CC BY
95
Межбюджетные трансферты
организационно-методологические
принципы межбюджетных трансфертов в механизме финансирования социальных льгот
м.в. гончарова,
кандидат экономических наук Волгоградское отделение сбербанка россии
В содержательном аспекте финансирование социальных льгот представляет собой регулярное в очередном финансовом году расходование бюджетных денежных средств и производится в строгом соответствии с расходными обязательствами, которые обусловлены законодательно установленным разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. С 2006 г. вступили в силу принципиальные изменения ряда норм Бюджетного кодекса РФ. Обновленная система межбюджетных отношений сочетается с точным разграничением бюджетных и налоговых полномочий между органами власти разных уровней, а также с разделением налоговых доходов. Исполнение расходных обязательств должно проходить без нарушений законодательства РФ, международных и иных договоров и соглашений и осуществляться за счет средств соответствующих бюджетов.
Бюджетная система РФ включает бюджеты следующих уровней:
федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.
Бюджетные денежные средства предоставляются в нескольких формах, а именно:
ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
средства на оплату товаров, работ, услуг, выполняемых по государственным или муниципальным контрактам;
трансферты населению;
ассигнования на реализацию органами местного самоуправления законодательно установленных выплат населению;
ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;
бюджетные кредиты юридическим лицам (включая налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и других обязательств);
субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;
инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; межбюджетные трансферты; кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований; кредиты иностранным государствам; средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных и муниципальных гарантий.
Расходные обязательства РФ возникают в результате трех вариантов решений федеральных
органов и в ходе межбюджетных отношений, в их число включаются:
1) принятие федеральных законов и/или нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий по предметам ведения РФ и/или полномочий по предметам совместного ведения. Если последние не отнесены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
2) заключение Российской Федерацией или от имени РФ договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ и/или полномочий по предметам совместного ведения. Если последние не отнесены указанным законом к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
3) принятие федеральных законов и/или нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, определенных Бюджетным кодексом РФ, среди этих трансфертов:
субвенции бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением их органами полномочий, подлежащих финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»;
субвенции местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ.
Указанные субвенции при исполнении расходных обязательств Российской Федерации предоставляются бюджетам субъектов РФ и/или местным бюджетам из Федерального фонда компенсаций (ФФК).
Федеральные законы и/или нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающие предоставление субвенций из ФФК, обязательно содержат порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обяза-
тельств субъектов РФ (муниципалитетов) и ежегодно вводятся в действие Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.1
Расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате четырех вариантов решений региональных органов и в ходе межбюджетных отношений, в их число включаются:
1) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключение субъектом РФ или от его имени договоров (соглашений) при осуществлении его органами полномочий по предметам ведения субъектов РФ;
2) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключение субъектом РФ или от его имени договоров (соглашений) при осуществлении его органами полномочий по предметам совместного ведения, которые определены соответствующими пунктами Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»;
3) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципалитетов в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;
4) принятие нормативных правовых актов субъекта РФ при осуществлении его органами полномочий, которые подлежат финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета на основании указанного выше Федерального закона.
Аналогично федеральным, субвенции из бюджетов субъекта РФ предоставляются из регионального фонда компенсаций (РФК). Законы субъекта РФ также должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципалитетов и ежегодно вводиться в действие законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
Органы государственной власти субъекта РФ не вправе устанавливать и исполнять расходных обя-
1 Постановление Правительства РФ от 07.06.2005 № 361 «О внесении изменений в методику распределения субвенций из Федерального фонда компенсаций между субъектами РФ на 2005 г.» / СЗ РФ.- 2005.- № 24.- Ст. 2378.
зательства, входящих в компетенцию федеральных органов государственной власти, если особые исключения не установлены федеральными законами.
Расходные обязательства муниципального образования возникают в двух случаях, а именно:
1) принятие нормативных правовых актов органом местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключением муниципалитетом или от его имени договоров (соглашений) по этим вопросам;
2) принятие нормативных правовых актов органом местного самоуправления при осуществлении муниципалитетом отдельных государственных полномочий.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств. Реестр расходных обязательств РФ ведется в порядке, установленном Правительством РФ2. Реестры расходных обязательств субъектов РФ — согласно постановлениям исполнительного органа государственной власти. Реестр расходных обязательств муниципального образования — в порядке, установленном местной администрацией.
