CC BY
116
УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМОЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Э.Р. КАРИМОВА
преподаватель кафедры финансов Поволжской академии государственной службы имени П. А. Столыпина
Важнейшим инструментом исследования муниципального образования как объекта управления является методология системного подхода. Системный подход представляет собой методологию научного анализа объекта в соотношении «система — среда», позволяющую рассматривать объект исследования в органической взаимосвязи с факторами ее окружения.
Термин «система» греческого происхождения и означает целое, составленное из отдельных частей. Определения данного понятия содержатся в работах Р. Акоффа, К. Уотта, А. Холла, У. Гослинга и других ученых. Например, Л. фон Берталанфи рассматривает систему как комплекс элементов, находящихся во взаимодействии. По А. Холлу, система представляет собой множество объектов вместе с соотношениями между объектами и между их атрибутами. У. Гослинг под системой понимает собрание простых частей. По мнению Р. Акоффа, система есть любая сущность, которая состоит из взаимосвязанных элементов [1, с. 6].
Анализ подходов к понятию «система» позволяет сделать вывод, что различия в определениях основаны на различиях субъективного понимания авторами основных системных свойств. Между тем, если обобщить все системные свойства, выделенные авторами, то станет очевидным, что все они присущи системе: целостность, внутренняя организация, целенаправленность, управляемость. Использование авторами при определении системы отдельных системных свойств представляется связанным со спецификой научных исследований, с проблемно-ориентированным анализом понятия. Таким образом, из приведенных определений можно выделить общие моменты, которые присущи понятию «система», и трактовать ее как целенаправленный комплекс взаимосвязанных элементов любой природы и отношений между ними.
Социально-экономическая система — это любое социально-экономическое образование (в нашем случае муниципальное образование), обладающее определенной свободой выбора формы деятельности и представляющее собой единую
организационную структуру, элементы которой взаимосвязаны и совместно функционируют для достижения общей цели.
Социально-экономические системы относятся к классу искусственных, организационных систем, то есть созданных и управляемых людьми, где люди составляют главный и определяющий компонент, обеспечивающий взаимосвязь и взаимодействие подсистем муниципального образования, интегрирующий их в единую социально-экономическую систему. Любой уровень и любой элемент социально-экономической организации муниципального образования — от муниципального образования в целом до отдельной социально-экономической единицы, например, муниципального предприятия, — является социально-экономической системой.
Ключевым понятием теории систем и определяющим свойством любой системы является ее целостность. В целостной системе муниципального образования отдельные ее части (транспорт, связь, жилищно-коммунальное хозяйство) функционируют совместно, составляя в совокупности процесс функционирования системы — муниципального образования как целого. Каждый элемент может рассматриваться только в его связи с другими его элементами. Но, в свою очередь, функционирование муниципального образования не может быть сведено к функционированию отдельных его элементов. Совместное функционирование разнородных взаимосвязанных элементов порождает новое функциональное свойство, не имеющее похожего в свойствах составляющих элементов.
Всем социально-экономическим системам свойственна целостность, то есть тесная взаимозависимость между подсистемами и элементами системы (в нашем случае муниципального образования), требующая четкой координации действий и функций управления. Муниципальное образование и все его составляющие элементы представляют собой единство многообразия форм, направлений деятельности, организационных структур в материальной и духовной жизни (властные структуры, бизнес и общественные организации). Все эти
составляющие элементы существуют, поскольку существует само сообщество как целое.
В понимании целостности муниципального образования важным моментом является характер его отношений с другими системами (государство, субъект Федерации), составляющими в совокупности окружающую среду, частью которой является и само муниципальное образование. Муниципальное образование является относительно независимым от окружающей среды, откуда следует, что оно реагирует на воздействие окружающей среды и развивается, но при этом сохраняет качественную определенность и свойство (как местное самоуправление), отличающее его от других систем (государственного и регионального управления).
Муниципальное образование отличается от других систем управления целью и миссией существования, что имеет ключевое значение для методологии формирования процесса управления социально-экономической системой муниципального образования как специфического вида управленческой деятельности, отличного от управления государством, регионом, хозяйствующим субъектом. При этом возможность организации институциональной взаимосвязи между органами власти, частным и гражданским секторами становится одним из важнейших методологических аспектов процесса управления социально-экономической системой муниципального образования.
