CC BY
13DOI 10.47576/2949-1886_2023_2_48 УДК 338.264:004
Халтурина Ольга Альбертовна,
кандидат экономических наук, доцент, Новосибирский государственный университет экономики и управления, г. Новосибирск, Россия, e-mail: olga_andre@mail.ru
УПРАВЛЕНИЕТРАНСФОРМАЦИЕЙ РЕАЛИЗАЦИИ ЦИФРОВЫХ ПРОГРАММ В РОССИИ
В статье анализируется реализация цифровых программ в России. Рассмотрены риски реализации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» и ее трансформация с 2006 г. по сегодняшний день. Проведено сравнение понятия «платформенная панель управления» применительно к существующим в России цифровым платформам. Рассмотрены проблемы реализации государственных цифровых программ и причины, их вызвавшие, такие как неэффективные бюджетные расходы и бездеятельность Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций. Проанализированы контракты и субсидии национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», плановое и фактическое финансирование. Делается вывод о недостаточности финансирования реализации национальной программы в условиях внешних рисков, проявляющихся в действиях со стороны недружественных стран.
Ключевые слова: риски; национальная программа; цифровая платформа; государственная информационная система; ГостТех; федеральный бюджет.
UDC 338.264:004
Khalturina Olga Albertovna,
PhD in Economics, Associate Professor, Novosibirsk State University of Economics and Management, Novosibirsk, Russia, e-mail: olga_ andre@mail. ru
MANAGINGTHETRANSFORMATION OF THE IMPLEMENTATION OF DIGITAL PROGRAMS IN RUSSIA
The article describes the need and stages of transformation of the implementation of digital programs in Russia. The risks of implementing the national program «Digital Economy of the Russian Federation» and its transformation from 2006 to the present are considered. The concept of «platform control panel» is compared in relation to digital platforms existing in Russia. The problems of implementing state digital programs and the reasons that caused them, such as inefficient budget spending and inactivity of the Ministry of Digital Development, Communications and Mass Media, are considered. The contracts and subsidies of the national program «Digital Economy of the Russian Federation», planned and actual financing were analyzed. The conclusion is made about the lack of funding for the implementation of the national program in the face of external risks, manifested in the actions of unfriendly countries.
Keywords: risks; National program; digital platform; state information system; GostTech; federal budget.
Третье десятилетие XXI века принесло много вызовов мировой экономической системе. Не обошли они и Россию. Пандемия, экономические санкции со стороны недружественных стран обусловили серьезные изменения в экономике страны, в реализации провозглашенных национальных и федеральных проектов. Возникающие риски потребовали мгновенного реагирования и решения, а также стимулировали развитие новых технологий. В качестве главных рисков можно выделить социально-политические, экономические и информационные. Каждый из этих рисков необходимо минимизировать, что успешно осуществляется руководством страны.
Так, например, для снижения социально-политических рисков проведено достаточно много мероприятий. К ним относится поддержка семей с детьми, семей участников специальной военной операции, лиц пенсионного возраста и др. Все эти меры призваны не допустить социальной напряженности в обществе.
С целью недопущения развития экономического риска также последовательно реализуются определенные меры. Результаты налицо: Банк России уже четвертый раз подряд сохраняет ключевую ставку в размере 7,5 %, в то время как банки США и Западной Европы вынуждены ее поднимать. Официальный курс рубля не опускается. Если некоторые американские банки утрачивают ликвидность, то сведений об отзыве лицензий у российских банков не поступает.
Информационные риски национальных проектов присутствуют, их легче всего минимизировать, особенно с использованием средств массовой информации, но почему-то о существовании и о ходе их реализации информации очень мало. Например, на различных телевизионных каналах, а телевизор смотрит большая часть населения страны, такие сообщения очень малочисленны. Поэтому именно на недопущение развития этого риска необходимо направить усилия. Тем бо -лее и само телевидение в большинстве своем в России цифровое, а значит, сопряжено с национальной программой «Цифровая экономика Российской Федерации».
В рамках развития новых технологий наиболее перспективным на сегодняшний день является развитие цифровой экономики.
Еще в 2018 г. В. Путин в Послании Феде-
ральному Собранию отмечал необходимость формирования собственных цифровых платформ. Затем идея формирования цифровой платформы в России была озвучена в 2019 г. Д. Медведевым, который утвердил «дорожную карту» по ее созданию. А в марте 2023 г. на ежегодном отчете Правительства в Государственной Думе М. Мишустин указал, что в России создана новая платформенная панель управления.