Реестр расходных обязательств каждого муниципального образования предоставляется субъекту РФ. В свою очередь реестр расходных обязательств субъекта РФ вместе со сводом реестров расходных обязательств муниципалитетов, входящих в данный субъект, предоставляются в Министерство финансов РФ в порядке, установленном Минфином России.
Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять ведение реестра расходных обязательств РФ, является Министерство финансов РФ. Реестр расходных обязательств РФ представляет собой свод реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов РФ, а также прилагаемые к нему сводные данные, характеризующие объем и структуру расходных обязательств РФ.
В свою очередь реестр расходных обязательств субъекта бюджетного планирования — это ведущийся субъектом бюджетного планирования свод нормативных правовых актов и заключенных федеральными органами государственной власти от имени РФ договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений),
2 Постановление Правительства РФ от 16.06.2005 № 440 «О порядке ведения реестра расходных обяза-тельств РФ» / СЗ РФ.- 2005.- № 31.- Ст. 3223.
предусматривающих возникновение расходных обязательств РФ, которые в соответствии с законодательством РФ подлежат исполнению за счет средств бюджета субъекта бюджетного планирования. Данные расходы включают расходы подведомственных федеральных служб и федеральных агентств, а также расходы отдельных наиболее значимых учреждений науки, образования, культуры, здравоохранения, средств массовой информации (являющихся в соответствии с законом о бюджете на очередной финансовый год главными распорядителями средств федерального бюджета) с указанием объема средств федерального бюджета, необходимых для исполнения соответствующих расходных обязательств.
Министерство финансов РФ ежегодно составляет:
предварительный реестр расходных обязательств РФ до 15 марта;
плановый реестр расходных обязательств РФ до 12 августа;
уточненный реестр расходных обязательств РФ — не позднее 15 дней после принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Плановый реестр расходных обязательств РФ и уточненный реестр расходных обязательств РФ размещаются (за исключением конфиденциальной информации и информации, отнесенной к государственной тайне) в сети Интернет в составе информационных ресурсов Минфина России.
Трансферты населению как часть текущих расходов бюджетов выплачиваются исключительно через бюджетные учреждения в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.
В настоящее время исполнение расходных обязательств органов соответствующих уровней власти усложнено одновременным проведением реформы бюджетной сети. Например, в 2003 г. в соответствии с законом о бюджете администрирование осуществляли 94 главных распорядителя средств федерального бюджета и 2 840 распорядителей средств федерального бюджета. Из числа последних — 337 субъектов не были распорядителями, находящимися в ведении главных распорядителей. Из них 225 - это распорядители, находящиеся в ведении субъектов РФ. По существу, это органы исполнительной власти субъектов РФ, которым не были делегированы федеральные полномочия, но они исполняются, потому что у соответствующих федеральных органов исполнительной власти нет
территориальных органов для осуществления полномочий федерального органа на соответствующей территории. Закономерно, что никакой ответственности за реализацию таких полномочий органы исполнительной власти субъектов РФ не несли (это характерно для Министерства сельского хозяйства РФ, Министерства образования РФ и др.)3.
Из 44,7 тыс. получателей средств федерального бюджета в 2003 г. 7,7 тыс. распорядителей получали средства федерального бюджета не через структуры федеральных органов исполнительной власти, а через некие иные структуры, не подведомственные главным распорядителям. Причем это — не только органы исполнительной власти субъектов РФ или местного самоуправления4.
Очевидно, что в показанной ситуации механическое делегирование полномочий (вслед за бюджетными средствами) неприемлемо, поскольку субсидиарная ответственность по-прежнему остается на федеральном бюджете. С другой стороны, в структуре большинства федеральных органов исполнительной власти имеются дома отдыха, больницы, поликлиники, детские сады и другие учреждения, которые должны быть переданы в субъекты РФ. Скорейшее завершение работы по разграничению полномочий и, соответственно, финансирования обеспечит ликвидацию вертикальных диспропорций бюджетной сферы, финансируемой из федерального бюджета. Существенный импульс поступит и на нижестоящий уровень. Множество полномочий между уровнями субъектов РФ и муниципальных образований требует аналогичного упорядочения и разграничения.
