CC BY
98
Вовченко Н.Г.
Д.э.н., профессор кафедры «Фиансы» Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)
Зибзеева Е.В.
аспирантка Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)
Эл. почта: [email protected]
УПРАВЛЕНИЕ ПРОЦЕССОМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК13
Среди основных причин коррупционных преступлений, посягающих на госзакупки можно выделить: несовершенство действующего законодательства,
13
Научное исследование проводится при финансовой поддержке государства в лице Минобрнауки России (проект № 14.В37.21.0022). «Модернизация инструментария управления рисками финансовых институтов в сфере отмывания денег или финансирования терроризма на основе повышения финансовой грамотности клиентов-физических лиц (на примере Юга России)».
неполное и нерегулярное финансирование закупок, недобросовестные действия участников сделок. В целях повышения публичности и качества государственных контрактов необходимо совершенствование антикоррупционного механизма.
Ключевые слова: противодействие коррупции, антикорупционный механизм, система государственных закупок.
В настоящее время проблемы, связанные с размещением государственных заказов, остаются ключевыми и не до конца решенными как с теоретических позиций, так и с точки зрения практической реализации. Существующая модель финансирования государственных закупок не выполняет главной задачи - добросовестной конкуренции, снижения государственных затрат и не препятствует возникновению финансовых рисков в силу отсутствия прозрачности системы размещения государственных заказов, а также участия аффилированных лиц и организаций в сфере публичных закупок. Ликвидация проблемных моментов системы финансирования государственных заказов является основной задачей в реформировании этой системы.
При этом структура функционирования системы государственного заказа в России на современном этапе нами изображена на рисунке 1.
На сегодняшний день среди проблем, на решение которых направлено дальнейшее реформирование системы размещения
государственного заказа в целях эффективного использования
бюджетных средств, можно выделить следующие:
- отсутствие действенной системы планирования государственных закупок;
- выставление плохо проработанных требований к качеству продукции;
- отсутствие должной регламентации установления начальной
(максимальной) цены контракта;
- наличие запроса котировок, позволяющего выбирать «своего» поставщика;
- манипулирование участниками размещения заказа действующим законодательством, выражающееся в подаче жалоб без наличия оснований;
- длительная судебная процедура расторжения контрактов;
- несоответствие во многих случаях принимаемого товара заданному качеству и недостаточный контроль за стадиями исполнения контрактов;
- неприменение заказчиками штрафных санкций при некачественном исполнении контрактов, а также неоплата качественно исполненных контрактов.
Рис. 1. Структура функционирования системы государственного заказа в России на современном этапе
В настоящее время предлагается внести изменения в законодательство в сфере закупок товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд с целью установления системного и функционально более полного правового регулирования данной сферы,
совершенствования важнейших положений системы публичных закупок, обеспечивающих ее эффективное функционирование и развитие в современных условиях, которые будут регламентировать отношения на всех стадиях размещения заказов, в том числе на стадиях планирования закупок и исполнения контрактов.
7 мая 2012 г. в Госдуму был внесен законопроект № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (далее - законопроект). Его разработкой больше года занималось Минэкономразвития во исполнение поручения Президента РФ от 28.03.2011 № Пр-772. В настоящее время данный законопроект подписан Президентом РФ. После вступления в силу данного законопроекта в Российской Федерации будет создана федеральная контрактная система, которая заменит существующую систему госзакупок, а Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ утратит силу.
Однако уже сегодня мы с уверенностью можем говорить, что принятие данного закона не сможет решить всех существующих на данный момент проблем в сфере публичных закупок, и в частности риска возникновения коррупционных проявлений в сфере публичных закупок.
Риск возникновения коррупции при размещении государственного заказа возникает в случаях наличия договоренностей между участниками размещения заказа либо участниками размещения заказа и заказчиками.
По мнению автора, действенное и эффективное управление процессом противодействия коррупции в сфере публичных закупок может стать для России одним из главных инструментов повышения эффективности использования бюджетных средств. При этом необходимо отметить, что на сегодняшний день, по данным Минэкономразвития РФ и
ФАС России, коррупция ежегодно поглощает порядка 15-20% стоимости объема закупок14.
Изучение международного опыта управления процессом противодействия коррупции в различных сферах экономики показало, что борьба с этим негативным явлением, грозящим экономической и финансовой стабильности страны, требует от органов исполнительной власти совершенствования существующих и формирования новых механизмов управления.
В процессе исследования данного вопроса нами выделены критерии при размещении государственного заказа, дающие возможность выделить коррупционные составляющие закупки на всех этапах размещения государственного заказа, которые представлены в таблице 1.
