CC BY
23
Управление региональным бюджетом
О.М. Бродская
Бюджетный процесс в Российской Федерации регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации (1).
На основании и во исполнение Бюджетного кодекса Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации, Федеральные органы исполнительной власти, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.
Современное бюджетное устройство направлено на повышение эффективности управления региональными и муниципальными финансами, на бюджетирование, ориентированное на результат. Для достижения повышения результативности бюджетных расходов необходимо учитывать влияние внешних и внутренних факторов, то есть должно быть четкое представление о роли и ответственности финансовых органов и органов управления экономикой субъекта Федерации на стадии подготовки проекта бюджета, законодательного органа власти - на стадии его принятия, контролирующих органов - в ходе исполнения бюджета. К внутренним факторам следует отнести организацию бюджетного процесса, взаимодействие всех его участников. Место и роль финансового менеджмента на примере Амурской области представлены на рисунке 1.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации осуществляют следующие бюджетные полномочия:
- установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюдже-
**
та субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля над их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
- составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля над их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;
- установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов
Бродская Ольга Михайловна - председатель контрольно-счётной палаты Амурской области, заслуженный экономист Российской Федерации
ЦЕЛЬ
1
• Экономности
повышение бюджетных расходов •Результативности
•Эффективности
Внутренние механизмы
Финансовый менеджмент
Внешнее воздействие
Комитет по бюджету, налогам и финансам Амурского областного Совета народных депутатов, финансовый департамент администрации Амурской области, департамент экономического развития и внешних связей администрации Амурской области, контрольно-счетная палата Амурской области
Рис. 1. Место и роль финансового менеджмента в управлении региональным
бюджетом
об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;
- установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;
- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;
- установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации;
- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
- предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
- установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
- осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации;
- детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации;
- временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;
- в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
- иные бюджетные полномочия, отнесен-
ные к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации (2).
В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (3), и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.
Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Бюджетным кодексом Амурской области консолидированный бюджет области - областной бюджет, свод бюджетов городских округов и консолидированных бюджетов муниципальных районов, входящих в состав области (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами).
Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление (в соответствии с законодательством Российской Федерации) доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обяза-
тельств.
В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2007 году» говорится о том, что бюджетная политика должна формироваться исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами (5).
В соответствии с Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, принятой Распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 г. №467-р (6), реформирование бюджетной системы России (в части формирования системы эффективного управления средствами регионального бюджета) происходит по схеме, представленной на рисунке 2.
Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти области, участников бюджетного процесса области по составлению и рассмотрению проекта областного бюджета, проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, а также по контролю над их исполнением.
Бюджетный процесс в Амурской области регулируется Бюджетным кодексом Амурской области, принятым Законом Амурской области от 12.09.2005 г. №49-03 (7).
Основными стадиями бюджетного процесса в области являются:
1) составление и разработка проекта закона области об областном бюджете, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов;
2) формирование межбюджетных отношений с органами местного самоуправления области;
3) рассмотрение и принятие закона области об областном бюджете, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов;
4) исполнение областного бюджета, бюджетов территориальных государственных
И годовой финансовый \
цикл; \
Ш жесткое детальное ___________
планирование и сложные \ процедуры \
корректировки; \
И планирование методом \
индексации прошлых \ переход
расходов; /
И контроль целевого / использования /
(соответствия плану). /
/
трехлетнее финансовое
планирование;
снижение детализации
планирования(росписи); целевое использование -ориентация на результат;
расширение полномочий и
ответственности
распорядителей;
раздельное планирование действующих и принимаемых бюджетных обязательств;
отчетность о результатах использования средств и контроль результативности;
объединение управления
деятельностью территории и ее бюджетом.
Рис. 2. Формирование системы эффективного управления
внебюджетных фондов;
5) контроль над исполнением областного бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
6) составление проекта закона области об исполнении областного бюджета за отчетный финансовый год, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
7) рассмотрение и принятие закона области об исполнении областного бюджета за отчетный финансовый год, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.
Бюджетный процесс в части формирования областного бюджета подразделяется на следующие этапы:
1) разработка прогноза социально-экономического развития области на очередной финансовый год, сводного финансового баланса ресурсов по области на очередной финансовый год, плана развития государственного сектора экономики области на очередной финансовый год, на основании которых осуществляется разработка проекта областного бюджета;
2) разработка и внесение проекта закона области об областном бюджете на очередной финансовый год в областной Совет народных депутатов;
3) проведение публичных слушаний по проекту областного бюджета;
4) рассмотрение и утверждение проекта об-
ластного бюджета областным Советом народных депутатов в сроки, установленные главой 8 Бюджетного кодекса Амурской области.
Составление проекта областного бюджета основывается на:
1) прогнозе социально-экономического развития области на очередной финансовый год;
2) основных направлениях бюджетной и налоговой политики области на очередной финансовый год;
3) прогнозе сводного финансового баланса ресурсов по области на очередной финансовый год;
4) плане развития государственного сектора экономики области на очередной финансовый год.