Наряду с вертикальными имеют место горизонтальные диспропорции. Например, в 2003 г. 35% учреждений образования, которые финансировались из федерального бюджета, не входили в ведение Министерства образования РФ. Почти 75% больниц, поликлиник, домов отдыха и санаториев также не находились в ведении Министерства здравоохранения РФ. В указанный период 20 % получателей средств федерального бюджета были подведомственны более чем трем распорядителям бюджетных средств (в основном это касается силовых министерств)5.
К сожалению, реформирование бюджетной сети не решает проблемы неопределенности статуса
3 Голикова Т.В. Основные направления реструктуризации бюджетного сектора и совершенствования бюджетного процесса / Финансы.- 2004.- № 2.- С. 4.
4 Голикова Т.В. Указ. соч. Там же.
5 Там же.- С. 5.
6 Голикова Т.В. Указ. соч. - С. 6.
бюджетных учреждений, которые имеют возможность зарабатывать внебюджетные средства. В большинстве ведомств есть учреждения, которые не получают средств из федерального бюджета вообще, но Российская Федерация в полном объеме несет субсидиарную ответственность по их обязательствам. Необходимо сохранить статус бюджетных учреждений только за теми, которым нужен административный контроль и сметное финансирование. Такие учреждения должны остаться в реестре бюджетополучателей, который ведет Федеральное казначейство РФ. По обязательствам указанных учреждений государство будет нести субсидиарную ответственность, но их внебюджетные доходы должны полностью зачисляться в неналоговые доходы федерального бюджета, а финансирование осуществляться в общеустановленном порядке.
Следует поддержать позицию Т. В. Голиковой, что большинство нынешних бюджетных учреждений со временем должно быть преобразовано в организации других организационно-правовых форм, которые не будут включаться в реестр получателей бюджетных средств. Государство будет из бюджета оплачивать их услуги, но не будет нести по их обязательствам субсидиарной ответственности6.
Действие механизма социальных льгот сопряжено с постоянным движением денежных бюджетных потоков по уровням бюджетной системы. Из федерального бюджета межбюджетные трансферты предоставляются в 5 формах, среди них:
финансовая помощь бюджетам субъектов РФ, в том числе дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и иные дотации и субсидии;
субвенции бюджетам субъектов РФ из ФФК и иные субвенции;
финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований, предоставляемая в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;
бюджетные кредиты бюджетам субъектов РФ. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах. В противном случае Минфин России вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ образуется как часть федерального бюджета для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и распределяется между ними по единой методике, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с положениями БК РФ. При этом объем указанного фонда, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, выводится путем умножения объема этого фонда на прогнозируемый в очередном году уровень инфляции.
Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ предоставляются субъектам РФ, если их уровень бюджетной обеспеченности не превышает уровня, являющегося критерием для выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Указанный уровень с учетом дотаций из указанного фонда не может быть выше такого уровня какого-либо иного субъекта РФ, который до распределения дотаций из фонда имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.
Для субсидирования долевого финансирования инвестиционных программ по общественной инфраструктуре регионального значения и для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития в составе федерального бюджета образуется Федеральный фонд регионального развития. Правила предоставления субсидий из указанного фонда на очередной финансовый год устанавливаются Правительством РФ7.
Например, в 2005 г. согласно правилам субсидии предоставлялись бюджетам субъектов РФ согласно сводной бюджетной росписи федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств (утвержденных Минфином России) и направлялись на софинансирование строительства и реконструкции объектов начального, среднего (специального) образования, здравоохранения, энерго-, тепло-, газо- и водоснабжения.
Уровни софинансирования на 2005 г. были определены с учетом расчетной бюджетной обес-
7 Постановление Правительства РФ от 18.07.2005 № 524 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из Федерального фонда регионального развития в 2005 г.» / СЗ РФ.— 2005.— № 34.— Ст. 3516.
8 Приложение к Правилам предоставления субсидий из Федерального фонда регионального развития в 2005 г., утверждено постановлением Правительства РФ от 18.08.2005 № 524 / СЗ РФ.— 2005.— № 34.— Ст. 3516.
