CC BY
219
ББК 67.412Я73
Е. Е. Вылегжанина, Д. Н. Панасенко
РАЗВИТИЕ ПРАВА ТРАНСГРАНИЧНОГО РЕГИОНАЛИЗМА КАСПИЙСКОГО МОРЯ
Введение
Следуя опыту последних лет (с 2005 г.), можно утверждать, что Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря, несмотря на пока не решённый вопрос о правовом статусе международного Каспийского моря, сняла частичные трудности на пути применения к Каспию норм международного экологического и морского права [1] (наиболее значимые из них - Конвенция 1972 г. о предотвращении загрязнения морской среды сбросами с морских и воздушных судов, к которым отнесены и стационарные нефтяные и газовые платформы, а также Конвенция 1998 г. о защите морской среды северо-восточной части Атлантического океана (08РАЯ), охватывающая все нефтегазодобывающие мощности Западной Европы. В связи с этим требуется поиск новых путей международного сотрудничества стран Прикаспия в вопросах экосистемного управления морской деятельностью при освоении нефтегазовых, в том числе трансграничных месторождений на дне Каспийского моря. Тем самым с предосторожностью инициатива трансграничных природоохранных задач не оставлена за национальными законодательствами прикаспийских государств, вследствие чего становятся необходимыми тенденции к расширению и консолидации национальных сфер правового регулирования международных экологических отношений в Каспийском регионе, положенные на почву трансграничного регионализма [2] на основе принципа взаимодополнительности [3], нашедшего применение и в международном экономическом праве.
Право трансграничного регионализма
Согласно принципу взаимодействия прикаспийских стран «Делим дно, вода общая» в целях недропользования и европейскому типу взаимодействия регионов, основанному на непосредственных контактах каждого региона с большой группой как своих национальных регионов, так и трансграничного Каспийского региона, традиционные государственные границы уже не должны быть препятствием - они становятся как минимум прозрачными, как максимум -незаметными. Очевидно, проблемой «трансграничности» охвачены прежде всего «общая вода» Каспийского моря, водные биологические ресурсы (ВБР) и углеводороды. По мнению М. А. Косаревой, «в теории и практике (пока) нет устоявшегося понятия «трансграничные природные ресурсы» [4], что не позволяет выработать и точное представление о принципах, лежащих в основе их правового регулирования». Наиболее подходящими представляются два термина - «разделяемый» и «трансграничный», которые используются в том числе Комиссией международного права ООН. Под термином «разделяемый природный (или водный) ресурс» понимается ресурс, представляющий собой биогеографическое единство и расположенный на территории двух или нескольких государств1. Вместе с тем Комиссия отмечала [5], что, вследствие неопределенности этого понятия, оно применяется в той мере, в какой использование вод на территории одного государства затрагивает их использование на территории другого государства. В этом видится ограниченность применения данного термина, т. к. трансграничные природные ресурсы не только затрагивают территорию государства, но и вообще могут не находиться на государственной территории. Кроме того, близость данного термина к словам «делить, разделить на части» могла бы привести к неправильному истолкованию понятий «единство природного ресурса (единый рыбный запас, водный бассейн, месторождение углеводородов и др.)» и «трансграничные природные ресурсы». Местоположение таких ресурсов вовсе не разделяет государства (хотя можно было бы это предполагать в случае споров между ними по поводу трансграничного природного ресурса), как это происходит (2008 г.) между Туркменией и Азербайджаном из-за спорного углеводородного месторождения «Кяпаз» (в туркменской топонимике «Сердар»). Согласно сейсморазведочным данным, предполагаемые запасы нефти и газового
1 Определение, данное в проекте принципов поведения для руководства государств в вопросах охраны и гармоничной эксплуатации природных ресурсов, разделяемых двумя или более государствами (Doc. ЦЫЕР // IG 1/3).
