CC BY
55
Назыров А.Д. Мак Н.И.
Nazyrov A.D. Mak N.I.
кандидат биологических наук,доцент аспирант, ФГБНУ «Уфимский кафедры «Охрана окружающей среды и федеральный исследовательский центр
рациональное использование ресурсов", Российской академии наук»,
ФГБОУВО «Уфимский государственный г. Уфа,
нефтяной технический университет», Российская Федерация г. Уфа, Российская Федерация
УДК 35:005.8:332.14 DOI: 10.17122/2541-8904-2021-2-36-63-69
УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА НА ОСНОВЕ ПРОЕКТНОГО ПОДХОДА
В статье рассмотрены теоретические и практические аспекты реализации национальных проектов в Российской Федерации. В качестве предпосылки к масштабному развитию проектного управления в органах государственной власти обозначено формирование бюджетного процесса по программному принципу. Целями внедрения и развития проектного управления в государственных органах власти являются обеспечение достижения запланированных результатов, сокращение сроков их достижения, повышение эффективности и прозрачности использования выделенных в рамках проекта ресурсов, обеспечение своевременности и оперативности принятия решений. Также в статье рассматриваются отличия рутинных и проектных процессов, особенности управления проектами в государственных органах власти, приведен ряд преимуществ проектной деятельности, позволяющий сделать вывод о сбалансированности в данной деятельности ресурсов, работ, качества, рисков, результатов и целей. Идеи технологии планирования проектов заключаются в четком формулировании цели, определении совокупности операций и контрольных точек проекта, а также в распределении персональной ответственности, формировании мер реагирования на риски, возникающие в рамках реализации проекта, и в последующем обеспечении контроля исполнения проекта. Эффективно организованный контроль исполнения национальных проектов существенно облегчает использование программных продуктов, в частности, следующих: подсистема управления национальными проектами государственной интегрированной информационной системы «Электронный бюджет», стандартизация на федеральном уровне процессов управления проектами и единая методология, разработка и совершенствование которой осуществляет проектный офис. В свою очередь, проектные офисы являются постоянно действующими структурами проектной деятельности в органах исполнительной власти (в отличие от команды проекта). Масштабирование практики применения такого механизма, как проектное управление, в перспективе позволит обеспечить концентрацию ресурсов территории на важнейших направлениях социально-экономического развития региона, повышение эффективности и прозрачности расходования средств бюджетов различных уровней, своевременную идентификацию управляющей системой возникающих рисков, повышение степени адаптивности системы управления к внешним факторам.
Regional development
Ключевые слова: проектное управление в государственном секторе, национальный проект, проектный офис, целеполагание, паспорт проекта, контрольная точка, мониторинг проекта, электронный бюджет, социально-экономическое развитие, рутинный процесс.
MANAGEMENT OF SOCIAL-ECONOMIC GROWTH OF REGION USING PROJECT MANAGEMENT
This article discusses the theoretical and practical sides of the national project implementation in Russian Federation. Budget allocation through the state programs was the precondition to the adoption of project management principles by the state government. Main goals of implementation and development of project management in state government are ensuring achievement of planned results, reduction of time used in achieving them, improving the efficiency and transparency of the use of resources allocated within the project, ensuring the timeliness and efficiency of decisionmaking. Also in this article examines difference between routine and project processes, the features of project management in state authorities, provides a number of advantages of project activity, which allows us to conclude about the balance of resources, work, quality, risks, results and goals in this activity. The ideas of the project planning are to formulate the goal, determine the set of operations and checkpoints, as well as in the distribution of personal responsibilities, project risks management, and the subsequent tracking the project progress. Effective organization of tracking the national project progress much easier by using special software programs, as an example the subsystems for managing national projects of the state integrated information system «Electronic Budget», standardization of project management processes and unified methodology, the development and improvement of which is carried out by project office. Project offices are permanent structures in state project management (as opposed to the project team). Scaling up the practice of using this mechanism as project management in the future will ensure the concentration of the territory's resources in the most important areas of the socio-economic development of the region, increasing the efficiency and transparency of spending funds from budgets of different levels, timely identification of emerging risks by the management system, and increasing the degree of adaptability of the management system to external factors.
Key words: project management in public sector, national project, project office, project goal definition, content of the project, project's checkpoint, tracking project progress, Electronic Budget, socio-economic development, routine process.