В отношении сущности платформенной или цифровой панели управления мнения несколько отличаются. Так, например, В. В. Еременко определяет цифровую платформу как объединенную единым информационно-аналитическим пространством систему субъектов различной деятельности и рынка, приводящую к снижению трансакци-онных издержек за счет применения целого пакета цифровых технологий и изменения системы разделения труда [1]. В. Д. Маркова, в свою очередь, под многосторонней цифровой платформой понимает совокупность частично или полностью открытых активов компании-владельца и правил их использования, которые позволяют объединять людей, компании и ресурсы с целью создания и распространения потребительских ценностей [2]. Оба автора говорят о многообразии субъектов-участников, но видят разные цели существования таких платформ. С одной стороны, это снижение трансакционных издержек, а с другой - создание и распространение потребительских ценностей.
В то же время в Указе Президента Российской Федерации от 31.03.2023 «О создании, развитии и эксплуатации государственных информационных систем с использованием единой цифровой платформы Российской Федерации «ГосТех» говорится о развитии на базе этой платформы в основном информационных систем. Помимо информации, на базе этой платформы могут предоставляться государственные услуги и функции. Таким образом, сегодня в России создан Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ), являющийся государственной информационной системой. Его основными функциями является обеспечение физических и юридических лиц доступом к сведениям о государственных и муниципальных учреждениях и оказываемых ими электронных услугах.
Также в качестве существующих на сегодняшний день в России цифровых платформ можно назвать «1С: предприятие», принадлежащее ООО «1С», сервис бесплатных объявлений Avito, сервис «Яндекс. Такси». Все эти платформы кардинально отличаются по используемым рынкам - высокотехнологичный рынок для профессионалов и потребительский рынок, но характеризуются множеством участников и простотой вхождения в нее. Жизнеспособность платформ доказала возможность использования в сфере не только коммерческих услуг, но и государственного управления.
Вопрос развития цифровых технологий и появления платформенных решений поднимался в России достаточно давно. В материалах федеральной целевой программы «Электронная Россия» в 2006 г. было заявлено о создании национального фонда алгоритмов и программ (НФАП). В 2010 г. Министерство связи и массовых коммуникаций запланировало создание НФАП, но планы так и остались планами. НФАП был создан только в 2014 г., хотя спустя четыре года толком и не работал. Согласно Постановлению Правительства от 30 января 2013 г. № 62 «О национальном фонде алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин» целью создания фонда являлось обеспечение государственных органов, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления (потребители фонда) программами для электронных вычислительных машин, подготовительной (проектной), технической, сопроводительной и (или) методической документацией к программам для электронных вычислительных машин с целью их повторного использования.
Государственная программа «Информационное общество», реализуемая в 2011-2020 гг., содержала подпрограмму «Безопасность в информационном обществе». Одним из ее приоритетных мероприятий было создание национальной программной платформы (НПП).
К апрельской международной конференции по проблемам развития экономики и общества, состоявшейся в 2019 г., был представлен доклад НИУ ВШЭ о состоянии цифровой трансформации государственного управления в России [3]. В докладе были указаны неразрешенные задачи ранее про-
веденных реформ. Так, например, федеральная целевая программа «Электронная Россия», запланированная в 2002-2010 гг., содержала 9 направлений, 39 задач, 68 мероприятий. К 2019 г. не были реализованы некоторые мероприятия, такие как создание интегрированной информационной статистической системы, объединяющей государственные статистические данные и др. Среди причин низкого качества госуправления названа высокая доля на содержание государственного аппарата и исполнение государственных полномочий и прежде всего на информатизацию государственных органов. Все выводы подкреплены цифрами, в том числе результатами проверок Счетной палаты Российской Федерации.
Также в докладе НИУ ВШЭ зафиксированы мифы государственного управления в России. В заключении специалистами представлены цели цифровой трансформации государственного сектора экономики и предложены мероприятия для их достижения.
В целях инициирования, подготовки, реализация и завершения реализации проектов было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» и «Положение об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации». Положение содержит план мероприятий анализа реализации проектов, а также порядок управления рисками реализации проектов. Это положение касается абсолютно всех проектов, включая национальные, федеральные и ведомственные. Должна быть разработана система ГАС «Управление», которая и должна содержать данные о рисках реализации таких проектов. На сайте Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации есть сведения об этой системе с датой последнего обновления от 27.09.2016, последние новости на портале методической поддержки ГАС «Управление» от 04.07.2022. То есть актуализация этой системы находится под большим вопросом, несмотря на расходы государственного бюджета. Соответственно, отсутствует и информация о рисках национальных проектов. Тем не менее в любом проекте, даже в мега-проекте, например в национальном, можно выделить
экономические, социально-политические и информационные риски. На сегодняшний день большая часть из них в стране успешно преодолевается.
