CC BY
46
Управление развитием жилищно-коммунального комплекса: проблема согласования интересов и функций экономических субъектов The development management of housing and utilities sector: the problem of reconciling the interests of economic actors and their functions
Рыбина Евгения Геннадьевна Ribina Evgenia Gennadievna
аспирантка экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова
ribina_evgenia@mail. ru
Аннотация:
В статье предлагается методология согласования интересов и функций экономических субъектов в рамках стратегического планирования развития жилищно-коммунального комплекса, которая опирается на сетевой подход и заключается в реализации мероприятий по определению видения проблем экономическими субъектами и их ресурсной вовлеченности в процесс реализации стратегически ориентированных инвестиционных программ, обеспечению сбалансированности интересов при заключении концессионных соглашениях, стимулированию инновационной деятельности отраслей жилищно-коммунального комплекса в отношении повышения качества и эффективности предоставления услуг, мониторингу и оценке результатов.
Annotation:
This article proposes a methodology for coordinating the interests and responsibilities of economic actors in the strategic planning of the housing and utilities sector, which relies on a network approach is to implement measures to determine the issues of vision stakeholders and resource involvement in the implementation process of strategically oriented investment programs, ensuring the balance of interests in concluding concession agreements, stimulate innovation industries in housing and utilities sector in regard to improving the quality and efficiency of service delivery, monitoring and evaluation of results.
Ключевые слова: ситуационный подход, сетевой подход в управлении, эффективность управления развитием жилищно-коммунального комплекса, муниципальный уровень управления
Key words: situational approach, network approach in management, the effectiveness of management of development of housing and utilities sector, city management level Введение
Проблема повышения эффективности управления в жилищно-коммунальном комплексе (далее ЖКК) остается наиболее острой и дискуссионной как в научных, так и в правительственных кругах. Выстраиваемая система управления основывается на документах стратегического планирования, однако роль экономических субъектов на муниципальном уровне, как основных бенефициаров от развития ЖКК, сведена к минимуму. Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] определено, что муниципалитеты являются основными участниками процесса управления развитием ЖКК и обязаны выполнять функции по обеспечению устойчивого развития отраслей ЖКК. При этом бюджеты муниципальных образований едва могут обеспечивать выполнение закрепленных за ними функции. Из-за ограниченности полномочий возникает серьезная проблема с финансированием программ и проектов, направленных на развитие ЖКК, поэтому муниципальные образования не упускают возможности «вписаться» в любые федеральные программы и проекты развития ЖКК зачастую «подгоняя» свои программы под федеральные требования. В итоге такие муниципальные программы развития ЖКК не становятся частью «более широкой программы социального развития его территории, которая находится в центре внимания органов власти местного самоуправления» [5]. В результате слабое соотнесение задач программ развития ЖКК с интересами экономических субъектов на разных уровнях управления не позволяет эффективно решать проблемы отраслей и повышать
эффективность расходования бюджетных средств и привлечения инвестиций с федерального уровня. Актуальность данной проблемы определила цель данной статьи, которая заключается в анализе эффективности управления развитием ЖКК на муниципальном уровне и выработке рекомендаций по её повышению.
Анализ эффективности управления развитием жилищно-коммунального комплекса на муниципальном уровне
Эффективность управления развитием ЖКК на муниципальном уровне определяется комплексом получаемых эффектов от реализации инвестиционных программ и проектов. В соответствии с федеральными приоритетами развития ЖКК инвестиционные программы и проекты на местном уровне должны быть направлены на повышение эффективности управления инновационным потенциалом в отраслях ЖКК с целью повышения качества и эффективности предоставления услуг. Так на достижение указанных приоритетов направлен совместный Проект Всемирного банка и Правительства РФ «Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России», который включил в себя комплекс мероприятия по реформированию отраслей ЖКК на муниципальном уровне и ряд инвестиционных программ. Проект реализуется в отобранных на конкурсной основе муниципальных образованиях, включая Набережные Челны, Волжский, Новокуйбышевск, Нефтеюганск, Оренбург, Иваново, Саранск, Тулу, Чебоксары и Братск.