К сведениям, необходимым для составления проекта областного бюджета, относятся сведения о:
1) действующем на момент начала разработки проекта областного бюджета налоговом законодательстве;
2) предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
3) видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой;
4) нормативах финансовых затрат на предоставление государственных услуг.
Составление проекта областного бюджета осуществляется администрацией области.
В случае принятия областного бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом области об областном бюджете утверждаются источники внутреннего финансирования дефицита областного бюджета.
В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита законом области об областном бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников внутреннего финансирования дефицита областного бюджета для финансирования расходов областного бюджета в пределах расходов на погашение государственного долга области.
Текущие расходы областного бюджета, утвержденные законом области об областном бюджете, не могут превышать объем доходов областного бюджета, утвержденный законом области об областном бюджете.
Размер дефицита областного бюджета, утвержденный законом области об областном бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 процентов объема доходов областного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета.
Соблюдение установленных предельных значений должно обеспечиваться также по данным отчета об исполнении областного бюджета за финансовый год.
Источники финансирования дефицита областного бюджета утверждаются областным Советом народных депутатов в законе области об областном бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств.
Источниками финансирования дефицита областного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах:
1) государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени области;
2) бюджетных кредитов, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
3) кредитов, полученных от кредитных организаций;
4) поступлений от продажи имущества, находящегося в областной государственной собственности;
5) изменений остатков средств на счетах по учету средств областного бюджета.
Состояние финансово-бюджетной сферы Амурской области как, впрочем, и многих
других регионов характеризуется наличием следующих проблем системы управления финансами:
- несовершенство межбюджетных отношений, связанное с отсутствием законодательно закрепленных на долгосрочной основе формализованных механизмов оказания финансовой помощи муниципальным образованиям области;
- несовершенство бюджетного процесса, связанное с отсутствием практики среднесрочного планирования и мониторинга, позволяющих прогнозировать последствия принимаемых решений в сфере бюджетной политики и учета их будущих последствий;
- несовершенство системы управления расходными обязательствами бюджета, ориентированной в значительной степени на операционный (казначейский) и последующий контроль расходов, в то время как собственно управления расходными обязательствами бюджета области не происходит;
- недостаточная эффективность бюджетных расходов, связанная, в первую очередь, с отсутствием практики мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов, и использования механизмов обратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы;
- недостаточно эффективная система подготовки государственных и муниципальных служащих, влияющая на эффективность деятельности органов государственной власти области и местного самоуправления. Ход административной реформы предполагает качественное улучшение профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих.
Анализ проблем в финансово-бюджетной сфере области приводит к выводу о необходимости совершенствования бюджетной политики в среднесрочном периоде, создания эффективной системы управления региональными финансами и внедрения новой культуры государственного управления, ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению.
За последние несколько лет в области был предпринят ряд мер, направленных на совершенствование управления общественными финансами, позволивших улучшить социально-экономическое положение области.
В то же время необходимо отметить, что бюджетная система области пока не выполняет в
полной мере роль эффективного инструмента, обеспечивающего реализацию политики администрации области, направленной на создание условий для роста экономики и повышения уровня жизни населения.
За последние пять лет в Амурской области наблюдается снижение налогового потенциала, следовательно, и налоговых доходов в расчете на одного жителя области, что отрицательно сказывается на социально-экономическом развитии территории. Динамика налоговых доходов за 2003 - 2007 годы приведена на рисунке 3.
Прогнозируемые расходы на 2007 год по полномочиям на душу населения составляют 7188 рублей. Их обеспеченность с учетом дотации на сбалансированность - 6084 рубля, или 84,6%.
всех органов государственной власти области и органов местного самоуправления по реформированию общественных финансов.
Главная стратегическая цель программы реформирования - переход от управления затратами к управлению результатами посредством проведения бюджетной и административной реформ и обеспечения устойчивого экономического развития области.
Особенность программы реформирования заключается в её комплексном подходе к достижению главной стратегической цели посредством реализации основных мероприятий, оказывающих влияние на весь ход социально-экономических реформ, а именно:
- создание благоприятных условий для
7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0
да
i Ц726
► 4434
3685
3177
•К.;;.:: ' 'v • "íi:' ' "Г'. ■". "" "'': V. .....'■""......... "i»
2003 (факт) 2004(факт) 2005(факт) 2006(оценка) 2007(прогноз)
■ Всего налоговых доходов в расчете на одного жителя Амурской области, руб.
Рис. 3. Динамика налоговых доходов на одного жителя Амурской области
за 2003 - 2007 годы
Б целях стимулирования экономических реформ, активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, перехода от управления затратами к управлению результатами в области разработана и принята Законом Амурской области от 23.12.2005 г. №139-03 Программа «Реформирование региональных и муниципальных финансов Амурской области на 2005 -2007 годы» (8).