Тем не менее цифровое государственное управление реализуется в стране в той
или иной форме и это факт. На сегодняшний день в России существует достаточно много национальных проектов. Среди них национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» (табл. 1).
Таблица 1 - Национальные проекты России и их финансирование
№ Национальный проект Федеральные проекты, ед. План, млрд рублей
1 Демография 5 3105,2
2 Здравоохранение 8 1725,8
3 Образование 10 784,5
4 Жилье и городская среда 4 1066,2
5 Экология 11 4041,0
6 Безопасные и качественные автомобильные дороги 4 4779,7
7 Производительность труда и поддержка занятости 3 52,1
8 Наука 3 636,0
9 Цифровая экономика 6 1634,9
10 Культура 3 113,5
11 Малое и среднее предпринимательство 5 481,5
12 Международная кооперация и экспорт 5 956,8
13 Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры 11 6348,1
Итого 78 25725,3
В 2019 г. была запланирована реализация 13 национальных проектов, включающих 78 федеральных проектов на общую сумму
25 725,3 млрд рублей. В 2021 г. их список был дополнен еще одним проектом «Туризм и индустрия гостеприимства».
Таблица 2 - Структура национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», ед.
№ Федеральный проект Контракты Субсидии
1 Нормативное регулирование цифровой среды 0 3
2 Информационная инфраструктура 593 33
3 Кадры для цифровой экономики 52 1273
4 Информационная безопасность 311 28
5 Цифровые технологии 13 110
6 Цифровое государственное управление 1250 125
7 Искусственный интеллект 1 0
Более половины контрактов заключено в рамках реализации федерального проекта «Цифровое государственное управление». Наибольшее количество субсидий предусмотрено для проекта «Кадры для цифровой экономики». Для реализации этого федерального проекта было заключено 2220 контрактов, предоставлено 1572 субсидии.
Среди пяти крупнейших можно отметить контракты, заключенные между Минцифрой и ПАО «Ростелеком»: на 11, 9; 6,4 и 4,2 млрд
руб. На четвертом месте находится контракт на сумму 3,1 млрд руб., заключенный между заказчиком Роскосмос и АО «НИИ точных приборов». И последним в этой пятерке является контракт на сумму 3 млрд руб. между Минцифрой и ООО «Центр хранения данных».
В топ-5 получателей крупнейших субсидий входят Российский фонд развития информационных технологий - субсидия 12 млрд руб.; ФГБУ Фонд содействия развитию
малых форм предприятий в научно-технической сфере - субсидия 7,9 млрд руб.; ПАО Ростелеком - субсидия 6,9 млрд руб., НО Фонд развития центра разработки и коммерциализации новых технологий - субсидия 3,5 млрд руб.; Российский фонд развития информационных технологий - 3,3 млрд руб.
Топ-5 распорядителей бюджетных средств составляют Минцифры - доля 59 %; Министерство связи и массовых коммуни-
Цифры говорят сами за себя. Если в 2019 г. финансирование было неполным, в 2020 г. практически стопроцентным, то в 2021 г. можно сказать, что финансирования практически не было. К сожалению, статистика по 2022 г. еще отсутствует, но можно предположить, что в связи с действиями недружественных стран финансирование не могло быть большим.
Особняком стоит федеральный проект «Искусственный интеллект», для реализации которого не было заключено ни одного контракта, а субсидии также отсутствуют [4]. Тем не менее в середине января 2023 г. Правительство Российской Федерации согласовало дорожную карту развития искусственного интеллекта (ИИ) с ПАО «Сбербанк», АО «Управляющая компания Российского Фонда Прямых Инвестиций» (УК РФПИ), АНО «Платформа Национальной технологической инициативы» (АНО «Платформа НТИ»). Документ включает в себя 65 ИИ-продуктов мирового и опережающего уровня, которые будут разработаны ключевыми партнерами по развитию искусственного интеллекта [5].
Изучая реализацию национальных и федеральных проектов в России, различных государственных программ и приоритетных направлений, можно с полной уверенностью говорить, что ни одно программное мероприятие не было реализовано до конца, а цели и задачи, видоизменяясь и трансформируясь согласно требованиям времени, постоянно переносились на более поздние сроки.
каций - 42,7 %; Генеральная прокуратура -4,9 %; ФГБУ "Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере" - 3,6 % и Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии - 3 %.
В 2019-2021 гг. финансирование федерального проекта было осуществлено не в полном объеме (табл. 3) [4].