Введение
На практике в органах исполнительной власти страны сформировалось несколько форм организации деятельности. Значительная часть полномочий и направлений деятельности органов власти осуществляется в соответствии с постоянно действующим регламентом и стандартизированным результатом. В такой ситуации наиболее целесообразной является организация процессного управления с его последующей оптимизацией и автоматизацией. Оптимизация окупается за счет многократного повторения операции. Одна из главных особенностей процессного управления - минимальный уровень вмешательства в деятельность со стороны руководства. Не менее распространенной формой организации управленческой деятельности является управление по пору-
чениям. Поручение представляет собой задачу с определенным сроком исполнения и персональным закреплением ответственного лица и/или государственного органа. Однако данный вид организации управления имеет несколько недостатков, таких как: внеплановый характер исполнения, формализация исполнения поручений, часто вызванная отсутствием контроля качества исполнения поручений, ну и наконец, имеется вероятность отсутствия комплексности и последовательности в принятии управленческих решений, так как ответственные исполнители зачастую не видят общей картины будущего результата. В рамках совершенствования управления социально-экономическим развитием территории на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти в последнее десятилетие внедрена и развива-
ется проектная форма управления. Она применяется в целях выполнения задачи неповторяющегося характера с уникальным результатом и ограниченными ресурсами. Именно данная форма организации подробно рассмотрена в исследовании.
Цель исследования. В процессе исследования были поставлены следующие цели: определить специфику рутинных и проектных процессов, преимущества применения методологии проектного менеджмента в органах государственной власти, исследовать механизм мониторинга реализации национальных проектов в Российской Федерации.
Материал и методы исследования. В качестве методов и материалов исследования использовались:
- анализ организации деятельности в органах власти за счет включенного наблюдения, позволившего «изнутри» познакомиться с задачами и полномочиями, стоящими перед Правительством Республики Башкортостан, в том числе со спецификой проектного управления в регионе (2017 - 2021 гг.);
- изучение методологии проектного менеджмента в органах государственной власти. Методология закреплена в нормативных правовых актах, методических рекомендациях, разъяснениях и иных документах органов власти федерального и регионального уровней, регулирующих вопросы внедрения и развития данного механизма;
- изучение позиции авторского коллектива Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по вопросам организации проектного управления в органах власти (Гегедюш Н.С., Кирилюк О.Г., Константинова Е.П., Константинов И.Б., Мокеев М.М. и др.);
- анализ паспортов национальных, федеральных и региональных проектов, а также рассмотрение ежемесячных и квартальных отчетов о реализации проектов, статистических данных, аналитических материалов и презентаций в области проектного управления, докладов и иных материалов;
- просмотр вебинаров и изучение инструкций по заполнению паспортов проектов (программ), разработке рабочих планов, формированию отчетности в подсистеме управле-
Региональное развитие
ния национальными проектами государственной интегрированной информационной системы «Электронный бюджет».
Результаты исследования и их обсуждение. На практике эффективное выполнение установленных функций государственными органами власти возможно при условии оптимального сочетания различных форм организации управленческой деятельности, таких как управление по поручениям, процессное управление и форма проекта. Задача руководства органов власти - обеспечить правильность выбора формы достижения той или иной цели.
Рутинные и проектные процессы имеют ряд принципиальных отличий. Проектные процессы подразумевают разовое достижение уникального результата, в рутинных процессах результат, как правило, типовой/стандартизированный и достигаемый многократно. Временные рамки и содержание в проекте закреплены планом реализации, рутинные процессы реализуются на основании регламента, утвержденного специалистами, имеющими соответствующий уровень квалификации, на постоянной основе с учетом нормативной нагрузки. Проектное управление, в свою очередь, подразумевает создание команды на срок реализации проекта [1].
Современной тенденцией управления социально-экономическим развитием территории является ориентация на конкретный результат. В рамках проекта результат рассматривается как некий перечень объектов (материальных или нематериальных), продуктов, услуг, необходимых для достижения цели проекта [2]. Включение результата в проект возможно только при его прямом влиянии на основные плановые параметры. Наименование результата должно содержать качественные и количественные характеристики. Например, создано и функционирует не менее 43 мастерских, оснащенных современным оборудованием [3], также для включения в проект необходимо определиться с требованиями к результату, в данном случае требования к указанному результату следующие: наличие средств обучения, вычислительной техники, лицензионного программного обеспечения, интерактивного и презентационного оборудования, мебели, соответ-
Regional development
ствующей определенному бренд-буку, расходных материалов и т.п. В процессе реализации государственных программ или иного вида деятельности зачастую исполнители отдельных мероприятий не видят конечных результатов и цели, которые должны быть получены по итогам реализации программы либо иной непроектной деятельности. Использование же механизма проектного управления позволяет обеспечить понимание командой проекта зачем, что именно и в какие сроки нужно сделать, чтобы выполнить поставленные задачи.