9 Постановление Правительства РФ от 21.03.2005 № 149 «О порядке заключения соглашений между Министерством финансов РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, а также осуществления контроля за их исполнением» / СЗ РФ.— 2005.— № 13.— Ст. 1176.
печенности субъектов РФ после распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в размерах от 48 до 70 % годовых расходов, направляемых на строительство и реконструкцию объектов за счет субсидий и средств субъекта РФ. Формула определения этих уровней бюджетной обеспеченности следующая:
У = 0,5 / БО; , где у — уровень софинансирования;
0,5 — средний по субъектам РФ расчетный уровень софинансирования (50%); БО; — уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ после распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ8. Субъекты РФ, которые в течение 2 из 3 последних отчетных лет имели долю дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в общем объеме собственных доходов более 50%, обязаны заключать с Минфином России особые соглашения9. В таких соглашениях предусматриваются меры по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, сроки выполнения мероприятий и порядок предоставления отчетности об их исполнении. Могут предусматриваться следующие меры:
— по сокращению задолженности по уплате налогов, в том числе отсроченных и рассроченных платежей;
— по оптимизации налоговых льгот на основе анализа их эффективности и уровня налоговых ставок;
— по увеличению объема неналоговых доходов бюджета субъекта РФ;
— по урегулированию (сокращению) задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ;
— по оптимизации расходов, в том числе на содержание численности работников бюджетной сферы и органов государственной власти субъектов РФ.
Федеральный фонд компенсаций образуется также в составе федерального бюджета для предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований. Их финансовое обеспечение согласно Федеральным законам «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Субвенции из ФФК, предоставленные на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в порядке, установленном нормативными правовыми актами Правительства РФ. Аналогично выделяются субвенции муниципальным образованиям, с учетом их прохождения через региональные фонды компенсаций.
Субвенции из ФФК распределяются между всеми субъектами РФ по единой методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению10.
Например, в 2005 г. распределение субвенций из ФФК между субъектами РФ производилось для обеспечения финансирования расходов:
на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, предусмотренных Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Федеральными законами «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в РФ», «О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» и «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»;
на обеспечение государственной регистрации актов гражданского состояния;
на реализацию Закона РФ «О донорстве крови и ее компонентов».
Размер субвенции из ФФК на льготирование жилищно-коммунальных услуг, выделяемой субъекту РФ, определяется по формуле:
СЖКУ. = Ч. X КЖКУ. хКУ. хА,
11 11'
где СЖКУ. - размер субвенции на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, выделяемой субъекту РФ; Ч1 - численность граждан, имеющих право на льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, в субъекте РФ;
10 Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 705 «Об утверждении методики распределения субвенций из Федерального фонда компенсаций между субъектами РФ на 2005 г. / СЗ РФ.- 2004.- № 49.- Ст. 4909; постановление Правительства РФ от 07.06.2005 № 361 «О внесении изменений в методику распределения субвенций из Федерального фонда компенсаций между субъектами РФ на 2005 г.» / СЗ РФ.- 2005.- № 24.- Ст. 2378.
КЖКУ. - отношение федерального стандарта стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 2005 г., установленного постановлением Правительства РФ от 26.08.2004 № 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 г.» по субъекту РФ к среднему уровню по России;
Ку. - поправочный коэффициент урбанизации для субъекта РФ;
А - средний по России норматив финансовых затрат в расчете на одного гражданина - льготника по оплате жилья и коммунальных услуг. Размер субвенции на обеспечение государственной регистрации актов гражданского состояния, выделяемой субъекту РФ, определяется по формуле:
СЗАГС. = Н. х ИБР. х Б,
11 1 '
где СЗАГЦ - размер субвенции на обеспечение государственной регистрации актов гражданского состояния, выделяемой субъекту РФ; Н1 - численность постоянного населения в субъекте РФ по состоянию на 1 января 2004 г.; ИБР1 - индекс бюджетных расходов субъекта РФ, определяемый в соответствии с методикой распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ; Б - средний по России норматив финансовых затрат (в расчете на одного гражданина) на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния.
