяции1 Стороны обращаются к остальным прикаспийским государствам с призывом в приоритетном порядке, до подписания Конвенции о правовом статусе Каспия, заключить многосторонние межправительственные соглашения, в соответствии с которыми можно будет принять срочные коллективные меры по защите природной среды Каспия, сохранению, воспроизводству и рациональному использованию его биологических ресурсов». Кроме того, там же, Стороны высказались за образование на постоянной основе пятистороннего Стратегического Каспийского центра, который занимался бы мониторингом состояния природной среды Каспийского моря.
Показателен для установления международного экологического режима Каспия и опыт государств - членов Совета Европы, подписавших еще 21.05.1980 г. Конвенцию Совета Европы о приграничном сотрудничестве [10], согласно ст. 2 п. 1 которой «под приграничным сотрудничеством понимаются любые согласованные действия, направленные на укрепление и поощрение добрососедских отношений между территориальными сообществами или властями, находящимися под юрисдикцией двух или более Договаривающихся Сторон, и заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения этих целей. Приграничное сотрудничество осуществляется в рамках полномочий территориальных сообществ или властей, определяемых внутренним правом каждой из Сторон». Кроме того, очень показательно, что Конвенция Совета Европы отражает опыт разработки как межгосударственных соглашений, основывающихся на принципах законности, субсидиарности и пропорциональности [11], закрепленных в Договоре об учреждении Европейского сообщества (ст. 5), подписанном в г. Маастрихт (Нидерланды) в 1992 г.:
— принцип законности, в соответствии с которым деятельность Европейского союза (ЕС) в целом должна осуществляться в рамках полномочий и целей, зафиксированных в учредительных документах организации;
— принцип субсидиарности, требующий от Сообщества воздерживаться от вмешательства в те вопросы, которые государства-члены могут эффективно решать самостоятельно, собственными усилиями, но не распространяется на сферы, отнесенные к исключительной компетенции ЕС;
— принцип пропорциональности, согласно которому действия Сообщества должны строго соответствовать (быть «пропорциональны») его целям. Кроме того, укажем, что детальные условия реализации двух последних принципов закреплены в специальном протоколе к Договору о ЕС «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности», который приложен к Договору в 1997 г. При этом компетенция ЕС подразделяется на две основные категории - в зависимости от ее соотношения с компетенцией государств-членов. Первая категория -исключительная компетенция - охватывает вопросы, решение которых полностью изъято из ведения государств-членов и должно осуществляться только ЕС в лице своих институтов и органов. Однако подавляющее большинство вопросов, подведомственных ЕС, образуют его совместную компетенцию с государствами-членами. По этим вопросам последние не лишаются возможности принимать собственные правовые акты и другие меры на национальном уровне, но эти меры должны соответствовать законодательству, изданному институтами ЕС, и в случае противоречия последние имеют приоритет. Таким образом, осуществление ЕС совместной компетенции подчиняется принципу субсидиарности, в соответствии с которым он не должен вмешиваться в проблемы, способные эффективно решаться в рамках отдельных государств-членов. Напротив, если конкретная проблема имеет транснациональные масштабы, то ЕС должен предпринять необходимые меры. Укажем, что термины «исключительная» и «совместная», применительно к компетенции ЕС, употребляющиеся в его действующих учредительных документах (ст. 5 и 133 Договора о ЕС), определения получили только в Конституции ЕС, проект которой посвящает несколько статей установлению и разграничению его разных категорий компетенции.
Учитывая уровень воспроизводства осетровых Каспия, состояние (их) запасов следует оценивать как катастрофическое / Из государственного доклада «О состоянии окружающей среды РФ в 1996 г.».
В связи с учетом международного опыта целесообразно имплементировать правовой опыт ЕС в межправительственное сотрудничество прикаспийских государств по установлению трансграничного экологического правопорядка. В этом случае в качестве целей, преследуемых реализацией принципов законности, субсидиарности и пропорциональности в международном экологическом праве Каспийского моря, должны быть приняты положения ст. 14 «Защита, сохранение, восстановление и рациональное использование биологических ресурсов» Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря (от 04.11.2003 г.):
а) развитие и повышение потенциала биологических ресурсов с целью сохранения и восстановления экологического равновесия при удовлетворении потребности людей в питании и достижении социальных и экономических целей;
б) поддержание или восстановление популяций морских видов на уровнях, позволяющих обеспечить максимально устойчивый объем их добычи, определяемый соответствующими экологическими и экономическими факторами, принимая во внимание соотношение между видами;
в) обеспечение таких условий, при которых биологические виды не будут подвергаться опасности исчезновения из-за чрезмерной эксплуатации;
г) содействие развитию и применению выборочных способов и методов рыболовства, сводящих к минимуму потери при вылове промысловых видов и прилове непромысловых видов;
д) защита, сохранение и восстановление эндемичных, редких и находящихся под угрозой исчезновения биологических видов;
е) сохранение биоразнообразия и среды обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения видов, а также уязвимых экосистем.
Здесь учредительным документом, обеспечивающим достижение целей Рамочной конвенции пока может служить документ о создании рыбохозяйственными ведомствами России, Азербайджана, Казахстана и Туркменистана в 1992 г. Межведомственной (вместо межправительственной) Комиссии по водным биоресурсам Каспийского моря, в которую (через 10 лет), под давлением СИТЕС [12], на 17-м внеочередном заседании Комиссии 29-30 марта 2002 г. (г. Баку) полноправным членом был включен Иран.
