Управление трансграничными водными ресурсами: на примере Великих озер и экосистемы река Селенга - озеро Байкал Текст научной статьи по специальности «История и археология»

Управление трансграничными водными ресурсами: на примере Великих озер и экосистемы река Селенга - озеро Байкал

Transboundary water cooperation: by example of the Great Lakes and the ecosystem river

Selenga - Lake Baikal

Кодзоева Мадина Магаметовна

студентка 4-го курса Юридического института Иркутского государственного университета

Россия, Иркутск e-mail: kodzoeva 1998@mail.ru

Kodzoeva Madina Magametovna

4th year student The Law Institute of Irkutsk State University

Russia, Irkutsk e-mail: kodzoeva 1998@mail.ru

Научный руководитель Колобов Роман Юрьевич

заведующий сектором фундаментальных исследований НИИ правовой охраны Байкала ИГУ (ПрОБа ИГУ) кандидат юридических наук, доцент e-mail: roman.kolobov@gmail.com

Scientific adviser Kolobov Roman Yurievich

The Head of fundamental research sector of The Research Institute of lake Baikal legal protection of ISU Candidate of juridical sciences, docent e-mail: roman.kolobov@gmail.com

Аннотация.

В данной статье автор анализирует правовые основы сотрудничества Монголии и России по поводу озера Байкал, в частности, трансграничной реки Селенги. Затем автор рассматривает опыт взаимодействия Канады и США по трансграничному управлению Великими озерами. Взаимодействие данных государств проанализировано с точки зрения международных двусторонних соглашений, договоров между штатами и провинциями, целевых программ, а также органов и организаций, занимающихся управлением трансграничными водами. Цель правового исследования состоит в раскрытии плюсов и минусов каждой из моделей сотрудничества путем сравнения их между собой. Кроме того, автор выявляет такие механизмы взаимодействия Канады и США по управлению Великими озерами, которые могли бы позаимствовать Монголия и Россия, чтобы разрешить стоящие перед ними проблемы в отношении реки Селенги и озера Байкал.

Annotation.

In this article the author analyzes the legal basics of cooperation between Mongolia and Russia on Lake Baikal, especially on transboundary river Selenga. Then the author considers the experience of Canada and the USA on the Great Lakes transboundary management. The interaction of these countries is analyzed in terms of the international bilateral treaties, the treaties between the states and provinces, the targeted programs and institutes and organizations, which deal with transboundary waters management. The aim of this legal research is to reveal the pluses and minces of each cooperation model by their comparison. Also the author detects the mechanisms of Canadian-American cooperation on the Great Lakes, which can be borrowed by Mongolia and Russia to solve the river Selenga and Lake Baikal problems.

Ключевые слова: Великие озера, озеро Байкал, Селенга, США, Канада, Россия, Монголия, сотрудничество.

Key words: The Great Lakes, Lake Baikal, Selenga, the USA, Canada, Russia, Mongolia, cooperation.

Озеро Байкал - крупнейший природный источник пресной воды (около 19% от мировых запасов), который находится на территории Российской Федерации, а его крупнейший приток (река Селенга) расположен

на территории России и Монголии, что создает необходимость сотрудничества этих государств. К сожалению, на настоящий момент взаимодействие этих государств не позволяет разрешить многих проблем, возникающих по мере водопользования Байкалом и его водами. Несостоятельность существующей сегодня системы взаимоотношений демонстрирует и тот факт, что с 2012 года и по сей день Монголия и Россия ведут переговоры по поводу постройки комплекса гидротехнических сооружений на монгольской части реки Селенги, что может крайне негативно сказаться на уровне воды Байкала.