Размер субвенции на реализацию Закона РФ «О донорстве крови и ее компонентов», выделяемой субъекту РФ, определяется по формуле:
СД = Е1ХВ,
где СД; - размер субвенции на реализацию Закона РФ «О донорстве крови и ее компонентов», выделяемой субъекту РФ; Е1 - численность граждан, имеющих право на льготы в соответствии с указанным законом в субъекте РФ;
В - средний по России норматив финансовых затрат (в расчете на одного гражданина) на реализацию Закона РФ «О донорстве крови и ее компонентов».
Как отмечено, из федерального бюджета предоставляются субвенции бюджетам субъектов РФ, для выполнения федеральных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния. Существуют специальные Правила
расходования и учета указанных субвенций11. Финансирование расходов, связанных с выполнением названных федеральных полномочий, осуществляется за счет средств ФФК на соответствующий год. Министерство юстиции РФ осуществляет перечисление субвенций на лицевые счета главных управлений Минюста России по федеральным округам с последующим доведением их до финансовых органов субъектов РФ путем направления соответствующих платежных поручений.
Среди большого массива обязанностей федерального уровня есть, например, деятельность, связанная с перевозкой между субъектами РФ, а также в пределах территорий государств-участников СНГ несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений. В этой связи Правительством РФ утверждены Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета субъектам РФ на реализацию полномочий по осуществлению указанной деятельности12. Средства на финансирование этой деятельности, предусмотренные Федеральному агентству по здравоохранению и социальному развитию в федеральном бюджете на 2005 г. по подразделу «Борьба с беспризорностью, опека, попечительство» раздела «Социальная политика», передаются в подраздел «Фонды компенсаций» раздела «Межбюджетные трансферты» функциональной классификации расходов бюджетов РФ и в виде субвенций направляются в бюджеты
11 Постановление Правительства РФ от 28.03.2005 № 159 «Об утверждении Правил расходования и учета средств на предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ для выполнения федеральных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния» / СЗ РФ.— 2005.— № 14.— Ст. 1241.
12 Постановление Правительства РФ от 18.08.2005 № 525 «О порядке расходования и учета средств федерального бюджета, предусмотренных на финансирование деятельности, связанной с перевозкой между субъектами РФ, а также в пределах территорий государств — участников СНГ несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений» / СЗ РФ.— 2005.— № 34.— Ст. 3517.
13 Постановление Правительства РФ от 28.03.2005 № 160 «Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, а также использования и возврата бюджетами субъектов РФ указанных бюджетных кредитов» / СЗ РФ.— 2005.— № 14.— Ст. 1242.
14 Постановление Правительства РФ от 01.04.2005 № 176 «Об утверждении Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий
субъектов РФ. Учет операций по использованию указанных субвенций осуществляется на лицевых счетах получателей средств бюджетов субъектов РФ, открытых в территориальных органах Федерального казначейства.
Непосредственно из федерального бюджета выделяются бюджетам субъектов РФ бюджетные кредиты на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении ими бюджетов, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий. Бюджетный кредит может быть предоставлен субъекту РФ:
— если расходы консолидированного бюджета субъекта РФ (за вычетом расходов капитального характера и расходов на поддержку организаций производственной сферы) в месяце, в котором планируется выдача кредита, превышают в этом месяце доходы консолидированного бюджета, увеличенные на сумму налоговых льгот, действующих на данной территории, и средств, поступивших из источников финансирования дефицита бюджета;
— при необходимости покрытия расходов в связи с ликвидацией последствий стихийных бедствий.
Объем бюджетного кредита определяется возможностями федерального бюджета, величиной временного кассового разрыва, возникающего при исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ, и размером расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий13.
Из федерального бюджета также финансируются расходы на мероприятия социальной поддержки через государственные внебюджетные фонды, в частности Пенсионный фонд РФ. Например, в порядке межбюджетных отношений в пределах ассигнований, предусмотренных в сводной бюджетной росписи Министерству финансов РФ, последнее компенсирует бюджету Пенсионного фонда РФ расходы на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха в РФ и обратно.
Указанная компенсация может производиться в виде:
— предоставления проездных документов, обеспечивающих проезд пенсионера к месту отдыха и обратно;
— возмещения фактически произведенных пенсионером расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно в пределах соответствующих правил14.
Поразительно, но упомянутая компенсация производится 1 раз в 2 года. При этом 2-годичный период исчисляется в календарном порядке начиная с 1 января 2005 г. В случае если пенсионер не обращался с заявлением о компенсации в истекшие 2-годичные периоды, выплата компенсации за эти периоды не производится.