конденсата на этом месторождении составляют 150 млн баррелей, а соединяет их, вынуждая сотрудничать для установления международного правового режима ресурсов, их сохранение и использование. С. В. Виноградов в этой связи утверждает, что «статус природных ресурсов зависит непосредственно от правового статуса тех территорий или пространств, в пределах которых они находятся». Этому фактору придает значение В. Janusz-Pawletta, автор, различающий понятия «правовой статус» и «правовой режим», даже если они тесно связаны [6]. Правовой статус территории определяет территориальную протяженность суверенного государства, в то время как правовой режим описывает перечень государственных прав и обязанностей по отношению к территории и ее ресурсам и определяет содержание прав пользования этой территорией и ее ресурсами. М. А. Косарева [7] утверждает, что проблема статуса в международном праве - это решение вопроса разграничения территорий по согласованному критерию, определяющему правовое регулирование, в то время как правовой режим определяется совокупностью всех норм, регулирующих использование территории. Отсюда следует, что существуют два вида территории: а) находящаяся под государственным суверенитетом; б) международная территория [8]. Применительно к Каспию, следуя предложению М. А. Косаревой, в качестве трансграничных ресурсов будем различать трансграничные ВБР и нефтегазовые ресурсы, находящиеся на территории юрисдикции прибрежного государства. В соответствии с Договором о торговле и мореплавании между СССР и Ираном от 25.03.1940 г. (г. Тегеран) Каспийское море объявлено морем советским и иранским, где за пределами 10 морских миль водная трансграничная толща находится в общем и равном пользовании. Согласно п. 4 ст. 12 этого же Договора, каждая из Сторон (СССР и Иран) сохраняет за судами своего флота право на ловлю трансграничных ВБР в водах, омывающих ее берега, до пределов 10 морских миль. Откуда следует, что Каспийское море за пределами 10 морских миль имеет в настоящее время правовой режим открытого моря [9] без установления каких-либо государственных границ. Таким образом, нет оснований протестовать против неотложного статуса и правового режима природопользования ресурсами Каспийского моря, поскольку, как утверждает Ю. Г. Барсегов [10], а вслед за ним К. А. Бекяшев, основные черты правового статуса моря: а) за пределами 10 морских миль полное и исключительное право прибрежных стран (Каспийского моря) на пользование пространствами и ресурсами как объектом общего пользования; б) ограничение, а в некоторых отношениях полное исключение участия неприбрежных государств в использовании его пространств и ресурсов, уже в настоящее время не препятствуют устранению тех экологических трансграничных опасностей, которые всего лишь во множестве раз обозначаются прибрежными странами. При этом свобода судоходства, рыболовства и использование морского пространства в мирных целях, как и другие современные виды природопользования, например нефтегазодобывающая деятельность (НГДД), должны рассматриваться как правомерные с точки зрения международного права трансграничного регионализма при обеспечении военно-политической и экологической безопасности и соблюдении ресурсных прав и интересов прибрежных стран. Очевидно поэтому в рамках международных дискуссий о правовом статусе и режиме Каспия, кроме многосторонних соглашений на основе Договора о Дружбе между РСФСР и Персией 1921 г., Договора о Торговле и мореплавании 1940 г. и Рамочной Конвенции о защите морской среды Каспийского моря 2003 г. (вступила в силу в 2006 г.), лидирующую роль заняли двусторонние Соглашения по разделу морского дна Каспийского моря в целях недропользования, которые не связывают обязательствами неподписавшиеся Стороны. В 1998-2003 гг. Россия, Азербайджан и Казахстан подписали четыре соглашения, устанавливающие границы морского дна в северной части Каспийского моря. Согласно ст. 34 Венской Конвенции о праве международных договоров, поскольку эти соглашения не дают прав третьим государствам - их законность не была признана Туркменистаном и Ираном - они применены только среди подписавшихся стран [11, с. 95] и не создают ни обязательств, ни прав третьим прикаспийским государствам. Прежде всего они не имеют юридической силы в отношении Ирана и Туркменистана, которые подвергают сомнению их законную силу. Аргумент, приводимый ими, состоит в том, что необходимым условием любого законного пользования каспийскими водами и ресурсами его морского дна как объектом общего пользования является согласие всех прибрежных государств. Ранее Россия тоже выступала против какого-либо одностороннего действия в Каспийском море, однако позднее она поддержала принятие законных действий, позволяющих государствам использовать каспийские минеральные ресурсы без общего регионального согласия.
Соглашение между РФ и Казахстаном о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование от 6 июля 1998 г. (ратифицировано Федеральным законом РФ 5 апреля 2003 г.) хотя и подвергалось жесткой критике, в частности, Ю. Г. Барсеговым, привело к установлению суверенитета РФ и Казахстана над ресурсами, в том числе трансграничными, находящимися на территории юрисдикции государства периодически (ВБР) или не полностью (в случае прохождения разделительной линии через месторождения нефти и газа). В развитие Соглашения от 09.07.1998 г. в мае 2002 г. в Москве на уровне президентов подписан Протокол к Соглашению 1998 г. между РФ и Казахстаном
о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование, в котором зафиксировано прохождение модифицированной срединной линии разграничения зон недропользования двух государств, а также определена ресурсная юрисдикция сторон над трансграничными нефтяными месторождениями Курмангазы, Центральное и Хвалынское, расположенными в северной части Каспийского моря «на срединной линии» и длительное время считавшимися спорными. Здесь же достигнута договоренность, согласно которой трансграничные углеводородные ресурсы будут осваиваться совместно -по принципу 50 на 50.
Аналогичные двусторонние Соглашения о разграничении дна Каспийского моря были подписаны между Республиками Казахстан и Азербайджан 18 ноября 2001 г., а несколько позже, 23.09.2003 г., Соглашение между Республикой Азербайджан и РФ. В Соглашении от 18.11.2001 г. между Казахстаном и Азербайджаном заложены важнейшие элементы правового режима участков дна соответствующих государств, в соответствии с которым в пределах своих донных секторов Стороны осуществляют суверенные права в целях разведки, разработки и управления ресурсами дна и недр Каспийского моря, прокладку подводных кабелей и трубопроводов по дну Каспийского моря, создание искусственных островов, берм, дамб, эстакад, платформ и иных инженерных сооружений, а также ведут другую правомерную хозяйственно-экономическую деятельность на дне моря. При этом разведка и разработка трансграничных месторождений в случае прохождения через них срединной линии будет предметом отдельных соглашений между Сторонами.