Тем не менее Паспортом национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» предусмотрено 16 задач (результатов) по созданию цифровых платформ, в частности цифровой платформы электронного правительства, платформы «цифровой профиль», платформы идентификации, платформы исполнения государственных функций и пр. Кроме того, в федеральном бюджете на 2019 г. были предусмотрены ассигнования на создание десятка цифровых платформ, в том числе таких, как:
- цифровая платформа транспортного комплекса Российской Федерации - 1 583 963,3 тыс. руб.;
- цифровая платформа, ориентированная на поддержку производственной и сбытовой деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, - 1 238 000,0 тыс. руб.
Однако ключевые проблемы, тормозящие цифровую трансформацию органов государственной власти, а также порочная система инициации и выполнения ИТ-проектов изначально ставят государственные цифровые платформы в неконкурентное положение, увеличивая риски коррупционности и неэффективности [3].
Тем не менее на сегодняшний день в федеральные планы и проекты активно стали включаться мероприятия по созданию так называемых цифровых платформ, например:
- Минпросвещения России - создание информационного ресурса (цифровой плат-
Таблица 3 - Фактическое финансирование национальной программы «Цифровая экономика», млн рублей
Год Утверждено Исполнено Не исполнено Не исполнено, %
2019 100666, 1 73 886, 5 26 779, 6 26,60
2020 88 994, 0 86 318, 5 2 675, 5 3,01
2021 156 092, 6 4 812, 5 151 280, 5 96,92
Итого 345 752, 7 165 017, 4 180 735, 3 52,27
формы) для размещения базы данных ресурсов для опережающей профессиональной подготовки;
- АНО «Федеральный центр компетенций в сфере производительности труда» - создание ИТ-платформы управленческих и технологических компетенций в сфере производительности труда;
- Минэкономразвития России - создание цифровой платформы для взаимодействия в сфере стратегического управления в целях согласованности действий участников стратегического планирования на всех уровнях государственного управления в достижении стратегических приоритетов и др. [3]
Таким образом, можно говорить о создании платформенной панели государственного управления, на которую указывал М. Мишустин. Это ЕЦП «ГосТех» - Цифровая экосистема создания, развития и эксплуатации государственных информационных систем, включающая в себя единую программно-аппаратную среду, цифровые продукты, информацию, информационные технологии, государственные информационные системы ЕЦП «ГосТех», необходимые для реализации функций ЕЦП «ГосТех», а также совокупность нормативных правовых, организационных, методологических правил и процедур, обеспечивающих деятельность участников ЕЦП «ГосТех». Конечными пользователями этой системы являются юридические и физические лица, а также иные лица, получающие государственные (муниципальные) услуги и (или) государственные (муниципальные) функции с использованием ГИС на ЕЦП «Го-стех» или готовых облачных сервисов на ЕЦП «Гостех». Оператором этой системы является Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
Таким образом, задача по созданию собственной цифровой платформы государственного управления «ГосТех» решена. В дальнейшем необходимо наполнение этой платформы цифровыми продуктами, информацией, технологиями и обеспечение возможности подключения и участия юридических и физических лиц.
Список литературы
1. Ермоленко В. В., Ешугова С. Ю. Платформенный подход к диджитализации аналитического, информа-ционно-документационного обеспечения управления // ЕГИ. 2020. № 3 (29).
2. Маркова В. Д. Платформенные модели бизнеса: подходы к созданию // ЭКО. 2019. № 5 (539).
3. Цифровая трансформация государственного управления: мифы и реальность: доклады к XX Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества, Москва, 9-12 апр. 2019 г. / под общ. ред. Н. Е. Дмитриевой. М.: ВШЭ, 2019. 43 с.
4. Национальная программа "Цифровая экономика Российской Федерации". URL: https://spending.gov.ru/ np/D/grbs/ (дата обращения: 30.02.2023).
5. Национальная стратегия развития искусственного интеллекта в России. URL: https://www.tadviser.ru (дата обращения: 30.02.2023).
References
1. Ermolenko V. V., Eshugova S. Yu. Platform approach to digitalization of analytical, information and documentation management support. EGI. 2020. № 3 (29).
2. Markova V. D. Platform business models: approaches to creation. ECO. 2019. № 5 (539).
3. Digital transformation Public Administration: Myths and reality: reports for the XX April International Scientific Conference on Problems of Economic and Social Development, Moscow, 9-12 Apr. 2019 / under the general editorship of N. E. Dmitrieva. M.: HSE, 2019. 43 p.
4. National program "Digital Economy of the Russian Federation". URL: https://spending.gov.ru/np/D/grbs / (accessed: 30.02.2023).
5. National strategy for the development of artificial intelligence in Russia. URL: https://www.tadviser.ru (accessed: 30.02.2023).