Кроме того, как заявляют эксперты, одним из основных источников ухудшения экологической обстановки озера Байкал останется, в том числе, и перенос загрязняющих веществ с территории соседних государств вместе с водами реки Селенги, из которой в Байкал попадают стоки и отходы Улан-Батора, а также загрязняющие вещества от промышленных и сельскохозяйственных предприятий Монголии. Всероссийская общественная организация «Русское географическое общество» заявляет, что наиболее неблагоприятная в экологическом плане ситуация складывается в бассейне рек Туул, где расположен г. Улан-Батор, и на крупном месторождении золота Заамар, а также в верхнем течении рек Орхон и Хара-Гол. Именно эти объекты становятся основным источником поступления загрязняющих веществ в бассейн р. Селенги и в последующем - в Байкал. Также крупным источником загрязнения является монгольский город Дархан, где расположены предприятия строительного комплекса и пищевой промышленности, черной металлургии, фабрика по выделке кож [1]. Таким образом, необходимо тесное сотрудничество России и Монголии по вопросам охраны как трансграничных рек, так и связанных с ними экологических систем.

Поиск путей совершенствования российско-монгольского сотрудничества по указанным вопросам может быть обогащен анализом зарубежного опыта совместного охраны трансграничных водных объектов. Одним из наиболее удачных примеров международного взаимодействия в этой сфере являются американо-канадские отношения по охране и использованию Великих Озер.

Великие озера, как и Байкал, являются крупным резервуаром пресной воды на Земле и содержат около 21% мирового запаса. К Великим озерам относят пять крупнейших озер: Верхнее, Гурон, Мичиган, Эри и Онтарио. Поскольку 4 из 5 озер (кроме озера Мичиган, находящегося полностью на территории США) расположены на территории США и Канады, эти государства уже долгое время взаимодействуют по поводу использования пограничных вод. Такая модель сотрудничества намного старше монголо-российской модели, возникшей в середине 70-х годов прошлого столетия, поскольку берет свое начало еще в начале XX века.

Первым договором между США и Канадой, ознаменовавшим начало тесного взаимодействия между ними, стал Договор о пограничных водах 1909 г. [2], который действует по сей день, в отличие от аналогичных соглашений между Монголией и СССР 1974 и 1988 годов, которые были заменены Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод 1995 года. Помимо правил установления навигации и юрисдикции, в Договоре 1909 г. обозначены международные правовые нормы по охране и использованию пограничных вод. В частности, в статье 4 сказано, что пограничные воды не должны загрязняться каждой из сторон, если это может нанести ущерб благосостоянию или собственности другой стороны. Обе стороны обязаны не возводить какие-либо постройки на своей территории, которые могут привести к повышению уровня воды на территории другой стороны, за исключением случаев, когда это было одобрено Международной совместной американо-канадской комиссией (далее - Комиссия).

Значительная часть договора посвящена статусу данной Комиссии, состоящей из 3 представителей от каждой из сторон. Этот орган занимается вопросами строительства сооружений, плотин на территории одного государства, если такое мероприятие повышает уровень воды на территории другого государства. В таком случае

Комиссия требует соответствующих защиты и возмещения для стороны, которая может понести ущерб. Также Комиссия занимается вопросами забора воды одной стороной, что приводит к изменению естественного уровня воды на территории другой стороны. В таких случаях данный орган может одобрить ремонтные и защитные работы, дабы возместить произведенный забор воды. Решения Комиссии по данным направлениям ее деятельности являются окончательными и обязательными для исполнения.

Кроме того, Комиссия уполномочена рассматривать вопросы и затруднения, возникшие между государствами, составлять заключения по ним, в случае если правительство одного из государств передало данный спор на рассмотрение Комиссии. Комиссия предоставляет совместный отчет каждому из государств в случае, когда все или большинство членов согласны с принятым решением, при этом меньшинство может представить совместный отчет государствам или же отдельный отчет для государства, которое они представляют. В случае, когда члены Комиссии разошлись во мнениях, они составляют отдельные отчеты для представляемых государств. Принятое Комиссией решение не носит характера арбитражного решения. Кроме этого, Комиссия также уполномочена рассматривать споры, возникшие между государствами, с согласия обеих договаривающихся сторон.

Комиссия считается достаточно эффективным органом по разрешению споров, поскольку все решения принимаются на основе консенсуса, только в 2 случаях из 117 мнения членов Комиссии разделилось по национальному критерию, но и в этой ситуации было достигнут компромисс. Был также всего 1 случай за всю историю существования Комиссии, когда не было принято решения членами Комиссии ввиду недостижения ими консенсуса, но он не касался Великих озер [3].

