CC BY
18
3. Кушлин В.И. Экономическая безопасность хозяйственных систем.
М., 2001.
4. Ullman R.H. Redefming Security//International Security. 1983. №1.
P. 129-153.
5. См.: United Nations Development Program "Refining Security: The Human Dimension". Oxford, 1994. (Human Development Report).
6. Деш М. Столкновения вокруг культуры: к оценке роли идей в исследованиях проблем безопасности // Pro et Contra. 1998. Т. 3. № 4.Осень. С. 115148; Панарин С. Безопасность и этническая миграция в России // Там же. С. 5-27; Яновский Р. Глобальные изменения и социальная безопасность. М., 1999; Rothschild E. What is Security? // Daedalus. 1995. Summer. P. 61-65.
7. Кулагин В. Глобальная или мировая безопасность? //Международные процессы. Журнал теории международных отношений и мировой политики. Том 5. № 2(14). Май-август 2007
8. Парижская Хартия для новой Европы II Общеевропейская встреча в верхах. Париж, 19-21 ноября 1990 г. : Документы и материалы. М. : Политиздат, 1991. С. 10-11.
9. Ryan, S. Ethnic Conflict and International Relations. Dartmouth, 1990. С X.
УДК 323.17
Яловая М.А., асп. СКАГС
УПРАВЛЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИМИ ПРОЦЕССАМИ В ЭКОНОМИЧЕСКИ НЕСТАБИЛЬНОЙ СРЕДЕ (СПЕЦИФИКА ЮЖНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)
Direction of political processes in the conditions on economic instability (specific of Southern Federal Okrug)
В статье отражены исследования политических механизмов государственного управления в условиях экономической нестабильности, проведен анализ особенностей развития российской системы госуправления и других проблем, без решения которых стабилизация невозможна.
Ключевые слова: Политические процессы, экономическая нестабильность, критерии эффективности, органы исполнительной власти
В условиях интенсивно протекающих рецессионных процессов в мировой экономике, от стабильности политической систем зависит эффективность намеченных изменений во всех других сферах общественной жизнедеятельности. В этой связи приобретают особую актуальность, с одной стороны, разработка теоретико-методологического инструментария оценки реального состояния политической системы с точки зрения ее эффективности и экономической стабильности и, с другой стороны, решение научно-практических задач, связанных с
функционированием политической системы, ее основных элементов, в условиях экономической депривации, характер их взаимодействия с различными социальными группами и институтами, а также выявление детерминирующих политическую стабильность факторов.
Проблема стабильности и развития общественных систем, их управляемости всегда была одной из наиболее востребованных, особенно для Российской Федерации. Сейчас, в связи с глобальными кризисными явлениями, проблема социально-экономической нестабильности стала весьма актуальной во всем мире.
И действительно, в настоящее время нет такого государства, такой общности людей, которая бы не переживала потрясения экономического, политического, а затем и социального характера.
Причины этой нестабильности могут быть совершенно различны, от межнациональных отношений до экономических и финансовых проблем государства, но последствия у таких состояний общества как правило одинаковы или по крайней мере очень схожи. В числе последствий могут быть протестные действия в обществе, появление альтернативных власти структур, дисгармоничное развитие социума, но самыми распространенными являются конфликты от локальных до межгосударственных. Именно поэтому во всем мире приобретают исключительную важность вопросы политического управления эффективностью социально-экономических процессов, а также их оптимизацией.
Не случайно Президент Российской Федерации Д.А. Медведев уделил особое внимание этой проблеме в рамках Предложений Российской Федерации к саммиту «Группы двадцати» в Лондоне (апрель 2009 года) 16 марта 2009 года: «Из-за отсутствия инструментов по предотвращению и минимизации последствий кризисных явлений и рычагов влияния на стратегии участников рынка, мир столкнулся с серьёзными экономическими потрясениями и - как результат - с ростом глобальной социальной нестабильности».1
Современный период социально-политического развития России в рамках новых экономических условий, заставляет по-новому оценить роль российских регионов в обеспечении экономической стабильности в государстве, особенно Южного федерального округа, который всегда отличался богатой на события политической жизнью и высоким уровнем нестабильности развития различных сфер социума.
1 Предложения РФ к саммиту «Группы двадцати» в Лондоне (апрель 2009 года) [Электронный ресурс] Режим доступа: http: //lenta.ru/articles /2009/03 /16 /programme/
Характерной особенностью Южного федерального округа является сильная дифференциация регионов внутри округа по социальноэкономическому положению. Практически все основные показатели социально-экономического развития Юга России ниже, чем в других регионах страны, и в среднем по России.
