Особенности организации бюджетного процесса в Советском Союзе и Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Удк 336.1

особенности организации бюджетного процесса в советском союзе и российской федерации

Н. А. СИНИЦИН, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

В статье рассматриваются особенности организации бюджетного процесса в СССР и Российской Федерации. На основе сравнительного анализа отмечены факторы, обусловливающие специфику организации бюджетного процесса на отдельных его этапах в СССР и Российской Федерации. Показаны порядок определения доходов и расходов бюджетов, особенности их сбалансирования, а также рассмотрено изменение роли финансовых органов вышестоящего уровня управления в этом процессе. Сформулированы определенные требования к взаимоотношениям законодательных (представительных) органов власти и органов исполнительной власти как участников бюджетного процесса. Соблюдение указанных требований позволит более эффективно организовать и провести рассмотрение и утверждение бюджета, оптимального по объему и структуре расходов и доходов, а также источников финансирования его дефицита. Предложены рекомендации по совершенствованию терминологии, связанной с организацией бюджетного процесса в Российской Федерации.

Ключевые слова: бюджетный процесс, составление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение бюджетов, исполнение бюджетов, государственный и муниципальный финансовый контроль, субъекты РФ, виды бюджетов.

Бюджетный процесс - это регулируемая законодательством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их

исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности1.

Организация бюджетного процесса зависит от структуры бюджетной системы, принципов ее построения, бюджетных полномочий его участников, а также от основ и порядка: составления проектов бюджетов; рассмотрения и утверждения бюджетов; исполнения бюджетов; составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности; государственного и муниципального финансового контроля.

В Советском Союзе приказом министра финансов СССР от 30.07.1974 № 180 были утверждены Правила составления и исполнения Государственного бюджета СССР. Ими регламентировалась организация работы по составлению проекта Государственного бюджета СССР, основные положения об организации работы по составлению проектов государственных бюджетов союзных и автономных республик и проектов местных бюджетов. Подчеркивалось, что исполнение Государственного бюджета СССР осуществляется на основе росписей доходов и расходов союзного бюджета, республиканских бюджетов союзных и автономных республик, краевых, областных, окружных, городских и районных бюджетов, составляемых в соответствии с поквартальным распределением доходов и расходов этих бюджетов и на основе поквартального распределения годовых назначений по бюджетам городов районного подчинения, сельским и поселковым бюджетам.

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 6.

Министерства и ведомства одновременно с проектом пятилетнего плана экономического и социального развития и в соответствии с ним разрабатывали пятилетние (с разбивкой по годам), а также годовые финансовые планы и представляли их для согласования в Министерство финансов СССР или в министерство финансов союзной республики2.

В этом документе предусматривались порядок расчета прибыли (ее направления по отраслям промышленности), нормативов собственных оборотных средств, их прирост и источники его финансирования, порядок расчета доходов и расходов по другим отраслям народного хозяйства.

В бывшем Советском Союзе составлялся Государственный бюджет СССР, в рамках которого формировалось более 52 тыс. бюджетов. Причем все бюджеты, кроме союзного бюджета, были сбалансированы по расходам и доходам рубль в рубль.

В целом Государственный бюджет СССР составлялся с профицитом. В Советском Союзе был скрытый дефицит бюджета, так как вопреки международной практике в составе доходов Государственного бюджета СССР учитывались поступления, не являющиеся доходами бюджетов: прирост стабильных остатков вкладов населения в Сберегательном банке СССР; займы среди населения; заимствования из ссудного фонда Государственного банка СССР. Кроме того, ежегодно на каждом уровне управления при составлении соответствующих бюджетов устанавливались задания: по ускорению оборачиваемости оборотных средств, что приводило к недофинансированию прироста нормативов оборотных средств; по сокращению расходов на управление; по мобилизации внутренних ресурсов, когда в доходной части указывалась определенная сумма, не связанная с каким-либо доходным источником.