Важно отметить, что Комиссия независима от представляемых государств, беспристрастна в принятии решений и не подотчетна Правительствам Канады и США, что в полной мере реализует принцип транснационализма. Аналогом в монголо-российской системе является институт Уполномоченных по выполнению Соглашения между Правительством России и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод и его исполнительный орган в лице Совместной монголо-российской рабочей группы, которые, однако, носят скорее межправительственный характер, давая возможность Монголии и России сохранять свой суверенитет.

Следующим этапом в развитии американо-канадских отношений по защите вод Великих озер стало принятие Соглашения о качестве вод в Великих озерах и совместных действиях по его улучшению, 1972 г. (далее - Соглашение 1972 г.), которое было изменено в 1978 году, а также Протоколов к соглашению в 1983, 1987 и 2012 годах [4]. Предпосылкой для принятия соответствующего Соглашения стало Заключение Комиссии 1970 года по загрязнению озера Эри, озера Онтарио и трансграничного участка реки Святого Лаврентия, где было указано, что данные объекты существенно загрязнены по обе стороны границы, что причиняет ущерб здоровью и собственности другой стороны. Главным предназначением данного соглашения является сокращение объема выбросов токсичных отходов от промышленных предприятий. В результате принятия данного Соглашения значительно расширились полномочия Международной американо-канадской совместной комиссии, в частности, теперь она занималась анализом и распространением информации о состоянии вод Великих озер, проводила консультации по вопросам, возникшим у правительств Канады и США и предоставляла ежегодные отчеты о ходе достижения целей, поставленных Соглашением. Редакция Соглашения 1978 года устанавливала экосистемный поход к улучшению качества вод Великих озер, то есть, это не только улучшение химического состава вод, но и в общем восстановление экологической целостности Великих озер. В результате проделанной работы к концу 1980-х годов удалось достигнуть сокращения выброса токсичных веществ на 82%, значительно улучшилось качество воды в озере Эри.

Редакция Соглашения 2012 года еще более явно закрепляет данный подход, указывая, что восстановление вод Великих озер не может быть достигнуто путем устранения каждой из угроз изолированно, нужно рассматривать все источники загрязнения кумулятивно [5]. Данная редакция закрепляет 10 новых приложений к Соглашению, например, затронуто влияние изменения климата на воды Великих озер. Абсолютно новыми являются положения о контроле над распространением инвазивных водных организмов, а также о сохранении и защите биологических видов вод и среды их обитания. Некоторые приложения затрагивают конкретные загрязнители, о которых упоминалось и в предыдущих редакциях Соглашения: химикаты, представляющие совместный интерес; вредные для экосистемы нутриенты; выхлопы с судов и т.п.

В отчете высказываются опасения об устойчивости экосистем озер в связи с изменением климата. Однако за 45 лет, прошедших с момента принятия Соглашения, стороны добились значительного прогресса во многих, как казалось ранее, неразрешенных проблемах, от восстановления областей, вызывающих особую тревогу, до значительного уменьшения процесса распространения инвазивных водных видов. Отмечается, что государства проделали впечатляющую работу по обеспечению безопасности питьевой воды, а также доступности рекреационных ресурсов, в частности, пляжей, которые открыты и безопасны для отдыха большую часть времени благодаря проведённым мероприятиям. Рыбы вод также безопасны для употребления их в качестве еды (хотя некоторая обеспокоенность по поводу их влияния на организм женщины детородного возраста остается). Значительно снизилось количество полихлорированных дифенилов в организмах рыб (на 80%) и в яйцах, откладываемых водными видами (на 65%) [6].