Пенсионный фонд РФ, например, финансирует за счет средств, передаваемых ему из федерального бюджета, льготы Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы15.
В составе федерального бюджета в целях содействия реформированию финансов регионов и муниципалитетов существует Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Данный фонд образуется в составе федерального бюджета для активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Субсидии из фонда предоставляются субъектам РФ (муниципальным образованиям), определенным по результатам отбора и осуществившим программы реформирования региональных (муниципальных) финансов. Правительством РФ также утверждены основные направления реформирования региональных и муниципальных финансов. В части развития межбюджетных отношений предусмотрено16:
установление долгосрочных единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты (сверх уровня, установленного Бюджетным кодексом РФ);
внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения межбюджетных трансфертов, стимулирующих повышение качества бюджетной политики;
формализация процедуры предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам;
организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований.
по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории РФ и обратно» / СЗ РФ.- 2005.- № 15.- Ст. 1340.
15 Федеральный закон от 23.07.2005 № 122-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» / СЗ РФ.- 2005.- № 30. -Ч. II.- Ст. 3133.
16 Постановление Правительства РФ от 05.01.2005 № 2 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» / СЗ РФ.- 2005.- № 2. -Ст. 167.
Из бюджета субъекта Федерации межбюджетные трансферты предоставляются тоже в 5 формах, среди них:
финансовая помощь местным бюджетам, в том числе дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений, дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и иных дотаций и субсидий;
субвенции местным бюджетам из регионального фонда компенсаций и иные субсидии, в том числе бюджетам автономных округов (входящих в состав краев и областей) для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, которые передаются по договору между соответствующими органами власти;
средства, перечисляемые в федеральный бюджет в связи с погашением или обслуживанием государственного долга субъекта РФ перед федеральными органами государственной власти или исполнением иных обязательств субъекта РФ перед федеральным бюджетом;
иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;
бюджетные кредиты местным бюджетам.
Региональный фонд финансовой поддержки поселений образуется в составе бюджета субъекта РФ для выравнивания финансовых возможностей (исходя из численности жителей) органов местного самоуправления поселений по реализации их полномочий в решении вопросов местного значения. Порядок образования указанного фонда и распределения дотаций из него утверждается законом субъекта РФ на очередной финансовый год в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
Все городские поселения, городские округа, сельские поселения субъекта РФ имеют право на получение дотаций из указанного фонда в размерах, определяемых по численности жителей поселения в расчете на одного жителя.
В составе бюджета субъекта РФ образуется Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) для выравнивания их бюджетной обеспеченности. Объем, порядок образования Фонда и методика распределения дотаций из него утверждаются законом субъекта РФ на очередной финансовый год в соответствии с БК РФ.
Для субсидирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета субъекта РФ образуется Фонд муници-
пального развития субъекта РФ. Для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе бюджета субъекта РФ может быть образован Региональный фонд софинансирования социальных расходов.
Региональный фонд компенсаций (РФК) образуется аналогично ФФК, но в составе бюджета субъекта Федерации для финансового обеспечения вопросов реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, его источники:
субвенции из ФФК на осуществление органами местного самоуправления ряда полномочий федеральных органов государственной власти;
собственные доходы и источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для реализации органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Федерации.
Субвенции из РФК распределяются по единым для каждого вида субвенций методикам, последние утверждаются законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ. Распределение субвенций производится между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей конкретных бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению. При этом учитываются объективные условия, влияющие на стоимость бюджетных услуг и объем выплат.
Из ФФК, например, местным бюджетам предоставляются субвенции для финансового обеспечения переданных органам муниципальных образований государственных полномочий по составлению (изменению, дополнению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в РФ. Субвенции предоставляются в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Субвенции зачисляются в РФК, образуемые в составе бюджетов субъектов РФ, для последующего распределения между бюджетами муниципальных образований17.
17 Постановление Правительства РФ от 23.05.2005 № 320 «Об утверждении Правил финансового обеспечения переданных исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований государственных полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в РФ» / СЗ РФ.— 2005.— № 22.— Ст. 2127.