Социально-экономическая система муниципального образования представляет собой систему, характеризующуюся многообразием составляющих ее элементов, объединяемыхв крупные подсистемы— экономическую и социальную. Социально-экономическая система муниципального образования — это постоянно развивающийся комплекс человеческих отношений, связанных с распределением ограниченных ресурсов в целях удовлетворения личных и общественных потребностей. В общем случае можно определить социально-экономическую систему муниципального образования как систему социальных и производственных отношений по поводу производства, обмена, распределения и перераспределения и в конечном счете — потребления социальных и материальных благ.
Управляя экономической системой, необходимо решать и социальные вопросы, так как в противном случае социальная напряженность разрушит не только экономику, но и весь организм общества, государства, субъекта, муниципального образования. А социально-экономическую систему следует рассматривать как совокупность социаль-
ной и производственной сфер жизнедеятельности муниципального образования. Следовательно, социально-экономическую систему можно представить как систему с поступающими в нее ресурсами, результатом деятельности которой являются материальные, социальные и духовные блага, необходимые для полноценного жизнеобеспечения населения муниципального образования.
На входе социально-экономической системы можно выделить элементы, которые влияют на ее функционирование и развитие: 1) общегосударственная система, ее состояние, перспективы развития, основные характеристики, влияющие на социально-экономическую систему субъекта Федерации и входящих в него муниципальных образований; 2) природный потенциал; 3) уровень образования и здоровья людей (человеческий потенциал); 4) научно-технический потенциал (искусственный потенциал); 5) состояние сферы обитания людей, окружающей среды (естественная природа); 6) политическое устройство; 7) уровень морали; 8) религиозный фактор [2, с. 14].
Таким образом, можно выделить основополагающие цели социально-экономической системы муниципального образования, которые должны быть осуществлены под руководством органов местного самоуправления:
1. Повышение качества жизни населения на территории муниципального образования, развитие человеческого потенциала.
2. Создание, сохранение, улучшение и оптимальное использование благоприятных условий для удовлетворения общественных интересов и социально-экономического развития всех форм собственности в муниципальном образовании.
3. Обеспечение политической, экономической, экологической, социальной безопасности. Эффективность управления социально-экономической системой муниципального образования определяется уровнем достижения ее целей. Поэтому для анализа показателей, характеризующих условия и качество функционирования социально-экономической системы, важно выделить те целевые показатели, которые являются или могут являться предметом непосредственного целеполага-ния со стороны общества или органов местного самоуправления и которые отражают непосредственно уровень или степень удовлетворения интересов всех связанных с ней экономических субъектов.
Инструментом, позволяющим проводить анализ, направленный на выявление взаимосвязи между целевыми показателями социально-эконо-
РЕгиомьнАя экономика: теория и практика
79
мического развития и функциональными свойствами элементов, является построение системы целей муниципального образования.
В качестве генеральной цели муниципальной деятельности служит устойчивое, стабильное повышение качества жизни на территории муниципального образования. Можно сказать, «процветание» муниципального образования — это интегральная характеристика. Во всяком случае, миссия муниципального образования как институционально организованной системы состоит именно в этом. Это интегрирующая цель деятельности всех институтов, включая органы местного самоуправления. Составляющими данной цели, раскрывающими ее содержание, являются повышение качества жизни населения и потенциала развития, эффективное использование ресурсов и т. п.
Очевидно, что достижение поставленных целей должно обеспечиваться на основе решения задач управления, которые формулируются и уточняются при анализе степени социально-экономического развития территории и индивидуальных особенностей муниципального образования. Сформулированные задачи можно сгруппировать по основным направлениям и сферам управления:
• постановка и применение в управлении механизмов текущего и стратегического планирования и прогнозирования социально-экономического развития территории муниципального образования;
• управление муниципальными финансами и собственностью на основе инструментов финансового менеджмента, контроллинга, инвестиционного менеджмента, проектного финансирования;
• реализация промышленной и отраслевой политики взаимодействиями с хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования (в том числе используя в системе управления инструменты налогового, тарифного, ценового регулирования, стимулирующего качество оказываемых населению муниципальных услуг и развитие потребительского рынка);
• осуществление инвестиционной политики, направленной на оптимизацию привлечения, распределения и использования инвестиционных ресурсов муниципального образования;
• управление информационными потоками и формирование единого информационного пространства;
• управление связями муниципальных образований с внешней средой — населением, бизнесом, государственными структурами и органами власти;
• контроль за эффективностью управленческих процессов на основе мониторинга и анализа показателей деятельности каждого субъекта и объекта системы управления муниципальным образованием;
• управление результатом на основе реинжиниринга и оптимизации бизнес-процессов системы управления муниципальным образованием. Сложность реализации целевого принципа
управления заключается в необходимости установления соответствия между объектами управления, то есть проектами, входящими в целевые программы, и уровнем достижения целей в результате их реализации. Это требование определяется одним из основных принципов целевого управления, согласно которому каждое действие должно соотноситься с ожидаемыми целевыми результатами реализации проекта и, следовательно, программы в целом.