В соответствии с соглашением о реализации программы Проекта «Реформа ЖКХ в России» цели проекта включали: повышение финансовой устойчивости предприятий ЖКК муниципальных образований; повышение качества и доступности ЖКУ, предоставляемых в муниципальных образованиях, отобранных на конкурсной основе. Реализация проекта в участвующих городах должна была способствовать выполнению федеральной программы реформирования ЖКК, усилению положительных эффектов от проводимой федеральной политики. Проект состоял из четырех этапов: на 1 -м
этапе реализовывалась поддержка реформирования ЖКК на федеральном уровне; на 2-м этапе осуществлялась поддержка реализации реформ в ЖКК в участвующих городах; на 3-м этапе - содействие в подготовке и реализации планов инвестиций в ЖКК; на 4-м этапе осуществлялось управление и мониторинг проекта.
Основным условием отбора инвестиционных программ городов для получения финансирования было успешное выполнение мероприятий программы реформирования (таблица 1), которая реализовывалась на первом этапе в соответствии с приоритетами федеральных документов реформирования ЖКК.
Таблица 1 - Мероприятия программы реформирования проекта «Реформа
жилищно-коммунального хозяйства в России»
Наименование мероприятия
Направление А «Реформирование коммунального сектора и повышение эффективности деятельности коммунальных предприятий»
А1 Утверждение инвестиционных программ организаций коммунального комплекса на срок не менее 3-х лет с определением источников их финансирования и производственных программ организаций коммунального комплекса в соответствии с действующим законодательством
А2 Установление тарифов на услуги по водоснабжению и водоотведению на срок не менее 3 лет с учетом прогнозируемой инфляции
А3 Снижение неэффективных затрат ОКК
А4 Снижение уровня перекрестного субсидирования населения другими группами потребителей (водоснабжение и водоотведение)
А5 Сокращение путем погашения объёма просроченной кредиторской задолженности организаций, финансируемых из местного бюджета за потребленные коммунальные услуги
А6 Проведение в соответствии с российскими стандартами бухгалтерской отчетности независимого аудита финансовых показателей ОКК за 2006, 2007, 2008 и 2009 годы с публикацией результатов в СМИ
А7 Увеличение доли платежей населения по оплате жилого помещения и оплате коммунальных услуг, поступающих напрямую без участия посредников (РКЦ и иных организаций), а именно: - платежи за жилое помещение - напрямую от жителей в ТСЖ, ЖСК, ЖК / управляющую компанию; - платежи за КУ - напрямую от жителей организациям коммунального комплекса или через расчетные счета ТСЖ, ЖСК, ЖК / управляющих компаний - организациям коммунального комплекса
Наименование мероприятия
А8 Акционирование ОКК и/или привлечение частных операторов в коммунальный сектор
Направление В «Социальная защита потребителей жилищных и коммунальных услуг»
В1 Предоставление домохозяйствам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме
В2 Унификация существующих баз данных по получателям пособий при предоставлении адресной социальной помощи, в том числе унификация программного обеспечения, обучения персонала, создание единого реестра получателей пособий, внедрение информационной системы управления
В3 Ликвидация задолженности по социальным выплатам
Направление С «Реформирование жилищного хозяйства»
С1 Увеличение количества многоквартирных домов, собственники помещений в которых самостоятельно выбрали способ управления домом, в т.ч. путём содействия муниципалитетов собственникам помещений в выборе способа управления МКД
С2 Развитие конкуренции на рынке жилищных услуг (содержание и ремонт многоквартирных домов)
С3 Разработка, утверждение и реализация муниципальной Программы информирования населения о реформе ЖКХ, в том числе, размещение информации на сайте МО, утверждение плана проведения регулярных консультаций с потребителями и другими заинтересованными сторонами, организация отчетов управляющих организаций перед собственниками помещений
С4 Организация передачи сформированного земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в МКД после завершения межевания земельного участка, на котором расположен данный МКД
Источник: методические рекомендации к проекту «Реформа ЖКХ в
России»
Анализ эффектов от реализации Проекта «Реформа ЖКХ в России» выполнен по данным муниципальных образований и ресурсоснабжающих организаций. Предварительные результаты позволяют сделать вывод о том, что инвестиции Всемирного банка и федерального бюджета, направленные на развитие отраслей ЖКК в участвующих городах, безусловно, помогли решить особо острые проблемы их функционирования, что отразилось на соответствующих показателях. Основные результаты реализации Проекта описываются следующими эффектами:
1. Институциональные эффекты.