Главная задача республиканских и местных органов власти заключалась в согласовании необходимого объема расходов своего бюджета на планируемый год. Эти расходы рассчитывались на базе показателей планов социально-экономического развития административно-территориальных единиц, при этом с доходами проблем не было. Учитывались закрепленные доходы (платежи в бюджет из прибыли по подчиненности организаций), дифференцированные нормативы отчисления от регулирующих доходов (вплоть до 100 % контингента дохода), при необходимости выделялись

2 Письмо Министерства финансов СССР от 12.02.1981 №№ 30 «Об основных положениях по составлению пятилетних и годовых финансовых планов министерств и ведомств».

дотации из вышестоящего бюджета. Существовала определенная последовательность в составлении, рассмотрении и утверждении бюджетов в соответствии с уровнем управления и распределения доходов и расходов между бюджетами. Вначале принимался Государственный бюджет СССР. Утверждался объем его доходов и расходов, утверждался объем доходов и расходов союзного бюджета, устанавливался объем доходов и расходов государственного бюджета каждой союзной республики, утверждались дифференцированные нормативы отчислений в государственные бюджеты союзных республик. Затем принимались бюджеты союзных республик. При этом республики могли увеличить установленные для них доходы и расходы за счет выявления дополнительных ресурсов, но не меняя утвержденных для них нормативов отчислений от регулирующих доходов и сумм дотаций.

Так, на сессии Верховного Совета РСФСР законом о Государственном бюджете РСФСР на планируемый год осуществлялось:

- утверждение объем доходов и расходов Государственного бюджета РСФСР;

- определение объема расходов каждого бюджета автономной республики, края, области, города республиканского подчинения;

- утверждение дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих доходов в указанные бюджеты (вплоть до 100 % поступлений: от налога с оборота; от подходного налога с населения; от подоходного налога с колхозов; от сельскохозяйственного налога; от налога на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР; от лесного дохода; от поступлений по денежно-вещевым лотереям и др.);

- утверждение размера оборотной кассовой наличности на 1 января года, следующего за планируемым.

Далее по аналогии с союзными республиками проводились сессии верховных советов государственных бюджетов автономных республик, а также краевых, областных, окружных, городских, районных, сельских и поселковых советов народных депутатов.

В общем виде распределение доходов и расходов между бюджетами представлено на рисунке.

От регулирующих доходов устанавливались дифференцированные проценты в целых числах, кроме подоходного налога с населения. Он являлся балансирующим источником, от которого устанавливались проценты с точностью до десятых долей.

Следует отметить, что в РСФСР межбюджетные отношения были только вертикальными.

Уровни распределения

Вышестоящие бюджеты

Распределяемые бюджеты

Нижестоящие бюджеты

I.

Общесоюзный

Союзный бюджет

Го сударственный бюджет СССР

Государственные бюджеты союзных республик

II.

Внутриреспубликан-ский

Республиканский бюджет союзной республики

Го сударственный Государствен- Бюджеты Бюджеты Бюджеты городов

бюджет союзной ные бюджеты областей краев республиканского

республики АССР (ССР) подчинения

III.

Внутригородской, внутрикраевой,

внутри-республиканский (АССР)

Городской

Краевой

Республиканский (АССР)

Областной бюджет

Бюджет города

Бюджет края

Госбюджет АГГР

Бюджет области

Бюджет Бюджеты Бюджеты Бюджеты городов

автономной авто- районов обастного, краевого,

1 [> области номных республиканского

округов (АССР) подчинения

IV.

Внутригородской, внутриобластной, внутриокружной, внутрирайонный

Городской

Областной

Окружной

Районный бюджет

Бюджет города

Бюджет автономной области

Бюджет автономного округа

Бюджет района

Бюджеты городов Бюджеты Бюджеты

поселковых сельских советов

советов

Распределение доходов и расходов между бюджетами

Одной из важнейших функций вышестоящих финансовых органов являлось составление плана бюджетного регулирования бюджетов республики, края, области, города, района, т. е. бюджетов соответствующего нижестоящего уровня управления. В этих условиях республиканские и местные уровни власти не обладали реальной бюджетной самостоятельностью, не могли самостоятельно формировать свой бюджет и проводить целенаправленную бюджетную политику. Каждые два года должна была проводиться комплексная ревизия (силами вышестоящего финансового органа) правильности составления и исполнения бюджетов соответствующего нижестоящего уровня.