На современном этапе существуют определенные трудности для реализации данной методики в управлении социально-экономической системой муниципального образования, среди которых можно выделить отсутствие четких критериев эффективности и оценки деятельности органов местного самоуправления; отсутствие продуманной направленности деятельности, долгосрочной цели, преобладание деятельности, направленной на решение текущих задач; сложность организационной структуры; недостаточная координация деятельности различных подразделений и т д.
Установление контрольных значений целевых показателей экономического и социального развития муниципального образования является прерогативой администрации муниципального образования. Степенью приближения к данным контрольным значениям характеризуется уровень эффективности управления социально-экономической системой муниципального образования. Принципы построения системы индикаторов, с одной стороны, достаточно прозрачны, а с другой — труднореализуемы. Очевидно, что каждой из подцелей нижнего уровня дерева целей должно быть поставлено в соответствие не менее одного индикатора. При этом индикаторы, соответствующие данной подцели, должны в полной мере характеризовать уровень ее достижения. Однако обеспечение данного принципа довольно сложно, так как положительное заключение по этому поводу может быть дано только экспертно. Мнения же экспертов по вопросам полноты описания целеориентированного поведения социально-экономической подсистемы с помощью фиксированного набора показателей могут сильно различаться. Но таких показателей в
сумме должно быть немного, потому что оценить эффективность того или иного проекта при большом количестве показателей будет очень сложно.
Таким образом, задача анализа заключается в том, чтобы в каждом конкретном случае целевым характеристикам проекта соответствовали индикаторы, демонстрирующие степень продвижения в направлении целей социально-экономического развития. Индикаторы, позволяющие оценивать эффективность системы управления в рамках муниципального образования, могут быть разделены на две группы:
1. Показатели, характеризующие достижение определенных значений целевых индикаторов социально-экономического развития муниципального образования. В частности, к ним относятся такие показатели, как динамика роста налоговых и неналоговых доходов местного бюджета, динамика инвестиций в основной капитал, показатели рентабельности важнейших производств, развитие социальной и производственной инфраструктуры муниципального образования, повышение качества жизни, повышение экономического потенциала муниципального образования и т. п. Конкретный перечень индикативных показателей может быть определен только относительно сформулированных целей применительно к каждому конкретному мероприятию;
2. Показатели, характеризующие выполнение определенных мероприятий, направленных на повышение эффективности системы управления. Индикаторы второй группы характеризуют показатели качества выполнения мероприятий, направленных на повышение эффективности проведения социальной и экономической политики. По содержанию данные мероприятия подразделяются на следующие подгруппы:
• повышение квалификации и обучение муниципальных служащих;
• подготовка нормативно-правовых актов и различного рода постановлений и инструкций;
• подготовка методических материалов;
• создание систем информационного и аналитического обеспечения;
• институциональные преобразования, связанные с созданием или преобразованием организационных структур, выполняющих необходимые функции в сфере управления. Качество проведения этих мероприятий может
оцениваться только по конечным результатам, которые так или иначе проявляются опосредованно в деятельности самых разных функциональных подсистем социально-экономической системы муниципального образования. Поэтому неизбежно в качест-
ве индикатора интегрального характера выполнения того или иного мероприятия реформирования будет выступать сам факт его осуществления.
Сегодня уже существуют некоторые критерии социальной и экономической эффективности, с помощью которых можно выстроить систему оценки результативности отдельных видов деятельности не только органов местного самоуправления, но и всех общественных организаций, действующих в муниципальном образовании. В частности, в методике управления, ориентированного на результат, лежит практика использования показателей, позволяющих проследить достижение результатов по отношению к поставленным целям с учетом имеющихся ресурсов и определить качество достигнутых результатов. Особенность данной методики заключается в том, что предметом мониторинга должны являться не сами мероприятия, не столько продукт деятельности, сколько качественные и количественные результаты этой деятельности. Причем при оценке деятельности органов местного самоуправления мнение населения является одним из главных критериев, позволяющих оценить достигнутый результат. При определении показателя результативности необходимо оценить, насколько глубоко с помощью данного показателя можно проанализировать ситуацию, отыскать причины и пути решения возникших проблем. Показатели результативности должны отвечать правилу SMART, часто применяемому на международном уровне:
S — specific (четко определены);
M — measurable (измеримы);
A — achievable (достижимы);
R — relevant and realistic (значимы и реалистичны);
T — time-bound (привязаны по времени) [3, с. 38].