Отмечается повышение интереса частных инвесторов к отраслям ЖКК в
городах участвующих в Проекте, что обосновывается созданием базовых институциональных условий для привлечения инвестиций. Так, доля частных компаний, управляющих объектами коммунальной инфраструктуры на основе концессионных соглашений и других договоров, повысилась до 80-100%. Сформированный инновационный и инфраструктурный потенциал в отраслях ЖКК дал стимул, заключающийся в повышенном интересе различных экономических субъектов, к дальнейшему развитию.
Реализация мероприятий Проекта способствовала развитию конкурентной среды на рынке услуг по содержанию, ремонту МКД. Так доля МКД, управляемых профессиональными управляющими организациями, в городах увеличилась до 90-80%. Был осуществлен перевод субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежные выплаты на персонифицированные социальные счета граждан. Задолженность по социальным выплатам в обследуемых городах была ликвидирована.
2. Инфраструктурные эффекты.
Модернизация производства и системы учета ресурсов на производствах обеспечила инновационный потенциал для будущего развития. Техническое состояние объектов инфраструктуры значительно улучшилось, чему свидетельствует снижение уровня аварийности распределительных сетей до 0, повышение надежность и устойчивости работы систем водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения. Отмечается значительное снижение уровня потерь воды в Волжском, Иваново, Набережных Челнах, Нефтеюганске, Чебоксарах, однако в нескольких городах он по-прежнему превышает 50%. Улучшена ресурсо- и энергоэффективность производства: доля полезного отпуска воды и тепловой энергии в участвующих городах, где реализовывались соответствующие инвестиционные проекты, стала увеличиваться, отмечается улучшение ресурсной эффективности производства воды, стоков и тепловой энергии (наиболее заметно в Набережных Челнах). Снижение уровня износа сетей водоснабжения до 1,6%, благодаря реализации проектов, позволило сократить потери. Однако в большинстве городов (в
Туле, Иваново, Новокуйбышевске, Оренбурге и Братске) уровень износа остается достаточно высоким, что приводит к росту потерь. Износ сетей водоотведения заметно снизился в Волжском и Набережных Челнах, но в остальных городах он остается достаточно высоким. Уровень износа сетей теплоснабжения снизился в Нефтеюганске благодаря завершению реконструкции сетей теплоснабжения, в остальных городах, кроме Волжского и Набережных Челнов, он остается высоким. Поставка товаров и ЖКУ во всех городах осуществляется бесперебойно.
3. Социальные эффекты.
В обследуемых городах отмечается улучшение физической доступности ЖКУ, чему свидетельствует рост доли жилищного фонда, обеспеченного базовыми услугами (включая горячее и холодное водоснабжение, водоотведение, отопление), до уровня 90-99%. Также уровень обеспеченности потребителей в жилых домах с доступом к ЖКУ составил 82-100%, при этом в городах недостаточной осталась обеспеченность горячим водоснабжением. Доступность ЖКУ для населения существенно не изменилась и осталась на достаточно хорошем уровне 3-5%. Однако в ближайшее время расходы собственников на содержание жилых помещений возрастут за счет взносов на капитальный ремонт, увеличение налоговой базы налога на имущество и платы за общедомовые нужды.