18 Постановление Правительства РФ от 13.07.2005 № 428 «О порядке предоставления субвенций на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков» / СЗ РФ.— 2005.— № 29.— Ст. 3068.
Федеральные органы исполнительной власти тоже задействованы в системе межбюджетных трансфертов. Например, за счет средств федерального бюджета Федеральным агентством по энергетике предоставляются субвенции на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков.18 Субвенции предоставляются местным бюджетам шахтерских городов и поселков на финансирование следующих мероприятий:
— снос ветхого жилищного фонда, ставшего в результате горных работ на ликвидируемых угольных шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности;
— содействие переселяемым из ветхого жилья гражданам в приобретении жилья взамен сносимого;
— содействие в приобретении жилья по новому месту жительства работникам, уволенным в связи с ликвидацией шахт;
— реконструкция и замена объектов социальной инфраструктуры, предоставлявших основные коммунальные услуги населению шахтерских городов и поселков;
— завершение мероприятий по созданию новых рабочих мест;
— эксплуатация природоохранных объектов, переданных ликвидируемыми шахтами в муниципальную собственность.
Межбюджетные трансферты из местных бюджетов также предоставляются в 5 формах, среди них:
финансовая помощь из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений;
субвенции, перечисляемые в региональные фонды финансовой поддержки поселений и в региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
субвенции, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
средства, перечисляемые в федеральный бюджет или в бюджет субъекта РФ в связи с погашением и (или) обслуживанием муниципального долга муниципального образования перед федеральными органами государственной власти или органами субъекта РФ, или исполнением других обязательств органов местного самоуправления перед органами государственной власти;
иные безвозмездные и безвозвратные перечисления.
Необходимо отметить, что с 2005 г. произошло перераспределение расходных обязательств между
местными и вышестоящими бюджетами. Льготы для федеральных служащих, адресные жилищные субсидии, финансовое обеспечение учебного процесса в школах, финансовое обеспечение школ-интернатов, домов ребенка, детских домов; воинский учет и призыв; субсидирование сельхозпроизводства; обеспечение противопожарной безопасности; платежи за неработающее население в системе обязательного медицинского страхования. Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, связанное с проводимой реформой федеративных отношений и местного самоуправления, привело к тому, что расходные обязательства местных бюджетов в 2005 г. сократились на 321,2 млрд руб. до 0,96 трлн руб.; расходные обязательства субъектов РФ возросли на 304,6 млрд руб. до 1,7 трлн руб., и федерального бюджета - на 16,6 млрд руб. до 2,8 трлн руб.19
При этом федеральные органы власти за счет средств федерального бюджета принимают участие в финансировании социальных расходов на паритетной основе с субъектами Федерации. Например, в 2005 г. из Федерального фонда софинансирования социальных расходов предоставлялись субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ, связанных с выплатой государственных пособий гражданам, имеющим детей, осуществлением мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла, обеспечением мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий20. Также следует обратить внимание на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ, на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг21.
Федеральное казначейство в реализации межбюджетных отношений играет важнейшую техно-
19 Пронина Л.И. Бюджетно-налоговое законодательство и реформа федеративных отношений / Финансы.- 2004.- № 3.- С. 20.
20 Постановление Правительства РФ от 11.02.2005 № 67 «Об утверждении Правил предоставления в 2005 г. субсидий из Федерального фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ, связанных с выплатой государственных пособий гражданам, имеющим детей, осуществлением мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла, обеспечением мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий» / СЗ РФ.- 2005.- № 8.- Ст. 649.
21 Постановление Правительства РФ от 11.02.2005 № 70 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из Федерального фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» / СЗ РФ.- 2005.- № 8.- Ст. 652.
22 Нестеренко Т.Г. Казначейское исполнение бюджетов и развитие системы учета в государственном секторе РФ / Финансы.- 2004.- № 3.- С. 3.