Важным этапом реализации методики управления, ориентированного на результат, является процесс мониторинга результативности. Здесь можно выделить три важных момента: сбор информации о достигнутых результатах; оценка и анализ полученных результатов путем сопоставления с плановыми значениями; предоставление отчетности лицам, принимающим решения, для оценки эффективности и внесения необходимых корректировок.
В настоящее время предпринимаются попытки ввести методику управления, ориентированного на результат, на разных уровнях управления. Как правило, чаще всего речь идет об оценке деятельности муниципальных служащих. В некоторых муниципальных образованиях принимаются постановления
местных администраций, в которых предусмотрено создание системы учета и оценки результативности деятельности муниципальных служащих и осуществление систематического мониторинга общественного мнения в целях повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Не менее важной является методика оценки результатов управления социально-экономической системой муниципального образования. Несмотря на разнообразие практики муниципального управления, общую цель проведения оценки можно определить как содействие эффективному социально-экономическому развитию муниципальных образований через совершенствование процедур планирования и управления процессами социально-экономического развития. Внедрение устойчивой системы оценки позволит органам местного самоуправления обеспечить преемственность своей социально-экономической политики, сделать оценку стандартной, неотъемлемой процедурой в рамках управления муниципальным образованием.
Кроме того, применение данной методики позволяет корректировать содержание программы, то есть уточнять цели и задачи, переориентировать программу на достижение более реальных результатов. Кроме того, сама работа по оценке программы способствует активации деятельности не только органов местного самоуправления, но и общественных организаций, бизнес-структур.
Для успешного перехода к реализации методики управления, ориентированного на результат, необходимо наличие как минимум трех факторов:
1) организационный потенциал органов местного самоуправления;
2) инновационный характер деятельности местной администрации;
3) наличие партнерства (совокупный социальный, информационный, финансовый, методический, технический потенциал партнеров) [4, с. 38].
Широкому распространению данной методики препятствуют объективные условия развития местного самоуправления в нашей стране. Главными из них являются: незавершенность и концептуальная противоречивость государственной реформы местного самоуправления; ограниченность финансовой базы местного самоуправления; дефицит квалифицированных муниципальных служащих; социальная пассивность местных сообществ.
В настоящее время актуальные задачи как на государственном уровне, так и на уровне муниципального образования — решение социальных проблем,
повышение качества и уровня жизни населения, обеспечение экономического роста, переход на инновационный путь развития. Необходимо констатировать, что проблемы управления социально-экономической системой муниципального образования связаны не столько с ограниченными ресурсами, сколько с неэффективным использованием потенциала, имеющегося на территории конкретного муниципального образования, и трансформацией этого потенциала в соответствующее качество жизни.
Сложившаяся ситуация требует комплексного подхода к развитию системы управления муниципальным образованием, заключающегося в соединении научных знаний, научной методологии и методики с новейшими управленческими технологиями с целью повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Основными целями в системе повышения качества управления социально-экономической системой муниципального образования являются внедрение методов и механизмов стратегического планирования и проектирования в систему управления муниципальным образованием, индикативного планирования и управления, ориентированного на результат, программно-целевого бюджетирования, новых механизмов административного регулирования и управления, развития социального партнерства.
Таким образом, в России на данный момент наблюдается низкая эффективность управления экономическими, социальными и политическими процессами на всех уровнях (федеральном, региональном, местном). Управленческие сигналы, исходящие сверху, не достигают низовых подразделений, где, по сути дела, и должна осуществляться реализация государственных решений. Очевидно, определенным резервом является ряд научных методов повышения эффективности управления в организационных системах, приемлемых для социально-экономических систем.
ЛИТЕРАТУРА
1. МъльникВ. В., Титаренко Б. П, ВолчиенкоВ.А. Исследование систем управления: Учеб. пособие для вузов. — М., 2004.
2. Парсаданов Г. А. Прогнозирование и планирование социально-экономической системы страны (теоретико-методологические аспекты): Учеб. пособие. — М., 2001.
3. Проект «Усовершенствование работы с молодежью группы риска в Российской Федерации». Управление, ориентированное на результат: Материалы семинара для местных партнеров (Москва, 26 — 27 июня 2006 г. ). — М., 2006.
4. Трофимова И. Н. Муниципальное управление: ориентация на результат // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 12.