Однако некоторые ученые не так позитивно оценивают значение поправок к Соглашению 2012 года [7]. В частности, говорится о том, что данная редакция не содержит конкретных целей в отличие от первоначальных редакций, где указывались конкретные концентрации различных веществ (ртути, свинца). Это может привести к расхождению между внутренними актами Канады и США, устанавливающими соответствующие нормативы, что может, в свою очередь, замедлить прогресс в достижении определенных целей. Всё это приводит к тому, что проблемы, отступившие после принятия Соглашения и его редакций в 70-80х годах прошлого века, вновь возвращаются, так в озере Эри вновь появились так называемые «мертвые зоны». В принципе, этот факт справедливо отмечен и в вышеупомянутом отчете Комиссии 2017 года, где сказано, что избыточное количество фосфора на западе озера Эри остается большой проблемой, требующей неотложного решения.

Активная борьба происходит и в отношении нахождения в водах пластиковых пакетов, бутылок, коробок, волокон, микрогранул и окурков. Особое внимание уделяется малым пластичным шарикам (microbeads), которые добавляются в качестве абразива в средства личной гигиены. Так, чтобы решить эту проблему, и Канада, и США приняли свои законы о запрете производства и продажи средств личной гигиены, в составе которых есть такие вещества [6].

Помимо нормативного регулирования стороны работают и в иных направлениях. Например, Национальный программный офис Великих озер координирует совместные попытки США и Канады по восстановлению и сохранению химической, физической и биологической целостности экосистемы бассейна Великих озер [8]. Так, они занимаются проектом по названием «Инициатива по восстановлению Великих озер», который является крупнейшим инвестиционным проектом в данной сфере за последние 20 лет. План действий по данной программе охватывает 2015-2019 финансовые годы и фокусируется на очистке районов Великих озер; предотвращении распространения и контроле инвазивных видов; уменьшении сброса биогенных веществ; восстановлении среды обитания для защиты местных видов.

В рамках данного инвестиционного проекта за 2010-2014 года израсходовано около 2,2 миллиардов долларов на внедрение различных проектов по защите Великих озер, из них 700 миллионов долларов было

выделено на проект по защите районов Великих озер, вызывающих особую озабоченность. Проект дает положительные результаты, так, в 2015 году в США 4 района были убраны со списка районов, вызывающих особую озабоченность, над 3 оставшимися районами продолжается работа, а также были устранены 56 нарушений полезного использования вод из 255 [8].

Кроме того, в рамках американо-канадского сотрудничества принимаются соглашения между их штатами и провинциями [9]. В 1968 году в рамках регионального сотрудничества был принят Пакт о бассейне вод Великих озер, в который вошли 8 штатов США: Висконсин, Иллинойс, Индиана, Мичиган, Миннесота, Нью-Йорк, Огайо и Пенсильвания. Обсуждалась возможность присоединения к Пакту канадских провинций, Онтарио и Квебека, но Конгресс США данную идею не одобрил, желая защитить суверенные полномочия США. Пакт учредил Комиссию Великих озер, которая занимается сбором информации, опубликованием отчетов и дачей рекомендательных технических и политических инструкций. Дабы укрепить межгосударственное сотрудничество, недавно провинции Квебек и Онтарио были приняты в Комиссию под статусом ассоциированных членов.

В 1983 году была создано Объединение губернаторов и премьеров Великих озер и реки Святого Лаврентия, куда постепенно вступили все штаты и провинции региона Великих озер. Главной целью Объединения является принятие соглашений регионального характера по вопросам особой обеспокоенности штатов и провинций региона Великих озер. Так, в 1985 году была принята Хартия Великих озер, которую подписали все те же 8 американских штатов, а также Квебек и Онтарио. Данный договор закрепил порядок уведомления и консультаций между губернаторами штатов и премьерами провинций в случаях значительных водосборов (более 5 млн галлонов воды в день в течение более 30 дней). Чтобы принять участие в такого рода консультациях, штаты и провинции должны были принять регистрационные требования для всех новых и расширенных способов конечного (безвозвратного) потребления воды более, чем на 100 тысяч галлонов, а также разрешительные требования для всех новых и расширенных способов безвозвратного использования воды более, чем на 2 млн галлонов. Следом, в 1986 году, Конгресс США принял Соглашение о развитии водных ресурсов, запрещающий какое-либо изъятие вод из вод бассейна Великих озер без согласия всех 8 губернаторов штатов США.