В частности, согласно преамбуле к разделу 1.9 Конвенции о приграничном сотрудничестве от 21.05.1980 г. «Типовое соглашение о создании и управлении приграничными парками» и ст. 2 п. 1 этого раздела, правительства, «стремясь гармонизировать свои решения по вопросам управления представляющими особую ценность территориями, расположенными по обе стороны границы» обязуются, каждое в соответствии со своим национальным законодательством, охранять и обогащать природное наследие (фауну, флору и среду их обитания).
В заключение следует указать на озабоченность международного сообщества усиливающейся «деградацией природных систем в результате чрезмерного потребления природных ресурсов и злоупотребления ими, а также неспособностью установить надлежащий экономический и экологический порядок между народами и государствами, (что) ведет к разрушению экономических, социальных и политических структур цивилизации», отмеченную в ст. «в» преамбулы Всемирной хартии природы, принятой ООН 28.10.1982 г. Хартия в ст. 21 призывает «применять соответствующие положения международного права, направленные на сохранение природы и защиту окружающей среды (Каспийской экосистемы), обеспечить, чтобы деятельность (на дне), проводимая в рамках юрисдикции (государств) или под их контролем, не наносила (трансграничного) ущерба естественным экосистемам, находящимся на территории других государств, а также в районах, расположенных за пределами действия национальной юрисдикции (либо ответственности)». Принципы сохранения природы, согласно ст. 1-5 Хартии природы, применяются ко всем частям земной поверхности, суше, морю и его дну, причем особо подчеркивается необходимость охраны и защиты уникальных районов обитания редких или исчезающих видов, к которым с глубокой озабоченностью международная общественность относит и каспийских осетровых.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Итоговая Декларация саммита прикаспийских государств в Тегеране 16.10.2007 // Вести. Яи. - С. 10-12.
2. Панасенко Д. Н. К установлению международного режима биологических ресурсов Каспийского моря // Человек и животные: Матер. IV Междунар. науч.-практ. конф., 15-16 мая 2008 г., г. Астрахань. -Астрахань: Изд. дом «Астраханский университет», 2008. - С. 165-172.
3. Международные отношения: теории, конфликты, движения, организации / Кол. авт. под ред. П. А. Цыганкова: Учеб. пособие. - М.: Альфа-М, 2007. - 320 с.
4. Панасенко Д. Н. Международно-правовой режим экосистемного управления природными ресурсами Каспийского моря. - Астрахань: Изд. дом «Астраханский университет», 2007. - 363 с.
5. Кремнев П. П. Распад СССР: международно-правовые проблемы. - М.: Зерцало-М, 2005. - С. 26.
6. Водный кодекс Азербайджанской Республики / Утв. Законом Азербайджанской Республики от 26.12.1997 г. № 418-ІГ.
7. Корзун В. А. Конфликтное использование морских и прибрежных зон России в XXI веке. - М.: Экономика, 2004. - 556 с.
8. Курапов А. А., Попова Н. В., Островская Е. В. Экологическая безопасность нефтяных операций на мелководном шельфе: международная практика и опыт российских компаний на Северном Каспии. - Астрахань: ГУ КаспМНИЦ, 2006. - 266 с.
9. Декларация между РФ и РК о сотрудничестве на Каспийском море / Астана, 09.10.2000 г. // Вести.га.
10. Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. - Мадрид, 21.05.1980.
11. Вылегжанина Е. Е. Основные тенденции развития экологического права Европейского союза: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М.: Дипломат. Академия МИД РФ, 2005. - 255 с.
12. Конвенция ООН о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения: СИТЕС / Подписана 3 марта 1973 г. в Вашингтоне, США. Конвенция вступила в силу в 1975 г. (155 государств).
Статья поступила в редакцию 11.07.2008
CONTROL OF THREATS TO THE CASPIAN SEA ECOSYSTEM
E. E. Vylegzhanina, D. N. Panasenko
The analysis of international relations of near-Caspian states has revealed the ambiguity of potential succession of events, relative to identification of legal and ecological status of the international Caspian sea, its two-sided conditionally divided bottom (Russia - Kazakhstan - Azerbaijan) and "common water". Guided by the regulations of the Declaration of the Heads of near-Caspian states (signed on 16.10.2007 in Tegeran) and Framework Convention on Protection of the Caspian Sea Marine Environment (on 14.11.2003) there was shown the exhaustion of possibilities of interstate contract execution based on the conflict methods and competitiveness for establishment of sovereignty over mineral and biological sea resources, in which the condition of the former is controversial and transboundary, while the condition of the latter is disastrous. The united sea ecosystem is offered to transfer from resource control to ecosystem control of threats on the basis of interstate contract and the subsidiary principle, implemented from European Union law to ecological sea law, which forms "the perfect jurisdiction" of interstate constitutive contract as well as "joint jurisdiction" of near-Caspian states, taking into account the regulations of the World Charter of Nature, adopted by UNO 28.10.1982.
Key words: the Caspian Sea, international ecological law, declaration, Framework convention, threats to the united sea ecosystem, mineral and biological resources, control, subsidiary principle, World Charter of Nature.