4. Экономические эффекты.
Важно, что в результате реализации Проекта у ресурсоснабжающих предприятий появились внутренние резервы для инвестирования в развитие. Практически на всех предприятиях в участвующих городах собираемость платежей за оказанные ЖКУ улучшилась и достигла уровня 95-100%. Улучшению собираемости способствовали и меры адресной поддержки, информирование и введенные санкции к неплательщикам. Несмотря на кризисные явления, финансовое состояние большинства ресурсоснабжающих предприятий улучшалось или оставалось стабильным, что показывает их способность оптимизировать свою финансовую и хозяйственную
деятельность, сокращать неэффективные расходы. Предприятия, получившие инвестиции, смогли улучшить эффективность производства и повысить качество услуг и постепенно начинают улучшать свои финансовые показатели благодаря снижению издержек производства в результате внедрения инноваций.
Несмотря на наличие ряда частных положительных эффектов для отраслей ЖКК, проведенный анализ предварительных результатов Проекта выявил проблему недостижения комплексных эффектов развития ЖКК, выполнения федеральной программы реформирования. Ряд долгосрочных целевых эффектов Проекта не удалось достигнуть из-за постоянного изменения федеральной нормативно-правовой базы и программных документов в ЖКК. Недостижение комплексных эффектов развития ЖКК на муниципальном уровне обусловлено недостаточной согласованностью интересов и функций экономических субъектов в системе управления ЖКК и заинтересованных сторон. Такая несогласованность отчасти вызвана с сохраняющейся внешней и внутренней закрытостью ряда экономических субъектов, что приводит к информационной асимметрии и снижению лояльности частных инвесторов, включая потребителей. По-прежнему сохраняется недоверие между собственниками жилых помещений и обслуживающими организациями. Другой причиной несогласованности является то, что возможности и потребности экономических субъектов на муниципальном уровне слабо учитываются в программах развития из-за излишней централизации системы управления.
Вместе с этим условия, в которых муниципальные органы власти должны были обеспечивать развитие ЖКК [3], постоянно усложнялись из-за ограничения полномочий и роста неопределенности хозяйственной деятельности. Такие условия делают наиболее предпочтительным подходом к управлению ЖКК ситуационный, поскольку он позволяет быстро реагировать на изменение внешних и внутренних факторов среды, сглаживать остроту накопившихся отраслевых проблем. Однако он не способствует созданию
условий для реализации системных преобразований, внедрению инновационных форм управления и привлечения долгосрочных инвестиции. В результате применения такого подхода возникает несогласованность действий экономических субъектов на местном уровне управления, бюрократии и повышению транзакционных издержек и проч.
Рекомендации по повышению эффективности управления развитием жилищно-коммунального комплекса
Несмотря на слабость института местного самоуправления, лишенного возможности в должной мере решать важнейшие проблемы, оно играет важную роль в повышении эффективности управления развитием ЖКК в целом. Принимаемые на местном уровне программы развития ЖКК должны соотноситься с документами стратегического планирования, принимаемые в соответствии с федеральным законом №172-ФЗ от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1], и носить долгосрочный характер. Документы стратегического планирования.
Задача повышения эффективности управления развитием ЖКК на муниципальном уровне при формировании программы или стратегии развития непосредственно связана с обеспечением взаимодействия экономических субъектов. Вовлечение их в процесс стратегического планирования развития ЖКК рекомендуется осуществлять для:
- определения проблемы с участием носителей различного видения проблемы, мобилизации и управления ресурсами,
- осуществления стратегического планирования в соответствии с определенной иерархией проблем и приоритетами развития ЖКК,
- координации процессов реализации стратегии, регулирования отраслей в части реализации инвестиционных программ,
- осуществления мониторинга результатов и оценки эффектов от реализации стратегии.