В последние годы СССР отмечались отрицательные моменты затратного подхода к формированию бюджетов. Ставилась задача - наделить бюджеты доходной базой, достаточной для выполнения республиками и местными советами возложенных на них функций и задач, на основе которой они должны были определять объем расходов соответствующих бюджетов3.

3 Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17.07.1987 «О перестройке финансового механизма и повышении роли Министерства финансов СССР в новых условиях хозяйствования».

Российская Федерация построена на принципах разграничения предметов ведения (сферы общественной жизни: национальная оборона, федеральные налоги, федеральная собственность и др.) и полномочий (права и обязанности) публично-правовых образований, на принципах самостоятельности осуществления бюджетного процесса на основе установления нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в региональные и местные бюджеты на длительный срок.

В условиях бюджетного федерализма каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах, закрепленных за ним бюджетных полномочий. Иными словами, это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета предоставлять на территории всей страны ее жителям равный и гарантированный государством перечень общественных услуг (безопасность, социальная защита, образование и т. п.).

Законом РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» был сформулирован принцип самостоятельности бюджетов, а бюджетная система определялась как совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов рес-

публик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР.

Бюджетный кодекс РФ определил структуру бюджетной системы РФ как совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетное законодательство РФ оперирует таким понятием, как «консолидированный бюджет». Это свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Он не утверждается законодательным (представительным) органом власти. Консолидированные бюджеты используются для свода статистических показателей, а также для анализа показателей, характеризующих структуру доходов и расходов по звеньям бюджетной системы РФ. В частности, данные консолидированного бюджета РФ очень важны при определении межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней бюджетной системы РФ.

Работа по управлению бюджетами ведется децентрализованно на федеральном, региональном и местном уровнях. Устранение мелочной регламентации со стороны вышестоящих органов, когда вниз по системе доводились до нижестоящих финансовых органов контрольные цифры, указания о порядке составления их бюджетов, дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих доходов, требует большей инициативы, творческого подхода как к разработке проекта бюджета, так и к его исполнению, а также к изысканию источников финансирования бюджетного дефицита.

В Российской Федерации как федеративном государстве финансовые органы вышестоящего уровня управления составляют консолидированный бюджет и отчет об его исполнении; определяют формы и размеры оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, предоставляют бюджетные кредиты и др.

Основы формирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации заключаются:

- в наличии федеральных, региональных и местных налогов;

- в зачислении региональных и местных налогов полностью в соответствующие бюджеты;

- в составе федеральных налогов, от которых установлены единые нормативы отчислений на длитель-

ный срок в бюджеты субъектов РФ, в местные бюджеты различных типов муниципальных образований;

- в прогнозе поступлений налоговых доходов, мобилизуемых в очередном финансовом году на территории субъекта РФ, муниципального образования;

- в прогнозах неналоговых доходов;

- в объеме безвозмездных поступлений;

- в установленных источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Налоговые доходы - это предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы по налогам.

Виды неналоговых доходов:

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, за исключением имущества автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий;

- доходы от продажи указанного имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней);

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов;

- средства, полученные в результате применения мер ответственности: штрафы, конфискации, компенсации и др. суммы принудительного изъятия;

- средства самообложения граждан;

- иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся:

- дотации, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;

- поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Доходы бюджета - это поступающие в бюджет денежные средства за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Расходы бюджета - это выплачиваемые из бюджета денежные средства за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Расходы формируются в соответствии с расходными обязательствами (обусловленными установленным законодательством РФ разграничением

полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления), исполнение которых согласно нормативным правовым актам должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Составление бюджетов является исключительной прерогативой Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и местных администраций. Непосредственное составление проектов соответствующих бюджетов осуществляют: Министерство финансов РФ, региональные и муниципальные финансовые органы.