В конце XX века возникли проблемы, связанны с экспортом воды из Великих озер. Так, Канада наложила мораторий на экспорт воды из приграничных вод, в то же время Канада и США обратились Международную совместную американо-канадскую Комиссию для дачи разъяснений, на что было предоставлено заключение, что необходимо разработать стандарты по управлению предложениями об изъятии воды из бассейнов вод [10]. Данная проблема была разрешена путем принятия Приложения 2001 года к Хартии Великих озер 1985 года, где были закреплены принципы по изъятию вод, а именно: потеря воды должны быть всячески минимизирована; не должно быть причинено значительного вреда ни качеству, ни количеству воды; изъятие должно привести к улучшению вод и водозависимых ресурсов; такое изъятие должно соответствовать законодательству. Кроме того, стороны обязываются проводить консультации по вопросом изъятия воды в соответствии с Соглашением о развитии водных ресурсов 1986 года.

В 2005 году Объединение губернаторов и премьеров Великих озер и реки Святого Лаврентия приняло Соглашение по устойчивым водным ресурсам бассейна Великих озер и реки Святого Лаврентия. Соглашение устанавливает модели управления водами в ситуации с изменением климата, подчеркивает значимость общественного управления бассейном Великих озер, а также устанавливает стандарты «принятия решений» (decision-making standards) при изъятии вод. Объединение также учредило в данном Соглашении Региональный орган по водным ресурсам бассейна Великих озер и реки Святого Лаврентия, который состоит из губернаторов,

премьеров каждой из сторон или из их представителей. Функции Регионального органа направлены на воплощение Соглашения в жизнь, любые отчеты и заключения носят рекомендательным характер.

В 2008 году в продолжение Соглашения 2005 года был принят Пакт о водных ресурсах бассейна Великих озер и реки Святого Лаврентия, который также затронул вопросы нормативов и стандартов по забору воды. Данный документ носит обязательный характер, в отличие от своего предшественника 1968 года. В отличие от Соглашения 2005 года Пакт распространяется лишь на 8 американских штатов, без участия канадских провинций, однако сотрудничество данных государств в лице их штатов и провинций подчеркивается в этом Пакте путем указания на Региональный орган, который состоит из премьеров Онтарио и Квебека, а также членов Совета. А именно, Пакт учреждает еще одни орган - Совет по водным ресурсам бассейна Великих озер и реки Святого Лаврентия, куда входят представители 8 американских штатов.

Такое пристальное внимание к теме водозабора обосновано, так как по-прежнему остро стоит проблема влияния водозабора на состояние подземных вод. Штатам и провинциям Великих озер следует в полной мере учитывать неблагоприятное экологическое и качественное воздействие водозаборов грунтовых вод как при выдаче разрешений на водопользование, так и при принятии решений, касающихся потребления.

Кроме того, появляются новые угрозы. Так, например, глобальное потепление приводит к тому, что многие ледники, обеспечивающие увеличение стока озер, растают еще раньше 2100 года. Кроме того, среднее время обновления воды в озерах составляет 100 лет (в озере Верхнее - 200-300 лет), то есть, лишь небольшая часть вод может использоваться на постоянной основе, однако глобальное потепление может уменьшить и этот и так небольшой процент воды, что может привести к падению уровня воды на 1 метр. Температура воды озера Верхнего растет в 2 раза быстрее температуры воздуха, это приводит к сокращению ледяного покрова озера (за последние 37 лет он уменьшился на 20%), что ведет к изменению популяций рыб [11].

Однако американо-канадские отношения не всегда беспроблемны, так, учитывая, что Канада более обеспечена водными ресурсами, нежели США, существует опасность того, что пресная вода Канады начнет продаваться США на коммерческих условиях по правилам НАФТА как сырье (нефть, газ). Многие канадские аналитики и общественность обеспокоены тем, что однажды американские интересы заставят Канаду отказаться от своих вод. Однако вероятность наступления таких событий сужается благодаря указанным выше актам, которые ограничивают крупные изъятия воды из бассейна Великих озер [11].