Однако следует указать, что в соответствии с доктриной наиболее квалифицированных специалистов (И. С. Зонн, С. С. Жильцов, Ю. Г. Барсегов, К. А. Бекяшев, А. А. Салимгерей [12], Р. Ф. Мамедов [13] и др.), а также в соответствии с одной из последних работ авторского коллектива под руководством проф. А. Н. Вылегжанина по проблеме Каспийского моря [14] последнее является морем пяти прикаспийских государств в их общем пользовании и ни одно из них не имеет каких-либо преимуществ или льгот в эксплуатации его пространств и ресурсов. Все прибрежные прикаспийские государства имеют равные права на использование пространств Каспийского моря и ни одно из них не вправе осуществлять односторонние шаги в целях национального присвоения районов и ресурсов Каспия. Отсюда следует в доказательном режиме двусторонняя проблема: с одной стороны природопользование - трансграничными живыми и неживыми ресурсами, с другой - дальнейшее развитие современного регулирования недропользования на принципах, сложившихся в международном экологическом праве, отражающем уровень осознания сообществом каспийских государств экологических проблем Каспия, по меньшей мере регионального трансграничного характера, и их готовность сотрудничать в их решении. Такая осознанность приняла необратимый характер после заключения РФ, Азербайджаном и Казахстаном двусторонних соглашений по недропользованию на дне моря, не противоречащих международным конвенциям, устанавливающим как общие, так и специальные правила, признанные всеми либо большинством государств, а также международными обычаями как доказательством всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы. Ведущая роль здесь отводится принципу 21 Декларации об окружающей человека среде, принятой Стокгольмской конференцией ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г., а также Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., в соответствии с которыми государства имеют, с одной стороны, суверенное право эксплуатировать свои природные ресурсы в соответствии с собственной природоохранной политикой, а с другой - обязаны обеспечить условия, при которых хозяйственно-экономическая деятельность, осуществляемая в пределах их юрисдикции или контроля, не наносила бы транс-
граничного ущерба окружающей среде других государств и территорий, находящихся за пределами их национальной юрисдикции. Способ регулирования ответственности за ущерб окружающей среде при трансграничном недропользовании в международном экологическом праве [15, с. 236-240] известен как принцип предосторожности либо предосторожного подхода (сформулирован в Принципе № 15 Декларации по окружающей среде и развитию Рио-1992), в соответствии с которым «в целях защиты окружающей среды государства, в зависимости от своих возможностей, широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве предлога или отсрочки принятия эффективных с точки зрения затрат мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды».
Принцип предосторожности в режиме недропользования
Известно, что принцип предосторожности явился дальнейшим развитием положений двух важнейших международных договоров: Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. и Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) в трансграничном контексте 1991 г. Мы посчитали нецелесообразным составлять список примеров для экосистемы Каспийского моря, когда предупреждения ученых и возникшие опасения относительно последствий, в частности, НГДД в акватории Каспийского моря и зарегулирования стоков р. Волга и рек Ока и Кама Волжского бассейна (по сведениям А. Е. Асарина [16], там построено 25 крупных водохранилищ, каждое объемом более 100 млн м3), не принимались во внимание, что позже привело к серьезным негативным последствиям для состояния природы, и прежде всего состояния каспийских килек, осетровых и других ВБР.
По предположению М. Н. Копылова, своим становлением принцип предосторожности обязан осознанию опасности для природы и в конечном счете человека, которую таит ограниченность научных данных о последствиях антропогенного воздействия на окружающую среду, что способствовало его широкому применению в праве как Европейского союза, так и в международном праве. Как отмечает Е. Е. Вылегжанина, в документах Европейского сообщества, в национальных и международно-правовых актах используются разные словосочетания: принцип предосторожности (precautionary principle), осторожный подход (precautionary approach), меры предосторожности (precautionary measures) и принцип осторожного подхода.