Составление проекта бюджета основывается:

- на Бюджетном Послании Президента РФ;

- на прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;

- на основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Проект федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (два следующих года) составляется и утверждается сроком на три года.

Проекты территориальных бюджетов составляются сроком на один год или на три года. Если бюджет составляется только на очередной финансовый год, то тогда разрабатывается и утверждается среднесрочный финансовый план субъекта РФ, муниципального района, городского округа.

Доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза развития территории с учетом:

- законодательства о налогах и сборах;

- бюджетного законодательства РФ;

- федеральных и региональных законов, муниципальных правовых актов, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов.

Бюджетные ассигнования планируются раздельно на исполнение действующих расходных обязательств и принимаемых обязательств в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета устанавливаются Правительством РФ, а проектов региональных (местных) бюджетов - высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (местными администрациями) с соблюдением требований, устанавливаемых Бюджетным кодексом РФ, законами субъектов РФ (муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований).

Субъекты РФ и муниципальные образования вправе составлять и утверждать свои бюджеты с превышением расходов над доходами. Дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15 % утвержденного общего годового объема его доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Дефицит местного бюджета не должен превышать 10 % утвержденного объема его доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Для получения органами публичной власти в свое распоряжение дополнительных средств, которые они могли бы использовать на финансирование мероприятий, не обеспеченных доходами, а также на реализацию программы социально-экономического развития, они могут осуществлять государственные и муниципальные заимствования в форме займов и прямых кредитов. При этом кредиторами могут выступать как физические, так и юридические лица, органы власти другого уровня управления страны, правительства иностранных государств, международные финансовые организации.

Предельный объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в рамках ограничений, установленных Бюджетным кодексом РФ. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, представительный орган муниципального образования вправе в целях управления соответствующим долгом утвердить дополнительные ограничения по своему долгу.

Предельный объем долга означает объем долга, который не может быть превышен при исполнении бюджета. Превышение при исполнении бюджета установленных ограничений является нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет применение мер принуждения, предусмотренных БК РФ.

Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете, и по данным отчета об его исполнении за отчетный финансовый год не должен превышать 15 % объема расходов бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов системы РФ.

На стадии рассмотрения и утверждения бюджета реализуется право бюджетной инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, дается оценка представленного исполнительными органами власти проекта бюджета на очередной финансовый год. Бюджетная инициатива представляет собой право законодательных органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, а также предлагать проекты законов, касающихся бюджетной сферы.

Успешное рассмотрение и утверждение бюджета невозможны без соблюдения определенных требований, характеризующих взаимоотношения законодательных (представительных) органов власти и органов исполнительной власти в бюджетном процессе. Эти требования заключаются:

1) в учете временного фактора, что подразумевает:

- предоставление достаточного времени для обсуждения проекта бюджета в представительном органе;

- принятие бюджета до начала планируемого года (это необходимо для того, чтобы у исполнительных органов власти не было возможности бесконтрольно использовать бюджетные средства в период до утверждения бюджета);

- введение временного управления бюджетом в том случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, что ограничивает возможности бюджетополучателей, поскольку финансирование расходов осуществляется исходя из показателей, сложившихся в предшествующем году;

2) в необходимости представления в законодательный (представительный) орган тщательно разработанного, прозрачного проекта бюджета с необходимыми сведениями: с отчетом исполнительного органа государственной власти, местной администрации; с заключением органа внешнего финансового контроля (Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований); с докладами и заключениями независимых экспертов о финансовом положении; с компетентным и беспристрастным отображением бюджетного процесса в средствах массовой информации; с возможностью подробного изучения предложений исполнительных органов государственной власти, местных администраций о тех или иных расходах, эффективности намечаемых программ;

3) в творческом сотрудничестве законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, а также представительных органов местного самоуправления и местных администраций, в создании согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий по предметам чтений. Исполнительные органы государственной власти (местные администрации) должны давать объективную оценку в своих заключениях предложений законодательных (представительных) органов об увеличении объема расходов с точки зрения полезности и финансовой возможности их осуществления. Необходимо неукоснительно соблюдать правила принятия новых расходов только при условии указания источника их покрытия или перераспределения существующих расходов. Кроме того, право вето органов исполнительной власти всех уровней на принятый представительными органами власти закон о бюджете консолидирует их действия на выработку оптимального бюджета;