Таблица 1. Основные критерии возможной коррупционной составляющей размещения государственного заказа15
Этапы размещения государственного заказа Критерии возможной коррупционной составляющей со стороны заказчиков
1 2
Изучение рыночной конъюнктуры в рамках определения начальной (максимальной) цены контракта - при расчете начальной (максимальной) цены контракта использование завышенных коммерческих (ценовых) предложений поставщиков; - формирование начальной (максимальной) цены контракта без учета ценовых предложений производителей товаров; - индексирование договоров прошлых лет
Разработка конкурсных и аукционных документаций при размещении торгов, а также спецификации при проведении запроса котировок - составление технического задания под конкретного поставщика, т.е. включение в документацию или спецификацию требований, ограничивающих участие поставщиков; - указание требований к товарам в различных частях документации по торгам; - при проведении торгов на подрядные работы внесение изменений в проектную документацию путем изменения отдельных характеристик товаров с целью усложнения процесса подготовки заявки на
14
www.economy.gov.ru,www.fas.gov.ru
15 Составлена автором.
участие в торгах; - отсутствие четкой инструкции о порядке заполнения заявки; - объединение в одном лоте товаров (работ, услуг), функционально и технологически не связанных между собой
Размещение извещения на закупку - наличие умышленных орфографических ошибок, описок, а также использование латинских символов в названии предметов закупки, затрудняющих поиск закупки на официальном сайте
Заключение контракта (договора) по результатам проведения процедур размещения заказа - изменения условий при заключении контракта; - необоснованный запрос документов и сведений при заключении контракта; - неправомерный отказ от заключения контракта
Исполнение контракта (договора) - установление заказчиком необоснованно жестких требований по контракту, вплоть до вмешательства в хозяйственную деятельность поставщика; - предоставление необходимых материалов для исполнения заказа со стороны заказчика с затягиванием сроков; - установление дополнительных условий исполнения контракта, не оговоренных изначально при его заключении; - предъявление непредусмотренных контрактом претензий по объему и срокам гарантий
В работе при рассмотрении основных критериев возможной коррупционной составляющей размещения государственного заказа выделены четыре вида ущерба от коррупционных действий в процессе размещения государственного заказа: финансовые, материальные,
качественные и институциональные потери.
Финансовые потери возникают в результате заключения сделок на невыгодных для государства финансовых условиях, таких как: завышение цен закупаемой продукции по сравнению с рыночными ценами, включение в условия государственных контрактов предоплаты, отсутствие возможных скидок и льгот и т.п. Материальные потери возникают в результате завышения или занижения объема поставляемых товаров, выполняемых работ, оказанных услуг в сопоставлении с официально предусмотренным их количеством, а также приобретения
продукции в личных целях чиновников. Качественные потери возникают при заключении сделок с нарушением качества поставляемых товаров, требований технических условий, худшими условиями гарантийного обслуживания. Институциональные потери возникают в результате ухудшения инвестиционного климата в стране, появления нестабильности экономической и финансовой системы страны, нарушения принципов свободной конкуренции.
Таким образом, автором сделан вывод, что все выделенные виды коррупции в сфере публичных закупок способствуют неправомерному расходованию государственных средств и нарушению свободной экономической конкуренции, при этом, получая огласку, порождают недоверие со стороны граждан к государственным органам власти и подрывают нравственные устои общества.
В результате автором обосновывается необходимость создания единой системы мер по противодействию коррупции в сфере публичных закупок исходя из основных принципов (прозрачность, конкуренция, эффективные меры предупреждения коррупции), установленных в Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (далее - Конвенция ООН), а также закрепленных меры по противодействию коррупции в сфере публичных закупок (рис. 2. 8).16
16 Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности. Принята резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи от 15.11.2000. - URL:
http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/orgcrime.shtml
Рис. 2. Основные меры по противодействию коррупции
17
в сфере публичных закупок
По мнению автора, продекларированные принципы и меры по противодействию коррупции в системе государственных заказов, установленные в Конвенции ООН, должны стать основой при разработке антикоррупционных стандартов в системе государственных закупок в России, при этом универсальный характер антикоррупционных стандартов в результате исследования базовых принципов противодействия коррупции дает возможность применения данных стандартов без учета установления ограничений всех особенностей сферы отношений.
Функционирование антикоррупционных стандартов
обеспечивается, во-первых, при условии создания единых механизмов на законодательном уровне, во-вторых, при условии принятия локальных правил и стандартов в индивидуальном порядке, сочетание которых приводит к достижению наиболее эффективного результата. При этом по
17 Составлен автором на основании данных сайта www.un.org.ru. - URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/orgcrime.shtml
своему сущностному содержанию предлагаемые антикоррупционные стандарты закупочной деятельности представляют собой комплекс мер, направленных на минимизацию коррупционных рисков в системе публичных закупок.
Одним из гарантов антикоррупционных проявлений является информационная прозрачность - важнейший инструмент, обеспечивающий определенный уровень защиты от проявления коррупционных рисков, при этом включающий в себя несколько уровней информационной прозрачности. Во-первых, это достаточная согласованность и популяризация правовых актов, которые устанавливают единые правила размещения государственного заказа, во-вторых, наличие свободного доступа к информации, относящейся к этапам проведения закупки, при этом объем данной информации должен быть достаточным для осуществления независимого мониторинга и общественного контроля и иметь открытый характер сведений о результатах исполнения заключенных контрактов (договоров), в-третьих, достаточно прозрачные процедуры обжалования действий заказчиков при проведении закупочных процедур.