В настоящее время правовое содержание принципа предосторожности постоянно обогащается. Этот процесс сопряжен с многочисленными противоречиями между политиками, предпринимателями и учеными, что обусловлено стремлением мирового сообщества учесть научные знания в целях предотвращения вреда (ущерба) природе и человеку, имеющего серьезные политические, экономические и экологические последствия. Кроме того, в сообщении Европейской комиссии от 02.02.2000 г. обозначены условия применения принципа предосторожности: 1) когда научные данные недостаточны, неокончательны и неопределенны; 2) когда предварительная научная оценка свидетельствует о том, что исходя из соображений разумности можно предвидеть потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека; 3) если информация носит неопределенный, ненадежный или недостаточный характер. Отсутствие достаточной научной информации не используется в качестве основания для того, чтобы откладывать или не принимать меры по сохранению и защите окружающей среды. В условиях экосистемы Каспия к такой неопределенной информации относится влияние проникшего в 2004-2005 гг. из Азово-Черноморского бассейна гребневика мнемиопсиса на численность и биомассу каспийской кильки, а также ее массовая гибель в 2001 г., будто бы вследствие геотектонических процессов, сопровождавшихся отравлением (токсикозом) и подъемом рыб в поверхностные слои. Отсутствует также научное обоснование падения более чем в 50 раз уловов осетровых, несмотря на то, что на национальном уровне приняты с целью борьбы с браконьерством Правила реализации и уничтожения безвозмездно изъятых или конфискованных ВБР и продуктов их переработки [17]. В соответствии со ст. 2 Правил, «безвозмездно изъятые водные биологические ресурсы, включенные в Перечень безвозмездно изъятых или конфискованных водных биологических ресурсов, которые в случае, если их физическое состояние не позволяет возвратить их в среду обитания, подлежат незамедлительному уничтожению, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2007 г. № 367 (далее - водные биоресурсы),
подлежат возращению в среду обитания, а в случае, если их физическое состояние не позволяет возвратить их в среду обитания, они, а также продукты их переработки, в том числе икра, подлежат незамедлительному уничтожению после оформления акта (протокола) о факте изъятия». Следует указать, что национальные Правила <...> уничтожения ВБР незаконного, неучтенного и нерегулируемого (ННН) промысла созвучны с Римской декларацией 2005 г. о ННН промысле [18], в соответствии с п. 1 ст. 4 которой следует «выявлять, сокращать и, в конечном итоге, ликвидировать экономические мотивы, ведущие к промыслу ННН, а также устранять экономические стимулы, приводящие к излишним промысловым мощностям, на национальном, региональном и всемирном уровнях».
Очевидно, уничтожение продуктов ННН-промысла, применяемое в международном праве, как обеспечение института экологической ответственности, должно быть принято не только Россией (пост. Правительства РФ от 31.05.2007 № 367), но и другими каспийскими государствами.
В связи с этим ресурсы «общей воды» Каспийского моря находятся вне суверенитета и юрисдикции какого-либо прикаспийского государства, в отношении «общей воды» все страны «пятёрки» находятся изначально в равном положении, и сохранение биоразнообразия и защита от загрязнения водной среды зависят от усилий всего регионального сообщества прикаспийских государств. Водные ресурсы Каспия объединяет с трансграничными природными ресурсами нецелесообразность присвоения либо установления суверенитета над ними каким-либо государством (как это сделал Азербайджан по отношению к примыкающему к его побережью сектору моря). Очевидно, что для сохранения ресурса «общей воды» моря объективно необходимо сотрудничество всех прикаспийских государств, т. к. каждое из них пользуется этим ресурсом и несёт международную ответственность за его состояние. Отсюда следует, что трансграничные ресурсы приобретают особую значимость в случаях, когда биогеографическое положение ресурса затрагивает международные пространства, находящиеся под действием суверенитета либо юрисдикции двух и более государств, как это наблюдается для ресурсов Каспия. В этом случае, как справедливо указывают М. А. Косарева и С. В. Виноградов [19], ответственность прикаспийского государства или государств носит еще более строго очерченный характер и должна предполагать особые права в отношении трансграничных ресурсов: она связана с международным положением ресурса, необходимостью для государств сотрудничать между собой для справедливого использования и сохранения природных ресурсов Каспийского моря.
Поскольку водные мигрирующие биологические ресурсы и трансграничные углеводородные месторождения Каспия не подпадают под юрисдикцию только одного государства, правовой режим таких ресурсов должен устанавливаться в первую очередь международным правом, в частности договорами заинтересованных государств, при этом: 1) права и обязанности отдельных государств должны осуществляться ими в том объеме, в котором это определено международным правом; 2) трансграничные природные ресурсы должны быть отнесены к международным природным ресурсам.
«Совместный орган» управления международными природными ресурсами
Основой имплементации права трансграничного регионализма в инкорпорированное экологическое законодательство прикаспийских государств может служить как Договор о Европейском союзе 1992 г., подписанный в г. Маастрихт (Нидерланды), так и принятая Европарламентом в 1984 г. Хартия Сообщества по регионализму [20]. В результате предложенного подхода ожидается, что проверенный и универсальный характер регионализации позволит укрепить и развить ее основы в Каспийском международном регионе как эффективный способ децентрализации управления и повышения природоохранной ответственности территориальных структур прикаспийских государств за пределами предполагаемых национальных секторов Каспийского моря.