Эффективность взаимодействия экономических субъектов может быть обеспечена сетевым подходом. Сетевой подход к управлению в ЖКК исходит
из обеспечения возможности получения социальных или экономических выгод всеми экономическими субъектами, которые обладают теми или иными ресурсами (финансовыми, человеческими, социальными, политическим капиталом, интеллектуальным капиталом и проч.) для решения проблемы через сетевое взаимодействие. Сетевой подход в управлении основывается на концепции соучастия, появившейся в конце 1980-х в Великобритании, которая исходит из идеи сокращения разрыва между обществом и государством, усиления роли местного самоуправления.
Подход определяется четкостью определения проблематики и возможностей развития для каждой отрасли, связанностью структуры и процессов, объектов и их функций, согласованностью интересов экономических субъектов, учетом социально-экономических эффектов от реализации принимаемых инвестиционных программ развития в ЖКК. Организационно-экономические методы управления развитием ЖКК в рамках стратегического планирования в соответствии с сетевым подходом представлены на рис.2.
1
Внешние факторы
I
Управление инновационным развитием в ЖКК
Ресурсы:
производственные,
политические,
административные,
финансовые,
информ ационные,
технологические,
инновационные,
социальный капитал,
человеческий
капитал, опыт и знания
Стратегичес кие
приоритеты. Инвестиционные программы.
Некоммерческие оргаиизациш
Местные органы самоуправления
/ /
Организации предоставляющие услуги в ЖС
\
\
Бизнес обслуживающей ЖС
Инвесторы /
/ /
Организации инновационной инфраструктуры
Повышение качества и доступности услуг для потребителей при устойчивом развитии отраслей ЖКК
Социально-экономическая эффективность
I
Устойчивое инновационное развитие ЖКК
I
Источник: составлено автором Рисунок 1 - Организационно-экономические методы управления развитием ЖКК в рамках стратегического планирования в соответствии с
сетевым подходом
Предлагаемый подход основывается на формировании сетей для поиска решений сложных слабоструктурированных проблем управления в ЖКК, создания каналов восприятия знаний и технологий, имплементации их в реальную практику производится путем создания партнерских отношений между государством, бизнесом и некоммерческим сектором на основе
ресурсных взаимозависимостей. Сети, являясь каналами коммуникации в межотраслевом пространстве, обеспечивают доступ к процессу принятия решений, обмену информацией, знаниями и опытом. Участники объединяются в сеть благодаря осознанию потенциальной выгоды от коллективного взаимодействия, усиления стратегических возможностей в достижении целей за счет аккумулирования ресурсов. В сетях применяются методы мотивации, включая нормативные, финансовые и коммуникативные стимулы, которые могут быть направлены как на участников, так и на отношения между ними.
Эффективность функционирования сети определяется обеспечением доверительных отношений между экономическими субъектами, что позволяет снизить транзакционные издержки, повысить приток инвестиций, стабилизировать отношения между экономическими субъектами, стимулировать обмен знаниями. Параметрами эффективности функционирования сети являются устойчивость, точность понимания проблемы, темп генерирования инновационных практик, уровень оптимизации затрат при реализации инновационных решений. Сеть, как форма организации взаимодействий, позволяет адаптироваться к изменяющимся условиям в рамках научно-технического прогресса. Основные функции сети включают обеспечение доступа к процессу принятия решений, обмен информацией, обмен и мобилизацию ресурсов, координацию независимых действий, сотрудничество в процессе планирования, принятия и реализации стратегии развития ЖКК, инвестиционных программ и проектов. Подобные сети могут строиться на принципах государственно-частного партнерства.
Координация действий между экономическими субъектами должна возникать в результате взаимодействия на федеральном, региональном и местном уровнях управления в рамках стратегического планирования. Процесс принятия решений принимает партнерский характер, когда цели и задачи взаимодействующих участников координируются и интегрируются, что также приводит к распределению ответственности за принимаемые
решения.