С 2010 года начался новый этап бюджетной реформы и реформы стратегического управления, включающий переход к модернизации системы федеральных целевых программ и разработке государственных программ, в разрезе которых формируется федеральный бюджет [4]. Таким образом, государственные программы стали содержать наборы расходных обязательств, но по-прежнему отмечается отсутствие механизмов управления изменениями, рисками и наличие нечетких целевых показателей. Формирование бюджетного процесса по программному принципу послужило предпосылкой масштабному развитию проектного управления в органах государственной власти. В марте 2017 года на федеральном уровне было принято решение по переводу части государственных программ в пилотном режиме на механизм проектного управления. Соответствующим документом одобрили основные подходы по дальнейшему развитию проектной деятельности, такие как:
- модернизация механизма госпрограмм с учётом выделения в их составе проектов в соответствии с установленными требованиями по организации проектной деятельности, а также применение соответствующих механизмов управления процессными частями госпрограмм;
- определение ключевых показателей эффективности деятельности органов власти;
- снижение количества поручений за счёт перехода к управлению на основе планов проектов, регламентов процессов и ключевых показателей эффективности;
- разделение проектов на приоритетные и ведомственные, с учетом их социально-экономического и бюджетного эффекта;
- внедрение эффективных практик проектного взаимодействия;
- развитие проектных компетенций государственных служащих, ориентированных на эффективность и результативность деятельности [5].
Таким образом, целями внедрения и развития проектного управления в государственных органах являются обеспечение достижения запланированных результатов, сокращение сроков их достижения, повышение эффективности и прозрачности использования ресурсов, обеспечение своевременности и оперативности принятия решений.
Следует отметить, что проектные решения активно применялись уже в практике советской системы государственного управления. Приведем несколько примеров крупных проектов. Проект строительства грандиозной Байкало-Амурской магистрали длиной 4287 км без учета ответвлений, стартовавший в далёком 1938 году, был завершён в 2003 году. Енисейский каскад гидроэлектростанций, состоящий из трех крупных проектов суммарной мощностью 12,72 гигаватт и играющий важную роль в обеспечении устойчивости энергосистемы Красноярского края и близлежащих регионов, является уникальным примером успешного применения проектных решений в управлении. Также наглядным примером применения механизма проектного управления, несмотря на неоднозначность экономических эффектов, является освоение целины, имеющее значительные социальные эффекты (сформирована мощная социальная инфраструктура, выросли крупные предприятия, поселки, города, возросла занятость населения, улучшились условия жизни людей). Приведенные примеры лишь доказывают, что, несмотря на масштабность и разнообразие реализованных проектов, они не пронизывали всю систему управления. В современной же России в реализации проектов, в частности в рамках исполнения Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на
Региональное развитие
период до 2030 года» [6] задействованы все уровни власти, в том числе муниципальный. В период советской власти зачастую инициатива осуществления проекта исходила от центра, спускалась по вертикали власти с требованием неукоснительного выполнения плановых показателей. В настоящее же время обеспечена возможность инициации проекта на местах.
Следует отметить особенности управления проектами в государственных органах:
- наличие правовых рамок;
- контроль соответствующими вышестоящими и надзорными органами власти;
- использование в целях осуществления проекта в основном средств из бюджетных источников различных уровней власти, что не исключает возможность привлечения средств из внебюджетных источников и инвестиций;
- широконаправленность и масштабность государственных проектов;
- приоритет достижения социально-экономических эффектов над получением выгод от финансовых вложений [7];
- регламентация проектной деятельности на всех уровнях власти;
- выделение финансовых средств на определенный проект, также расходование данных средств в ходе реализации проекта осуществляется в соответствии с правилами бюджетного процесса (за исключением внебюджетных средств) [8].