В рамках сообщества прикаспийских государств должна быть выстроена трёхуровневая управленческая структура: одна «над», а другая «под» традиционным для национального государства уровнем, включая национальное законодательство. Надгосударственный характер межправительственного соглашения прикаспийских государств, обеспечивающего их международное природоохранное сотрудничество, должно быть выстроено в рамках трансграничного регионализма, в свете современных экологических требований и создания нового международного экологического правопорядка. Наибольший интерес представляет учреждение «наднацио-
нального совместного органа», согласно ст. 1 п. 5 Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер [21], означающего «любую двустороннюю или многостороннюю комиссию или другие соответствующие организационные структуры, предназначенные для осуществления сотрудничества между прибрежными Сторонами (государствами)», своеобразную международную экологическую администрацию (МЭА) Каспийского моря, опираясь на которую можно было бы активно проводить политику международной экологической безопасности экосистемы Каспия. В последнее время прозвучали и другие многочисленные предложения по созданию «совместного органа». На межправительственной экономической конференции «Каспий-2008» (Астрахань), которая прошла 3-5.10.2008 г., Россией предложено создать Организацию каспийского экономического сотрудничества (ОКЭС), куда войдут все страны «пятерки», - Россия, Иран, Азербайджан, Казахстан и Туркмения. Действовавший в то время первый вице-премьер В. Зубков выделил приоритетные области для сотрудничества «каспийской пятерки»: энергетика, транспорт, биологические ресурсы, экология, финансы, торговля. Кроме того, В. Зубков отметил необходимость определения правового статуса Каспийского моря, хотя эта проблема, учитывая степень разногласий сторон и особенно жесткую позицию Ирана, пока выглядит неразрешимой. Ожидалось, что участники конференции придут к решению о моратории на вылов осетровых пород рыб на Каспии, однако этого не произошло, хотя В. Зубков и напомнил, что речь о необходимости подписания такого соглашения идет с начала 1990-х гг. и документ уже подготовлен. Позже глава «Росрыболовства» А. Крайний пояснил журналистам, что предложение о моратории будет внесено только после подписания межправительственного соглашения о создании соответствующей межправительственной комиссии на 3-м Каспийском саммите в Баку в 2009 г. Конференция «Каспий-2008» поддержала идею создания Организации каспийского экологического сотрудничества (ОКЭС), которая, по словам участников, будет способствовать поднятию потенциала «каспийской пятерки», аналогично объединению стран Балтии и Черноморского региона. Организация каспийского экологического сотрудничества, по мнению В. Зубкова, может стать юридической основой межгосударственного ведения рыбного хозяйства в Каспийском бассейне и главным механизмом для поддержания популяции осетровых. Кроме того, В. Зубков предложил создать Центры исследований экологии и биоресурсов, а также Совместный банк стран Каспия. Представители правительств остальных четырех прикаспийских стран выразили надежду на укрепление сотрудничества, Каспийское море они в один голос назвали «морем дружбы и добрососедства» и повторяли слова о необходимости признать его правовой статус. Вице-премьер Казахстана Умирзак Шука-ев выступил с инициативой создания Совместной инспекции по пресечению браконьерства. Все эти предложения также будут вынесены на предстоящий большой саммит каспийских государств в г. Баку. Не следует сбрасывать со счетов и специальную рабочую группу (СРГ) по разработке Конвенции о правовом (и экологическом) статусе Каспийского моря, на 24-м заседании которой (Астана, 23.12.2008 г.) документ согласован на 70 % [22, с. 154-195]. Единства удалось достичь по положениям, касающимся природоохраны, биоресурсов и судоходства, что дает прикаспийским государствам суверенные права на недропользование при сохранении водного пространства в общем пользовании. Что же касается принципиальных вопросов: делимитации секторов моря и безопасности, то они отложены на уровень президентов или на двух- и трехсторонние переговоры. Так было, когда в 2001 и 2003 гг. северную часть Каспия поделили на национальные секторы по методу срединной линии между Россией (19 %), Казахстаном (29 %) и Азербайджаном (19 %). Если бы Иран и Туркмения тогда согласились с таким принципом разделения, то им отошли бы соответственно 14 и 19 % водоема. Если Ашхабад в принципе не против раздела по серединной линии, то Иран настаивает на равнодолевом разделе, чтобы получить 20 % Каспия.
По сведениям журнала «РФ сегодня» (А. Жилкин), в качестве совместного, по крайней мере эколого-правового органа, может быть признан Рыбохозяйственный Прикаспийский совет. Следуя отдельным рекомендациям М. Н. Копылова о преобразовании ЮНЭП (Программы ООН по окружающей среде) в МЭА, можно предварительно сделать предположение о некоторых функциях такого «совместного органа».
1. Совместный орган Каспийского моря должен обладать правом принимать обязательные для всех прикаспийских государств решения прямого действия, как это делает Совет Безопасности ООН в ситуациях, угрожающих всеобщему миру и безопасности. В этом случае в ме-
ханизме принятия решений в рамках совместного органа приоритетное положение должны занимать те прикаспийские государства, которые вносят наибольший вклад в обеспечение экологической безопасности и состав которых может периодически (например, 1 раз в пять лет) пересматриваться. Основанием для принятия управленческих решений прямого действия следует принять институт международной ответственности за вред, причинённый окружающей среде Каспия, предусмотренный Принципом № 22 Стокгольмской декларации 1972 г.: ответственность и компенсация за загрязнения и другие виды экологического ущерба, а также Принципом № 13 Декларации Рио-92 по окружающей среде и развитию от 14.06.1992 г., согласно которому «государства должны разрабатывать национальные законы, касающиеся ответственности за ущерб, наносимый жертвам загрязнения и других видов экологически вредной деятельности, и компенсации такого ущерба. В этом случае прикаспийские государства обеспечивают оперативное и более решительное сотрудничество в целях разработки дополнительных международно-правовых норм, касающихся ответственности и компенсации за негативные последствия экологического ущерба, причиняемого деятельностью, которая ведется под их юрисдикцией или контролем, районам, находящимся за пределами их юрисдикции».