Завершая анализ американо-канадского опыта регулирования трансграничных вод Великих озер, можно отметить, что, несмотря на некоторые недостатки, выстроенная система взаимоотношений исправно работает уже более ста лет и считается одной из самых прогрессивных систем по межгосударственному водопользованию.

Монголо-российская система сотрудничества, вероятно, менее эффективна и менее разработана, поскольку отсутствуют единый скоординированный механизм принятия управленческих решений, механизм водопользования, кроме того, очевидно и несовершенство правовых механизмов. К сожалению, на сегодняшний момент большая часть каких-либо инициатив и мероприятий, касающихся Байкала и Селенги, происходят пока лишь на национальном уровне России или Монголии.

Подводя итог рассмотренным вопросам, необходимо отметить возможности заимствования позитивного опыта американо-канадских отношений по поводу охраны Великих озер. Так, монголо-российская модель сотрудничества может перенять следующие моменты из американо-канадской модели:

• создать транснациональный совместный орган, для членов которого интересы экологии стояли бы выше государственных интересов;

• разработать более конкретные двусторонние нормативно-правовые акты, которые закрепят основные направления интересов такого сотрудничества;

• расширить межрегиональное сотрудничество (на уровне субъектов РФ, аймаков Монголии).

Список используемой литературы:

1. «Селенга и Байкал»: отряды встретились [Электронный ресурс] - URL: http://archive.is/uBerL#selection-597.43-597.755 (дата обращения: 21.10.2018)

2. Treaty between the United States and Great Britain relating to boundary waters, and questions arising between the United States and Canada, Jan 11, 1909 [Электронный ресурс] / International Joint Commission (IJC). - URL: http://www.ijc.org/en_/BWT (дата обращения: 15.10.2018)

3. Договор между США и Канадой 1909 г. по пограничным водам и создание Международной совместной комиссии: успехи, уроки и пример сотрудничества [Электронный ресурс] / Ю. Х. Рысбеков. - URL: http://www.cawater-info.net/6wwf/conference_tashkent2011/files/review_iec.pdf (дата обращения: 16.10.2018)

4. Great Lakes Water Quality Agreement // International Joint Commission (IJC) [Электронный ресурс] -URL: http://www.ijc.org/files/tinymce/uploaded/GLWQA_e.pdf (дата обращения: 16.10.2018)

5. Great Lakes Water Quality Agreement 2012 [Электронный ресурс] / International Joint Commission (IJC).-URL: http://www.ijc.org/en_/Great_Lakes_Water_Quality (дата обращения: 16.10.2018)

6. First Triennial Assessment on Progress of Great Lakes Water Quality Agreement 2017 [Электронный ресурс] / International Joint Commission (IJC). - URL: http://ijc.org/files/tinymce/uploaded/Publications/Draft_TAP.pdf (дата обращения: 17.10.2018)

7. Canada-U.S. Great Lakes water quality: One step forward, two steps back [Электронный ресурс] / J. P. Bruce, C. Wood. - URL: https://www.thestar.com/opinion/editorialopinion/2012/09/16/canadaus_great_lakes_water_quality_one_step_forward_t wo_steps_back.html (дата обращения: 17.10.2018)

8. About the Great Lakes National Program Office (GLNPO) [Электронный ресурс] / United States Environmental Protection Agency (EPA). - URL: https://www.epa.gov/aboutepa/about-great-lakes-national-program-office-glnpo (дата обращения: 18.10.2018)

9. Law and Governance of the Great Lakes [Электронный ресурс] / N. D. Hall, B. C. Houston. - URL: http://www.greatlakestoday.org (дата обращения: 20.10.2018)

10. Border Flows: A Century of the Canadian-American Water Relationship [Электронный ресурс] - URL: http://www.environmentandsociety.org/mml/border-flows-century-canadian-american-water-relationship (дата обращения: 20.10.2018)

11. Potential Problems with Cross-Boarder Water Issues% The U.S. and Canada in the 21st Century [Электронный ресурс] / D.W. Schindler, A. Hurley. -https://www.uvic.ca/research/centres/globalstudies/assets/docs/publications/PotentialProblemswithCrossBorderWaterIs sues.pdf (дата обращения: 21.10.2018)