4) в ясной определенности ситуации с исполнением бюджета текущего года. Законодательные (представительные) органы не должны вмешиваться в исполнение бюджета без достаточных на то оснований;

5) в своевременности разработки и утверждения отдельных законов и норм, которые имеют последствия для бюджета (законы о налогах, о выплатах населению и т. п.), в одновременном их принятии вместе с утверждением бюджета. Целесообразны рассмотрение и принятие взаимосвязанных правовых документов, как правило, пакетом. При этом разработчики законопроектов должны четко обосновать необходимость принятия закона, его концепцию, а также предоставить финансово-экономическое обоснование;

6) в наличии регламентированной законом процедуры парламентского контроля с определением форм контроля, полномочий законодательных (представительных) органов власти (наличие возможности создания собственного контрольного органа для проведения внешнего государственного и муниципального финансового контроля).

Государственная Дума рассматривает законопроект «О федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период» в трех чтениях. Предметом рассмотрения в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета. На 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 гг. ими являются:

- прогнозируемый общий объем доходов;

- общий объем расходов;

- верхний предел государственного внутреннего (внешнего) долга Российской Федерации на 1 января следующего года;

- дефицит федерального бюджета4.

В случае отклонения в первом чтении проекта закона Государственная Дума имеет право:

- передать его в согласительную комиссию для уточнения основных характеристик;

- вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку;

- поставить вопрос о доверии Правительству

РФ.

Во втором чтении рассматриваются:

- приложения к федеральному закону о федеральном бюджете, устанавливающие перечни главных администраторов доходов, источников финансирования дефицита;

- бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов в пределах общего объема расходов, утвержденных в первом чтении;

- приложение, устанавливающее распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов;

- программы предоставления государственных кредитов;

- государственные внутренние заимствования

РФ;

- государственные внешние заимствования РФ;

- государственные гарантии РФ в рублях;

- государственные гарантии РФ в иностранной валюте;

- текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете.

В третьем чтении утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и на первый и второй годы планового периода. Затем законопроект выносится на голосование в целом. После принятия Государственной Думой закона, он передается в Совет Федерации, который в течение 14 дней рассматривает закон о федеральном бюджете и голосует за его одобрение в целом и направляет Президенту РФ для подписания и обнародования.

На региональном и местном уровнях рассмотрение и утверждение бюджетов осуществляются в аналогичном порядке с учетом особенностей, связанных с

4 Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», ст. 1.

однопалатной структурой законодательных (представительных) органов, подписанием закона (решения) о бюджете высшим должностным лицом субъекта РФ (главой муниципального образования).

Статьей 190 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено временное управление бюджетом для того, чтобы органы исполнительной власти не могли бесконтрольно со стороны законодательной (представительной) власти использовать поступающие в бюджет средства. Если закон о бюджете не вступил в силу с начала текущего года, финансовый орган вправе ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере не более 1/12 части указанных показателей в отчетном финансовом году.

Исполнение бюджетов обеспечивается соответствующим исполнительным органом власти, местной администрацией. Финансовый орган организует исполнение соответствующего бюджета на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана с учетом принципов единства кассы и подведомственности расходов.

С 2006 г. все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации переведены на кассовое обслуживание исполнения бюджета в органах Федерального казначейства.

Исполнение бюджетов по доходам включает:

- зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и т. п. со счетов органов Федерального казначейства;

- возврат (зачет) излишне уплаченных или взысканных сумм и сумм процентов по ним;

- уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты;

- перечисление казначейством средств для осуществления указанных операций с единых счетов бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает:

- принятие бюджетных обязательств;

- подтверждение денежных обязательств;

- санкционирование оплаты денежных обязательств;

- подтверждение исполнения денежных обязательств.