2. Совместный орган Каспийского моря должен ввести международный экологический кадастр экосистемы моря с целью учёта неблагоприятных в экологическом отношении объектов для живых ресурсов, водных и прибрежных территорий и их загрязнений. При этом, во-первых, кадастр должен быть максимально достоверным и, во-вторых, постоянно обновляться не только на регулярной основе (предположим, 2 раза в год), но и в силу фактического коренного изменения правовой и экологической обстановки в Каспийском регионе. Здесь считается нецелесообразным полагаться на самоконтроль отдельных прикаспийских государств либо компаний, как это произошло в России, когда ТНК «Лукойл» предоставили право на мониторинг НГДД и её влияния на окружающую среду в акватории Северного Каспия [23]. Очевидно, предпочтение должно быть отдано мониторингу силами совместного органа или других государств, членов совместного органа. Такой подход должен безотлагательно привести совместный орган Каспийского моря к разработке «Общесистемной среднесрочной программы по окружающей среде Каспийского моря» как скоординированной программы международного природоохранного сотрудничества прикаспийских стран.
3. Международную экологическую администрацию (МЭА) допустимо понимать как в собирательном значении («совместный орган»), так и в смысле названия конкретного международного органа, который должен быть учрежден прикаспийскими государствами. Но в любом случае необходимо проанализировать «административные элементы» международного права в данной сфере, которые уже сложились и которые придётся учитывать. Среди них первостепенное значение следует придать межправительственным организациям, которые должны послужить основой совместного органа Каспийского моря с наднациональными полномочиями, потребность в которых ощущается всё более остро. Первостепенной озабоченностью совместного органа Каспийского моря должна быть разработка и утверждение обязательных и рекомендательных международных экологических регламентов. Первыми из них должны быть, очевидно, Протоколы к Рамочной конвекции по защите морской среды Каспийского моря, которые должны носить императивный характер и выполняться всеми государствами «пятёрки» беспрекословно, что обусловлено интернационализацией экологических проблем моря, приобретающих всё более отчетливый трансграничный характер. Такой подход очевиден, особенно при проведении экологической экспертизы и осуществлении процедуры ОВОС, состоящих в изучении, прогнозировании и последующей минимизации, недопущении или ликвидации экологически вредных последствий экономических программ [24] проектов развития, деятельности промышленных и других объектов повышенной экологической опасности, прежде всего НГДД на дне Каспийского моря.
По утверждению ряда исследователей, идея трансграничной регионализации не является новой. В частности, ещё в 1984 г. Европейским парламентом была принята резолюция по вопросам региональной политики - Хартия Сообщества по регионализму, оценивающая европейскую интеграцию как естественный процесс - частично управляемый, частично испытывающий воздействие явлений, которые могут восприниматься как временные или случайные. Основным координатором и субъектом регионального управления на европейском уровне, как «совместный орган», является Комитет ЕС по региональному и местному самоуправлению (Комитет ре-
гионов), созданный во исполнение Маастрихтского договора (по учреждению Европейского союза) в 1994 г. Целью стала практическая реализация принципа субсидиарности, обеспечивающего принятие решений в интересах трансграничных проблем.
Представляется, что управление различиями должно строиться по трем направлениям международного права.
1. Деятельность совместного органа должна осуществляться на основе проверенного принципа субсидиарности, при этом, предусматривая по опыту Европейского сообщества, что принцип субсидиарности, согласно ст. 5 (п. 2) Договора об учреждении Европейского сообщества, действует «в областях, которые не подпадают под исключительную компетенцию Сообщества», для чего прикаспийские страны, с целью обеспечения легитимности принимаемых мер по наделению «совместного органа» исключительной компетенцией, разработку соглашений (договоров) должны вести на основе принципа единогласия, предусматривая компромисс между необходимостью сохранности единой природной экосистемы Каспийского моря и негативной позицией противостояния отдельных прикаспийских стран (либо каждой в отдельности) укреплению наднациональных тенденций в интегральных процессах. Следуя принципу единогласия, прикаспийские страны «совместно определяют общий подход во избежание споров по поводу исключительной и совместной компетенции» [25]. В частности, европейская Комиссия ЕС «определила, что в случаях, если Договор налагает на Сообщество обязательство действовать, поскольку в этом вопросе Сообщество рассматривается как несущее полную ответственность за достижение конкретной цели, то такой вопрос подпадает под сферу действия исключительной компетенции Сообщества» [26].