Несмотря на то, что некоторые вышеуказанные особенности управления проектами в государственном секторе могут рассматриваться как барьеры, применение методологии проектного управления органами власти целесообразно ввиду ряда преимуществ данного механизма:
- деятельность направлена на заранее определенную цель и ряд результатов;
- персональная ответственность, как руководителей проектов, так и их участников;
- структуризация процессов в плане реализации проекта и, как следствие, большая предсказуемость хода реализации;
- гибкость управления и более оперативное разрешение проблем, возможные благо-
даря эффективному управлению отклонениями и изменениями в рамках проекта;
- детальное планирование бюджета проекта, увязанное с результатами и по источникам финансирования;
- более тесное межведомственное и межотраслевое взаимодействие, возможное благодаря формированию сквозных управленческих команд;
- эффективный мониторинг, обусловленный наличием конкретных и измеримых параметров проекта;
Обозначенные особенности и преимущества проектной деятельности позволяют сделать вывод о сбалансированности в данной деятельности ресурсов, работ, качества, рисков, результатов и целей.
Использование преимуществ проектного менеджмента невозможно без создания инфраструктуры профессионального кадрового обеспечения данной сферы деятельности. В России определены две ключевые организации, отвечающие за методологию и кадровое обеспечение проектной деятельности - Центр проектного менеджмента Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации и Ассоциация управления проектами «СОВНЕТ». Разработанная на федеральном уровне методология должна раскрывать основные принципы проектного управления (целостность, простота, гибкость), быть понятна широкому кругу лиц. В первую очередь разработчик проекта должен придерживаться оптимальной последовательности действий: собрать требования к проекту, определить содержание проекта, подразумевающее формирование представления о границах проекта, результатах работ и о целях, создать структуру декомпозиции работ и обеспечить последующий мониторинг.
Подробнее остановимся на процессе целе-полагания проекта. Цель - это понимание конечного результата действий. И чем подробнее представить этот результат, тем лучше и легче достигается цель. Следует отметить, что в настоящее время процессу целеполага-ния не уделено должного внимания. В Положении об организации проектной дея-
- 67
Regional development
тельности в Правительстве Российской Федерации, методических указаниях по разработке национальных проектов (программ), а также в разъяснениях по их заполнению отсутствуют инструкции и описание по постановке цели. В большинстве бизнес-проектов применяется метод SMART, содержащий пять критериев по определению цели. Это конкретность, измеримость, достижимость, уместность, согласованность во времени [9]. Правильно обозначенную цель можно измерить, по ней можно определить состав и срок работ. Она должна содержать действие, количественные характеристики и срок достижения. Например, отремонтировать N км дорог до 1 сентября 2021 года. Только после определения цели рекомендуется приступить к определению реперных точек, так называемых контрольных точек -существенных событий проекта, исполнение которых подтверждает достижение видимого результата. Контрольные точки предназначены для отслеживания исполнения и соблюдения сроков проекта, они не имеют длительности и трудоёмкости, это факт свершения события (например, автомобильная дорога введена в эксплуатацию), т.е. отслеживается не сам процесс. Руководитель проекта благодаря наличию информации о достижении контрольных точек имеет представление о ходе реализации проекта, при этом минимизируя вмешательство непосредственно в сами работы, видит риски проекта и общую картину реализацию проекта в целом.
Залогом успешной реализации 12 национальных проектов, утвержденных в рамках Указа Президента от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [10], является организация эффективной системы мониторинга. В целях стратегического и тактического управления проектной деятельностью, стандартизации процессов управления проектами, обеспечения ресурсами, методологией, инструментами созданы постоянно действующие проектные офисы. Именно на проектные офисы возложены функции по мониторингу и сопровождению национальных, федеральных и региональных проектов. Каждый отчет
по проекту, формируемый ежемесячно, согласовывается руководителем проекта и проектным офисом. Отчетность представляется в подсистеме управления национальными проектами на базе государственной интегрированной информационной системы «Электронный бюджет», обязательным условием является прикрепление подтверждающих документов по достигнутым результатам и контрольным точкам, соответствующим виду документа в утвержденном паспорте проекта. В отчете представляются фактические данные по контрольным точкам и результатам, кассовому исполнению, целевым показателям, рискам (при наличии) отчетного периода, в том числе прогнозные данные по целевым показателям и расходованию финансовых средств по месяцам до конца отчетного года, а также данные по контрольным точкам и результатам на три месяца вперед. Как видно из содержания отчетности по проектам, органами государственной власти начата активная работа с рисками проекта, в ежемесячных отчетах по проекту указываются причины риска и вероятности его возникновения, описание события, последствия наступления, принятые меры, содержащие описание действий по снижению вероятности наступления риска и (или) последствий его наступления.