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Одобренный исполнительным органом власти отчет направляется в представительный орган в форме проекта закона, до начала рассмотрения которого проводится внешняя проверка отчета контрольным органом (Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ, муниципальных образований).

Внешний контроль проводят контрольные органы, созданные законодательными (представительными) органами: Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Внутренний контроль проводят подведомственные исполнительной власти органы:

- Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

- Федеральное казначейство;

- финансовые органы субъектов РФ муниципальных образований, главные распорядители бюджетных средств.

Для органов исполнительной власти задачей контроля является в первую очередь выявление конкретных бюджетных нарушений. Для органов внешнего государственного финансового контроля задачей контроля является также оценка эффективности работы всего бюджетного механизма, связанного с деятельностью органов исполнительной власти в вопросах бюджета.

Следует учитывать определенную историческую преемственность в использовании бюджетных терминов. На взгляд автора, трактовка терминов и понятий недостаточно четкая. Прежде всего, отсутствует строгая логика в построении системы понятий, нет преемственности в использовании отдельных терминов и понятий, наблюдается явное несоответствие названия термина или понятия его содержанию.

На взгляд автора, необходим системный подход к введению терминов при принятии различного рода нормативных правовых актов (начиная с Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов).

По мнению автора, название «субъект Российской Федерации» является крайне неудачным. В определенной мере этот термин не соответствует понятию, которое определяет некоторую составную часть Российской Федерации или определяет членство в последней. Более точным является термин «субъект федеративных отношений». Общепринято использование понятия «субъект» как определенного носителя, например: экономических

отношений5; власти; законодательной и бюджетной инициативы; бюджетного планирования и т. п. Так, субъектами бюджетного права выступают носители юридических прав и обязанностей по формированию и использованию бюджета.

Автор считает, что вместо понятия «субъект Российской Федерации» нужно ввести понятие «регион», тем более что с ним связаны такие названия, как «региональные налоги» (Налоговый кодекс Российской Федерации), «региональный уровень управления» и др. Кроме того, название «субъект Российской Федерации» неудачно в том смысле, что от него нельзя образовать прилагательное. Необходимо вынужденное применение словосочетания «бюджет субъекта Российской Федерации», что приводит к двум отрицательным последствиям. Во-первых, бюджет субъекта РФ служит финансовой базой деятельности только органов государственной власти субъекта РФ, а для отражения свода всех бюджетов на территории субъекта РФ вводится понятие «консолидированный бюджет». Во-вторых, применение термина «субъект Российской Федерации» создает явную перегруженность словом «Российской Федерации» текстов нормативных правовых актов.

Приведем пример из Бюджетного кодекса РФ: «В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета... Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации

5 См. Финансово-кредитный экономический словарь / под ред. А. Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика. 2002. С. 957.

(без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации»6.

В новой редакции этот текст будет выглядеть следующим образом: «В бюджетах регионов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств регионов, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти регионов полномочий по предметам ведения регионов и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти регионов» (далее - Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти регионов, и расходных обязательств регионов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета... Региональный бюджет и свод бюджетов муниципалитетов, входящих в состав региона (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют бюджет региона».

Пример из Положения «О составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период»7: «... к) разрабатывает и согласовывает с Министерством регионального развития Российской Федерации и направляет в финансовые органы субъектов Российской Федерации методику (проект методики) распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, направляет в финансовые органы субъектов Российской Федерации и Министерство регионального развития Российской Федерации исходные данные для расчетов указанных дотаций, предусмотренные методикой (проектом методики), осуществляет сверку указанных данных с финансовыми органами субъектов Российской Федерации, проводит и направляет в Министерство регионального развития Российской Федерации расчеты распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации».

6 Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 14, абз. 4 и 5).

7 Утверждено постановлением Правительства Российской

Федерации от 29.12.2007 № 1010 (с изм. на 04.09.2012).