2. Совместному органу Каспийского моря следует взять на себя ответственность за проведение международной систематической [27, 28] инкорпорации экологического законодательства прикаспийских стран - России, Азербайджана, Ирана, Казахстана и Туркменистана, где объектом должны быть нормативные правовые акты, и прежде всего законы прикаспийских государств, число которых существенно меньше, чем иных нормативных правовых актов, регулирующих экологические отношения по охране окружающей среды, обеспечению экологической безопасности и природопользованию. Цель - как упорядочение национальных нормативных правовых актов по предмету международного правового экологического регулирования, так и создание основы для разработки структуры единого международного кодифицированного акта по экосистеме Каспийского моря. Для отбора этих актов целесообразно применять определенные критерии, поскольку в большинстве случаев экологические отношения подлежат регулированию наряду со смежными с ними имущественными, налоговыми, бюджетными и административно-правовыми отношениями.
3. Совместному органу следует учитывать характер общей «трансграничной воды» морской среды Каспия и, как следствие, «трансграничного (антропогенного) воздействия» хозяйственной, иной и НГДД в акватории моря, где, в соответствии с пп. 1 и 2 ст. 1 Хельсинской Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр (от 17.03.1992), «трансграничные воды» означают любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя или более государствами или расположены на таких границах, а «трансграничное воздействие» означает любые значительные вредные последствия, возникающие в результате изменения состояния трансграничных вод, вызываемого деятельностью человека, физический источник которой расположен полностью или частично в районе, находящемся под юрисдикцией той или иной Стороны, для окружающей среды в районе, находящемся под юрисдикцией другой Стороны. К числу таких последствий для окружающей среды относятся последствия для здоровья и безопасности человека, флоры, фауны, почвы, воздуха, вод, климата, ландшафта и исторических памятников или других материальных объектов или взаимодействие этих факторов; к их числу относятся также последствия для культурного наследия или социально-экономических условий, возникающих в результате изменения этих факторов.
С практической точки зрения комплексный процесс каспийской интеграции прибрежных стран обусловлен потребностью в совместной защите морской среды Каспия и её биоресурсов, в чем, начиная с 1992 г., появилась осознанная необходимость, поскольку акватория Каспийского моря превратилась в зону межгосударственного взаимодействия.
Заключение
Прикаспийские страны с конца XX в., как показал опыт, оказались в естественных условиях интеграции усилий по обеспечению экологической безопасности и охраны живых ресурсов Каспийского моря, а также в условиях международной НГДД на дне моря. В связи с этим укажем, что интеграция и дезинтеграция - это процессы, характеризующие изменения внутренней связности экономического и экологического пространства. Интеграция, если она основана на взаимной выгоде экономических партнёров, позволяет использовать преимущества взаимодополнения региональных экономик. Пространственная дезинтеграция есть результат ослабления межрегиональных экономических и экологических связей вследствие усиления замкнутости региональных хозяйственных комплексов или же замены межрегиональных связей внешнеэкономическими. Поэтому не должно быть иллюзий по поводу саморазрешения накопившихся эколого-правовых проблем. Перелом негативных тенденций и устойчивая прогрессивная эволюция единого экологического пространства Каспийского моря могут осуществляться только под воздействием консолидированной политики всех прикаспийских государств и конструктивных сил их обществ. Для этого требуется приступить к осуществлению новой стратегии территориального устойчивого развития [29; 30, с. 82], рассчитанной как минимум на первую четверть XXI в. Позитивное отличие современного состояния Каспийского региона, как одной из мировых нефтегазодобывающих провинций, заключается в том, что благодаря экономической интернационализации единого Каспийского экологического пространства мировое сообщество будет в большей степени заинтересовано не в его расчленении, а в эффективном трансрегиональном функционировании, как составной части мировой экономики. С этой целью должны включиться механизмы совершенствования на основе экосистемного принципа управления различиями экологического права прикаспийских государств, прежде всего - на эколого-правовом уровне. В целях сохранения всего разнообразия и сложности прикаспийского территориального устройства, поддерживая при этом единство всей экосистемы Каспийского моря, взаимодействие должно основываться на дифференциации территориальных интересов, но в то же время включать в себя и общие подходы, применяемые на всем экологическом пространстве Каспийского моря.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Международное право [Электронный ресурс]: Информ.-справ. система. Вып. 2. - М.: Media2000, [2001]. -
1 электрон. опт. диск (CD-ROM). - Системные требования: Windows 95/98/2000/NT4; CD-ROM.
2. Авчухова А. А., Белов Г. А. Процессы европейской регионализации как объект управления // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). - 2006. - № 1. - С. 81-96.
3. Ландабасо А. И. Европейский опыт решения региональных проблем // Европейский союз на рубеже веков. - М.: Рос. академия наук, Ин-т науч. информ. по общественным наукам, Центр науч.-информ. исслед. глобальных и региональных проблем, 2000. - 57 с.
4. Косарева М. А. К вопросу о понятии трансграничных природных ресурсов в международном праве /
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. - 2007. - № 4. - С. 65-73.
5. Гуреев С. А., Тарасова И. Н. Международное речное право. - М.: Юрид. лит-ра, 2004. - С. 25.
6. Janusz-Pawletta B. / Current developments in the regime and international legal status of the Caspian Sea /
Thesis from PhD Dissertation entitled // www.wwf.ru. - М., 2009. - 25 с.
7. Косарева М. А. Международно-правовой статус трансграничных природных ресурсов / Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. - 2007. - № 6. - С. 83-91.