логическую роль. Казначейское - такое исполнение бюджета, при котором все участники бюджетного процесса открывают свои номинальные (лицевые) счета на едином счете органа, осуществляющего исполнение соответствующего бюджета. Ни один администратор доходов, ни одно бюджетное учреждение не имеют права открывать счета вне счета соответствующего бюджета. Во-первых, на лицевых счетах участников бюджетного процесса, открытых на едином счете соответствующего бюджета, учитываются лимиты бюджетных обязательств (ЛБО). Эта совокупность показателей по санкционированным расходам (ЛБО) представляет собой бюджетную роспись по соответствующим главным распорядителям и по бюджету в целом, и кассовым поступлениям. Во-вторых, на указанных лицевых счетах учитываются все операции по кассовому расходу. Совокупность кассовых операций по всем лицевым счетам отражает отчет соответствующего органа власти о кассовом исполнении бюджета и отчет о кассовом исполнении бюджета в целом22.
На едином казначейском счете ведутся учетные регистры участников бюджетного процесса (лицевые счета) и главной книги, где фиксируются бухгалтерские записи всех событий, касающихся исполнения бюджета.
Субъекты РФ активно переводят исполнение своих бюджетов на обслуживание в органы Федерального казначейства. Например, согласно постановлению Главы Администрации Волгоградской обл.и от 31.08.2005 № 875 «Об организации кассового обслуживания исполнения бюджета Волгоградской области в 2006 г.» с 1 января 2006 г. исполнение бюджета Волгоградской обл. в части проведения и учета операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета переведено на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства. В настоящее время в Управлении Федерального казначейства по Волгоградской обл. открыт и обслуживается лицевой счет Главного финансово-казначейского управления администрации области. При этом открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств областного бюджета для учета операций по расходам бюджета осуществляется Главным финансово-казначейским управлением администрации области.
В целом система межбюджетных трансфертов, которые предназначены для финансирования социальных льгот, представляет собой бюджетный механизм финансового перераспределения общественных средств по вертикали. Сосредоточенные
преимущественно в федеральном бюджете деньги при осуществлении социальных расходов возвращаются «вниз», в основном на местный уровень, чтобы в итоге реализовать финансовое обеспечение индивидуально каждого человека. В этой связи можно разделить точку зрения С. П. Сазонова 23, что одной из целей построения межбюджетных отношений в новых условиях является не обеспечение минимальных бюджетов, а выравнивание финансовых возможностей местных органов власти осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.
С другой стороны, автор считает, что любая льгота представляет собой персональное имущественное право человека либо получать деньги из копилки всего общества, либо не платить налогов полностью или частично, причем основная часть населения таким имущественным правом не располагает. Значит, льготник является человеком с особенным социальным статусом, который должен закрепляться законом на высшем (в нашей стране — федеральном) уровне. Легитимация фактичес-
23 Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. Взаимоотношение федерального и региональных бюджетов / Финансы.- 2004.- № 10.- С. 7.
кого имущественного неравенства людей и долгосрочное обеспечение такого положения являются важнейшей компонентой социальной функции государства. Очевидно, что и финансирование этих федеральных полномочий следует сконцентрировать в единый центр, например — в Федеральный фонд финансирования социальных льгот в составе федерального бюджета.
Кроме того, субъекты РФ и органы местного управления по закону не должны иметь полномочий по установлению и введению каких-либо льгот на своих территориях. Вполне возможны долгосрочные выплаты некоторым лицам за какие-либо общественно значимые заслуги из бюджетных средств субъектов РФ или муниципалитетов, но такие выплаты должны устанавливаться индивидуальными нормативными актами только как денежные поощрения.
За основу финансовой стратегии оптимизации социальных расходов должен быть принят вектор экономического роста всего отечественного хозяйства, обеспечивающего ускоренный рост личных доходов российских граждан. При положительном результате осуществления политики экономического роста сам институт льгот должен быть полностью заменен персональными денежными пособиями.
Реклама в журналах Издательского дома «Финансы и кредит»
Мы гарантируем Вам:
V Оперативное размещение
V Гибкую систему скидок
V Индивидуальный подход
V Особые условия для рекламных агентств. Ваши выгоды очевидны, потому что у нас:
V Самые низкие цены
V Широкая профессиональная аудитория по всей территории России и СНГ
V Оперативная публикация рекламы осуществляется в необходимые Вам сроки
V Высокая эффективность рекламы проверена временем.
Реклама в наших журналах — прямой путь к конечному потребителю.
Тел./факс: (495) 921-91-90, http: www.financepress.ru
(495) 921-69-49 E-mail: post@financepress.ru
(495) 921-72-79