С учетом предлагаемых изменений указанный подпункт будет выглядеть следующим образом: «. к) разрабатывает и согласовывает с Министерством регионального развития Российской Федерации и направляет в финансовые органы регионов методику (проект методики) распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, направляет в финансовые органы регионов и Министерство регионального развития Российской Федерации исходные данные для расчетов указанных дотаций, предусмотренные методикой (проектом методики), осуществляет сверку указанных данных с финансовыми органами регионов, проводит и направляет в Министерство регионального развития Российской Федерации расчеты распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов».

В бывшей РСФСР было принято выделять бюджет города и городской бюджет, бюджет области и областной бюджет и т. д. В Москве были бюджет Москвы (который включал городской бюджет и бюджеты районов) и городской бюджет. Теперь, соответственно, это консолидированный бюджет Москвы и бюджет Москвы. Название «бюджет города Москвы» было правомерно, когда бюджет столицы был единым, без выделения местных бюджетов. Однако в связи с формированием внутригородских муниципальных образований и соответствующих местных бюджетов8 вряд ли оправданно название «бюджет города Москвы» применительно к части бюджетной системы столицы - городского бюджета, являющегося финансовой базой деятельности только органов государственной власти одного из субъектов РФ. Поэтому автору представляется, что должен быть городской бюджет (находящийся в распоряжении правительства Москвы и предназначенный для исполнения соответствующих расходных обязательств). А бюджет Москвы как консолидированный бюджет должен включать (помимо городского бюджета) свод бюджетов внутригородских муниципальных образований.

Кроме того, можно наблюдать определенный диссонанс в названиях. Бюджет города Москвы и городская дума (а не Дума г. Москвы), бюджет Московской области и областная дума (а не Дума

8 Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 79. Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге).

Московской области). Есть бюджет субъекта Российской Федерации, но нет бюджета Российской Федерации.

Целесообразно было бы упорядочить систему терминов. Вместо применяемых сейчас «субъект Российской Федерации», «муниципальное образование», «консолидированный бюджет Российской Федерации», «консолидированный бюджет субъекта РФ», «консолидированный бюджет муниципального района» нужно ввести, соответственно, понятия: «регион», «муниципалитет», «бюджет Российской Федерации», «бюджет республики, края, области, автономной области, автономного округа», «бюджет муниципального района».

По составу публично-правовых образований нужно заменить словосочетание «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования» на «Российская Федерация, регионы, муниципалитеты».

Следовало бы ввести однозначную терминологию при определении уровней управления бюджетной системы РФ: федеральный бюджет, региональные бюджеты (вместо бюджетов субъектов РФ, введенных Бюджетным кодексом РФ), местные бюджеты.

Виды региональных бюджетов: республиканские бюджеты, краевые бюджеты, областные бюджеты, окружные бюджеты автономных округов, областной бюджет автономной области, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга. Необходимо отметить, что в настоящее время из 46 областей (включая автономные области) только в двух областях: Астраханской и Московской принимается закон области (о бюджете области). В остальных 44 областях принимаются законы об областном бюджете9.

Виды местных бюджетов: районные, окружные, внутригородские бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципалитетов городов Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Статью 10 Бюджетного кодекса РФ «Структура бюджетной системы Российской Федерации» следует изложить в следующей редакции: «К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; региональные бюджеты и бюджеты

9 URL: http://www. rg. ru/2012/12/05/irkutsk-zakon-byudget-reg-dok. html.

территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципалитетов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений».

Консолидированный бюджет следует использовать как свод бюджетов на рассматриваемом уровне управления. Однако не вполне целесообразно излишне использовать термин «консолидированный» применительно к конкретным видам указанных бюджетов.

Виды консолидированных бюджетов: бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных районов.

Бюджет РФ должен включать федеральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ.

Бюджет субъекта РФ должен включать региональный бюджет и свод бюджетов муниципальных районов и городских округов.

Бюджет муниципального района должен включать районный бюджет и свод бюджетов городских и сельских и поселений.

Использование предлагаемой терминологии позволит упростить редакцию текстов нормативных правовых актов, облегчить восприятие их содержания, уменьшить затраты, связанные с публикацией материалов, касающихся бюджетного процесса.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов: Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 (с изм. и доп.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».