8. Курс международного права: в 7 т. Т. 5. - М.: Наука, 1992. - С. 62-63.
9. Бекяшев К. А., Магеррамов А. А. Современный международно-правовой статус Каспийского моря / Морское право и практика. - 2005. - № 3. - С. 6-22.
10. БарсеговЮ. Г. Каспий в международном праве и мировой политике. - М.: ИМЭМО РАН, 1998. - С. 6-7.
11. Каламкарян Р. А. Господство права в международных отношениях. - М.: Наука, 2004. - 494 с.
12. Салимгерей А. А. Правовой статус Каспийского моря (проблемы теории и практики). - Алматы: КазГЮУ, 2003. - С. 70.
13. Мамедов Р. Ф. Международно-правовая делимитация Каспийского моря // Международное право. -Баку. - 2001. - № 5. - С. 43.
14. Международно-правовой режим использования недр дна Каспийского моря / Международноправовые основы недропользования / отв. ред. А. Н. Вылегжанин. - М.: Норма, 2007. - С. 166-177.
15. Копылов М. Н. Введение в международное экологическое право: учеб. пособие. - М.: Изд-во РУДН, 2007. - 267 с.
16. Асарин А. Е. Проблемы управления водными ресурсами бассейна Волги и пути их решения // Водные ресурсы Волги: матер. Всерос. науч.-практ. конф. 3-5 октября 2007 г. - Астрахань: Изд. дом «Астраханский университет», 2007. - С. 17-24.
17. Постановление Правительства РФ от 31.05.2007 г. № 37 «О мерах по реализации» ст. 54 ФЗ «О рыболовстве и сохранении ВБР».
18. Римская декларация 2005 г. о незаконном, неучтенном и нерегулируемом (ННН) промысле / Принята на Совещании министров по вопросам рыболовства. - Рим, 12.03.2005 г.
19. Виноградов С. В. Международное право окружающей среды // Международное право: учеб. / под ред. Л. Н. Шестакова. - М.: Юрид. лит-ра, 2005. - С. 410-411.
20. Community Charter for Regionalization // Official Journal. - 1998. - 9 Dec. - P. 326.
21. Копылов М. Н. ЮНЕП - 35 лет. Сколько еще // Моск. журнал междунар. права. - 2007. - № 2 (66). -
С. 153-169.
22. Панфилова В. В. Астане продолжат делить Каспий // Независимая газета. - 2008. - 23 дек.
23. Монахов С. К., Селезнёв В. А. Экологическая политика ОАО «Лукойл» на Каспийском море: в 2 т.
Т. 2. Охрана окружающей среды при поиске, разведке и добыче углеводородного сырья в северной части Каспийского моря. - Астрахань: КаспМНИЦ, 2003. - 256 с.
24. Государственная программа освоения Казахстанского сектора Каспийского моря // Стратегия развития «Казахстан-2030» / Утв. Указом Президента РК от 16.05.2003 № 1095.
25. Анисимова Н. В. Принцип субсидиарности в европейском праве: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. -С. 88-94.
26. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament of October 27, 1992 on the principle of subsidiarity (1992) 10 EC Bull p. 116-121.
27. Игнатьева И. А. Систематизация экологического законодательства: современные проблемы и практические подходы // Журнал российского права. - 2003. - № 12. - С. 21-29.
28. Игнатьева И. А. Инкорпорация экологического законодательства: вопросы теории и практики // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. - 2006. - № 6. - С. 61-79.
29. Концепция перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2007-2024 гг. / Указ Президента Республики Казахстан от 14.11.2006 г. № 216.
30. Региональное развитие: опыт России и Европейского союза / под ред. А. Г. Гранберга. - М.: Экономика, 2000. - 439 с.
Статья поступила в редакцию 16.06.2009
LAW DEVELOPMENT OF TRANSBOUNDARY REGIONALISM IN THE CASPIAN SEA
E. E. Vylegzhanina, D. N. Panasenko
The research of new ways of international ecological and legal cooperation of the Caspian countries - Russia, Azerbaijan, Iran, Kazakhstan and Turkmenistan in the development of oil and gas resources on the bottom of the Caspian Sea is considered. Due to the differences of the legal status and legal regime of the Caspian Sea, the possibility of establishment of the international ecological law and regulations of subsurface use taking into account the principle "shared bottom, public water", which must be supported by the international law of transboundary regionalism, admitting "the joint body" of intergovernmental ecosystem control of the Caspian resources, has been acknowledged. The attribution of water biological Caspian resources to the international transboundary resources, which do not admit the establishment of the sovereignty of any Caspian state over them as they are a joint ecological area, has been provided by the authors of the investigation. The definitions of law regime of the activity of the supranational "joint body" of ecosystem control of nature Caspian resources based on the subsidiary principle are given, the boundaries of its exclusive competence on the basis of the principle of European Community law, that takes into account the ecosystem control principle of Caspian states’ ecological law differences, are defined.
Key words: the Caspian Sea, legal regime, transboundary living and nonliving resources, international ecological law, joint body of the ecosystem control of nature management, legal principles.