Предлагается следующий перечень экономических субъектов и их функций, которые обеспечивают выполнение стратегических целей развития ЖКК на местном уровне, предлагается следующий:
- организации, предоставляющие услуги в ЖКК, обеспечивают бесперебойное и надежное предоставление услуг, получение прибыли;
- муниципальные органы самоуправления гарантируют защиту и реализацию общественных интересов, обеспечение доступа к принятию решений, координируют действия участников сети, обеспечивают мониторинг эффективности деятельности сети, привлечение необходимых ресурсов для реализации стратегии;
- некоммерческие организации представляют и защищают интересы участников сети, обеспечивают медиацию;
- потребители услуг выражают и отстаивают свои интересы, контролируют качество и эффективность предоставления услуг;
- инвесторы обеспечивают необходимые ресурсы для реализации стратегии; организации инновационной инфраструктуры обеспечивают инновационное наполнение процесса модернизации инфраструктуры ЖКК, обмен знаниями и информацией, консультируют;
- бизнес, обслуживающий ЖКК, выражает и защищает свои интересы, обеспечивает внедрение инноваций, обменивается опытом и информацией, консультирует и обучает.
Заключение
Сложившаяся система управления в ЖКК на муниципальном уровне характеризуется ситуационностью и направленностью на точечное решение обостряющихся проблем в условиях растущего дефицита ресурсов. Такая инертность в развитии связана как с дефицитом частных инвестиций в отрасли ЖКК, так и с недостаточной согласованностью интересов и действий экономических субъектов, нечетким распределением их функций и полномочий, слабым обменом знаниями и опытом. Применяемые подходы к
управлению зачастую не только не способствуют, но и препятствуют повышению эффективности системы управления, развитию ЖКК, внедрению инноваций. Рост недоверия и трудности в выстраивании отношений между органами государственной власти, бизнесом и некоммерческим сектором, собственниками жилых помещений и обслуживающими организациями усложняет обеспечение реализации основных принципов эффективного управления. Проблемы ограниченности применения различных форм государственно-частного партнерства (далее ГЧП) на практике, привлечения ресурсов бизнеса для реализации инвестиционных программ не позволяют сформировать достаточные институциональные основы для развития. Описанные проблемы определяют актуальность разработки подхода к управлению развитием в ЖКК на местном уровне.
Повышение эффективности управления развитием ЖКК на местном уровне напрямую зависит от эффективности выстраивания взаимодействия экономических субъектов и определения их функций в процессе стратегического планирования. В результате на муниципальном уровне должна быть обеспечена гармонизация потребностей и ожиданий всех заинтересованных сторон - населения, органов государственной власти и местного самоуправления, поставщиков и подрядчиков, инвесторов. Для повышения эффективности управления в ЖКК ответственность и риски за принятые решения следует разделять между экономическими субъектами в выстраиваемой системе.
Принимаемые на федеральном уровне программы развития должны учитывать специфику управления в ЖКК на муниципальном уровне и обеспечивать достаточность полномочий и ресурсов для развития ЖКК. Важно вводить систему поддержки муниципальных инициатив по инновационному развитию ЖКК.
Библиографический список
1. О стратегическом планировании в Российской Федерации: [федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ] [Электронный ресурс] // СПС
«Консультант-Плюс»: Законодательство: Версия Проф. - Режим доступа: http://base. consultant.ru
2. Стратегия развития жилищно-коммунального комплекса в Российской Федерации до 2020 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства РФ - Режим доступа:
http: //government.ru/media/files/odOGmhKTIRIRwsALMIXUYmU6gIj eg2p S.pdf
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант-Плюс»: Законодательство: Версия Проф. - Режим доступа: http://www.consultant.ru
4. Грабовый, П.Г. Управление городским хозяйством и модернизация жилищно-коммунальной инфраструктуры: учебник / П.Г. Грабовый - Москва: ИИА «Просветитель», 2013.
5. Зотов, В.Б. Муниципальное управление: Учебник/ В.Б. Зотов, З.М. Макашева - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. - 279 с.