Выводы
При решении масштабных научных, производственных и социально-экономических задач во всем мире широко используются принципы проектного менеджмента, в первую очередь при управлении бизнес-проектами, а также государством при реализации бюджетной и инвестиционной политики. Практика реализации национальных проектов должна стать бесценным опытом применения инструментов проектного управления и риск-менеджмента на федеральном и региональном уровнях власти.
Данное исследование выполнено в рамках государственного задания УФИЦ РАН № 075-00504-21-00 на 2021 г.
Список литературы
1. Борисов С.А., Плеханова А.Ф. Сравнительный анализ проектного и процессного подходов в управлении инновационной деятельностью // Российское предпринимательство. - 2013. - Т. 14. - № 13. - С. 91-96.
2. Гегедюш Н.С. Проектное управление в органах власти. - М.: Учебник и практикум для вузов, 2020. - 186 с.
3. Паспорт регионального проекта «Молодые профессионалы (повышение конкурентоспособности профессионального образования)» // [Электронный ресурс]. URL: https://pravitelstvorb.ru/ru/natsionalnoe-razvitie/natsionalnye-proekty/e6.pdf (дата обращения: 01.03.2021)
4. Нормативное и методологическое обеспечение разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации // [Электронный ресурс]. URL: http://old.economy.gov.ru/minec/ activity/sections/govprograms/indexdocs (дата обращения: 10.03.2021)
5. О применении механизмов проектного управления при формировании и реализации государственных программ // [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/orders/ selection/401/27008/ (дата обращения: 12.03.2021)
6. Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»
7. Васильев А.И., Прокофьев С.Е. Организация проектного управления в органах государственной власти // Управленческие науки. - 2016. - № 4. - С. 44.
8. Мак Н.И. Проектный подход как инструмент управления социально-экономическим развитием региона // Научное обозрение: теория и практика. - Т. 10. - Вып. 11. - С. 27512759. DOI: 10.35679/2226-0226-2020-10-112751-2759
9. Doran G.T. There's a S.M.A.R.T. way to write managements goals and objectives // Management Review. - 1981. - Vol. 70. - No. 11. - P. 35-36.
10. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах раз-
Региональное развитие
вития Российской Федерации на период до 2024 года».
References
1. Borisov S.A., Plekhanova A.F. Comparative analysis of project and process approaches in the management of innovation activities // Rossiyskoe predprinimatelstv. - 2013. - Vol. 14. - No 13. - P. 91-96.
2. Gegedyush N.S. Project management in government. Textbook and workbook for universities, 2020. - 186 р.
3. Passport of regional project «Young professionals (increasing the competitiveness of vocational education)» Available at: https:// pravitelstvorb.ru/ru/natsionalnoe-razvitie/ natsionalnye-proekty/e6.pdf (accessed 01.03.2021)
4. Regulatory and methodological support for the development, implementation and evaluation of the effectiveness of state programs of the Russian Federation // Available at: http://old. economy.gov.ru/minec/activity/sections/ govprograms/indexdocs (accessed 10.03.2021)
5. On the application of project management mechanisms in the formation and implementation of state programs // Available at: http:// government.ru/orders/selection/401/27008/ (accessed 12.03.2021)
6. Decree of the President of the Russian Federation fromT 21.07.2020 № 474 «About the national development goals of the Russian Federation for the period up to 2030».
7. Vasil'ev A.I., Prokof'ev S.E., Organization of project management in public authorities // Management Sciences. - 2016. - No 4. - P. 44.
8. Mak N.I., Project approach as a tool for managing the socio-economic development of the region // Scientific Review: Theory and Practice. - Vol. 10. - No. 11. - P. 2751-2759. DOI: 10.35679/2226-0226-2020-10-11-27512759
9. Doran G.T. There's a S.M.A.R.T. way to write management's goals and objectives // Management Review. - 1981. - Vol. 70. - No. 11. - P. 35-36.
10. Decree of the President of the Russian Federation No. 204 of 07.05.2018 «On National goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period up to 2024».