По результатам проведенного исследования автором предлагается, в целях обеспечения информационной прозрачности в системе публичных закупок России организовать размещение информации по реализации единого цикла формирования, размещение государственного заказа, исполнение государственных контрактов, мониторинга и аудита эффективности использования бюджетных средств на едином информационном ресурсе.
Вместе с тем необходимо раскрыть в данном исследовании эффективные регуляторы условий участия в закупках, которые включают в себя требования, устанавливаемые к участникам размещения заказов, требования, предъявляемые к товарам, работам, услугам, критерии
оценки заявок. Таким образом, для создания эффективных регуляторов условий участия в закупках автором предлагается разработать комплекс ме,р направленный на:
- проведение антикоррупционной экспертизы
правоустанавливающих актов, регулирующих систему размещения государственного заказа;
- разработку типовых требований к участникам и к предмету размещаемого заказа, относящих вопросы утверждения данных требований к компетенции незаинтересованных органов заказчика;
- создание методики оценки заявок участников на предмет
соответствия установленным требованиям, а также установку единых критериев формирования дополнительных требований
квалификационного характера, исключающих дискриминацию хозяйствующих субъектов.
Параллельно с рассмотренными выше вопросами необходимо подробнее остановиться на разработке объективных критериев в отношении принятия решений о размещении государственного заказа. При этом данная процедура должна соответствовать принципам объективности и прозрачности сферы публичных закупок. Антикоррупционные стандарты в отношении процедур принятия решений в процессе размещения государственного заказа, по мнению автора, предполагают разработку следующих механизмов:
- создание системы планирования размещения государственного заказа и принятия решений о процедуре закупки в строгом соответствии с результатами планирования, исключающей возможность злоупотребления чиновников;
- отнесение вопросов, касающихся принятия решений о размещении государственного заказа, к компетенции независимого коллегиального органа;
- создание механизма обоснования потребностей, основанного на полномочиях и функциях бюджетополучателей, а также на анализе рынка и его основных участников, с учетом оценки существующих ресурсов заказчика;
- разработку механизмов урегулирования конфликта интересов лиц, участвующих в процессе планирования размещения государственного заказа;
- формирование информационной прозрачности принятых решений.
Создание эффективной и действенной системы внутреннего контроля на этапе исполнения заключенных по результатам размещения заказов контрактов (договоров) является основным гарантом антикоррупционных проявлений в системе размещения государственного заказа. Действующее в настоящее время российское законодательство практически не регулирует вопросы, связанные с осуществлением контроля исполнения заключенных государственных контрактов (договоров).
С целью создания эффективной системы внутреннего контроля на этапе исполнения заключенных по результатам размещения государственного заказа контрактов автором предполагается внедрение развернутого мониторинга исполнения контракта в соответствии с его условиями, применение независимой системы проверок в процессе исполнения заключенных договоров и организации открытой процедуры приема результатов исполнения контракта.
В рамках реформы действующей системы размещения государственного заказа предпринимаются действия по созданию системы контроля за результатами исполнения контрактов, однако положения законопроектов, регулирующих вопросы исполнения
контракта и осуществление контроля, содержат коррупциогенные факторы, что исключает эффективность правовых норм в будущем.
В результате автором отмечается, что признание неэффективности действующего в настоящее время законодательства в сфере регулирования госзаказа, в том числе ввиду его коррупциогенности, послужило импульсом для начала реформы системы размещения государственного заказа, однако следует учитывать, что в подписанном на сегодняшний день законопроекте «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» остаются неразрешенными ключевые вопросы, связанные с противодействием и профилактикой коррупции. Предложенный законопроект, по нашему мнению, содержит значительное количество обременений коррупционного характера, исключение которых требует проведение антикоррупционной экспертизы квалифицированными экспертами.
В итоге хотелось бы отметить, что анализ антикоррупционных механизмов, направленных на эффективное использование бюджетных средств при размещении государственного заказа, показал, что добиться ощутимых показателей снижения коррупции возможно лишь при разработке комплексного подхода, включающего в себя сбалансированное использование широкого набора инструментов противодействия коррупции и системного их применение на всех этапах антикоррупционных процессов. Ограничиваясь отдельными областями воздействия или мерами, можно добиться кратковременного эффекта, при этом спустя некоторое время структура и механизмы извлечения незаконного коррупционного дохода могут измениться, перейдя в сегменты, которые в данный момент будут не покрыты инструментами контроля и противодействия.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
1. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в ред. Федеральных законов от 31.12.2005 г. № 207-ФЗ, от 27.07.2006 г. № 142-ФЗ, от 20.04.2007 г. № 53-Ф3 (с изм. от 24.07.2007 г., 08.11.2007.), от 24.07.2007 г. № 218-ФЗ, от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ). -М.: ИД «Юриспруденция», 2008. - 424 с.
2. Labardini R. The Fight Against Corruption in Mexico. //11 United States-Mexico Law journal 195 (2003), The University of New Mexico School of Law, Albuquerque, New Mexico, 2003, V. 11, №4, pp. 195206.