Программа реформирования определяется как комплексный организационно-методологический и практический план действий
социально-экономического развития области;
- переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат;
- повышение эффективности деятельности всех уровней власти.
Достижение устойчивого экономического роста невозможно без повышения эффективности деятельности всех уровней власти и, в первую очередь, управления в финансово-бюджетной сфере области на новом, качественно более высоком уровне.
Данная цель должна быть достигнута за счет:
- повышения прозрачности системы региональных и местных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности;
- развития системы казначейского исполнения бюджета области;
- модернизации бюджетного процесса, связанной с внедрением новых информационных технологий, позволяющих обеспечить более высокий уровень финансового планирования и финансового контроля;
- обеспечения реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами;
- проведения реструктуризации бюджетной сети с целью повышения эффективности ее функционирования, оптимизации состава государственного имущества;
- разработки стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг и финансовых нормативов;
- четкого и стабильного законодательного разграничения расходных полномочий и доходных источников между областным и местными бюджетами, формирования объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи местным бюджетам;
- реализации административной реформы, оптимизации структуры и задач органов исполнительной власти области;
- повышения квалификации государственных и муниципальных служащих;
- внедрения передовых методов управления государственными финансами, в частности, переход к принципам бюджетирования, ориентированного на результат, внедрение системы стандартизации предоставляемых бюджетных услуг, среднесрочного финансового планирования, создания системы управления государственным долгом области, конкурентных механизмов и процедур государственных закупок.
Реализация программы реформирования позволит не только существенно повысить эффективность работы всех органов государственной власти и органов местного самоуправления области, но и создаст необходимые предпосылки для формирования механизмов устойчивого роста экономики и инвестиционного климата в области.
Следует отметить, что степень готовности органов местного самоуправления Амурской области к вступлению в действие Закона от 06.10.2003 г. №131-Ф3 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (4) оказалась невысокой. Большинство муниципалитетов оказались не готовы эффективно распоряжаться теми полномочиями, которые им передаются по управлению бюджетами. Это объясняется, в первую очередь, отсутствием должной казначейской системы исполнения большинства местных бюджетов (сейчас эта система налаживается), крайней слабостью бюджетного процесса в поселениях, необходимостью раздела и регистрации имущества между областью и муниципалитетами, а также нехваткой квалифицированных кадров. Вследствие несовершенства систем управления и контроля на местном уровне остаются и возможности для финансовых и административных злоупотреблений.
Учитывая то, что на настоящем этапе разграничение полномочий между уровнями власти в основном завершено, органам государственной власти и местного самоуправления следует обеспечить неукоснительное соблюдение принципа разграничения ответственности за принимаемые решения и безусловного исполнения закрепленных за соответствующими бюджетами расходных обязательств.
Для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами, распространения на региональный и местный уровень реформы бюджетного процесса и реструктуризации бюджетного сектора представляется необходимым проведение следующих мероприятий:
1. Реализация органами государственной власти субъектов Российской Федерации в полном объеме положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
2. Завершение формирования системы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.
3. Реализация принципов прозрачности региональных и муниципальных финансов.
4. Оказание органами государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления методологической помощи и содействия в подготовке кадров финансовых органов.
5. Проведение мониторинга и оценки эффективности расходов региональных бюджетов в рамках исполнения как собственных, так и делегированных органам государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации полномочий.
6. Своевременность принятия органами местного самоуправления решений о бюджете на очередной финансовый год.
7. Ликвидация кредиторской задолженности бюджетных учреждений.
8. Ликвидация задолженности по бюджетным кредитам.
9. Сокращение остатков на счетах главных распорядителей бюджетных средств.
10. Сокращение долговых обязательств регионального бюджета.
11. Принятие мер по недопущению отвлечения бюджетных средств в дебиторскую задолженность.
Литература и источники:
1. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. // Российская газета. -25.12.1993.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации принят Федеральным законом от 31.07.1998 г. №°145-ФЗ (с изменениями и дополнениями) // Российская газета. -12.08.1998.
3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 г. №184-ФЗ (с изменениями и дополнениями) // Российская газета. - 19.10.1999.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-Ф3 (с изменениями и дополнениями) II Российская газета. - 08.10.2003.
5. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию
0 бюджетной политике в 2007 году // Пенсия. - 2006. - Мб.
6. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. принята Распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 г. №467-р // Собрание законодательства Российской Федерации. -10.04.2006.
7. Бюджетный кодекс Амурской области принят Законом Амурской области от 12.09.2005 г. №49-03 // Амурская правда. -
1 7.09.2005.
8. Программа «Реформирование региональных и муниципальных финансов Амурской области на 2005 - 2007 годы» принята Законолг Амурской области от 23.12.2005 г. №139-03 11 Амурская правда. - 17.01.2006.