Таблица 11
Основные показатели социально-экономического положения Российской Федерации и Южного федерального округа
РФ ЮФО
январь- сен- тябрь 2008 в % к январю-сентябрю 2007 январь- сентябрь 2008 в % к январю-сентябрю 2007
Индекс промышленного производства2 105,4 106,5
Индекс потребительских цен (сентябрь 2008 к декабрю 2007) 110,6 111,6
Стоимость миним. набора продуктов питания в сентябре 2008 г., руб. 2037,8 113,1 1882,8 111,5
Денежные доходы в среднем на душу населения в августе 2008 г., руб. 16075,7 127,5 12226,1 128,9
Потребительские расходы в среднем на душу населения в августе 2008 г., руб. 11646,4 127,7 10034,8 132,6
Средняя начисленная заработная плата в августе 2008 г. (включая организации малого предпринимательства), руб. 17243,6 128,9 12023,7 132,7
Численность официально зарегистрированных безработных на конец августа, тыс. чел. 1293,5 88,9 531,2 92,4
1 Социально-экономические процессы на Юге России в январе-сентябре
2008 г. Информ.-анал.мат./ Ростовстат. - Ростов н/Д, 2008. С. 113.
2 Индекс производства по видам деятельности «Добыча полезных ископаемых», «Обрабатывающие производства», «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды».
Среди факторов, оказывающих наиболее существенное влияние на содержание и характер общественно-политической и социальноэкономической ситуации на Северном Кавказе, следует выделить кризисное состояние экономики Российской Федерации в целом. По большинству социально-экономических показателей субъекты Южного федерального округа (особенно республики Северного Кавказа) находятся на последнем месте среди других регионов России. Многие исследователи наряду с действием новых экономических факторов, требующих усиления государственного влияния, отмечают «негативно сказывающееся на государственной целостности развитие автономиза-ции регионов и снижение межрегиональных связей, быстрое развитие региональных диспропорций» 3.
Разразившийся во второй половине года мировой экономический кризис, обрушившись на Россию, в полной мере отразил те проблемы, которые накопились за годы «трансформации». Стало предельно ясно, что ориентация на добычу и экспорт углеводородного и иного сырья превращает страну в придаток мировой экономики, делая полностью зависимой от ее состояния. Наметилось ощутимое ухудшение условий существования основных групп населения. Увольнения без выплаты выходных пособий, сокращение заработной платы, перевод на неполный рабочий день, неоплачиваемые отпуска, рост цен на товары массового потребления стали обычным явлением. Последствия кризиса в полной мере почувствовали на себе работники не только физического, но и умственного труда. В ряде случаев удары по «белым воротничкам» оказались даже болезненнее, чем по «синим». Повсеместно проявились многочисленные социальные проблемы, о которых до поры до времени упоминалось как бы мимоходом. В этих условиях перед системой госуправления четко вырисовалась необходимость новой концепции управления социальными и экономическими процессами, во многом альтернативной той, которая проводилась прежде.
Не способствуют эффективному социально-экономическому развитию регионов и действующие механизмы федерального регулирования экономических процессов. Существующая система межбюджет-ных отношений, незавершенность разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти, отсутствие механизмов реальной политической и юридической ответственности региональных и местных руководителей за социально-экономическое развитие терри-
3 Старостин А.М. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический аспект).- Ростов-н/Д: изд-во СКАГС, 2005. С.114.
торий не создают для региональных и местных органов власти необходимых и достаточных стимулов к развитию экономики.
Малоэффективны федеральные целевые программы. Отсутствуют однозначные, подчиненные единой логике правила формирования программ, распределения федеральных инвестиций между регионами. Недостаточный контроль над разработкой и реализацией программ создает условия для нецелевого использования, а нередко и расхищения выделяемых средств.
Необходимо заметить, что некоторые из выявленных недостатков в системе государственного управления актуальны также и для Российской Федерации в целом, например по итогам 2006 года, «объем неэффективных расходов на государственное управление составил порядка 106 млрд. рублей.»1 Все эти проблемы обусловлены низкой эффективностью государственного управления. Дальнейшее развитие имеющихся здесь негативных тенденций может создать реальную опасность утраты контроля за ситуацией со стороны федеральных и региональных органов государственной власти, расширения зоны нестабильности.
В то же время попытки выхода из сложившейся ситуации, предпринимаемые органами политической власти и управления, заметного успеха не приносят. Неэффективность принимаемых мер по преодолению нестабильного состояния в России усугубляет положение и не может не порождать пессимизм. Становится все более насущной потребность в новых подходах к политическому управлению и самому пониманию его эффективности. Ведь органы власти в субъектах Федерации выполняют не только очевидные функции управления, связанные с текущей деятельностью и процессами на территории, но и осуществляют управление ее развитием. Несмотря на всю важность текущего управления, функция управления социально-экономическим развитием приобретает все большую значимость.
Эта значимость особенно велика в условиях экономической нестабильности, ибо без планомерного стратегического регулирования со стороны государства бессистемная деятельность хозяйствующих субъектов не способна обеспечить сбалансированное, устойчивое развитие. Поэтому в целях предупреждения социально-экономической нестабильности, соответствующие органы государственного управления на всех уровнях власти должны проводить системное регулирование ре-
1 Доклад об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2006 года, ЭУП РФ. С. 8.
гионального развития. В свою очередь, достижение целей регионального развития, обеспечение эффективного взаимодействия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при реализации программ социально-экономического развития территорий предполагает в качестве необходимого условия улучшение качества государственного управления и повышение эффективности использования общественных финансов на субфедеральном уровне.
Проблема эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов уже долгие годы остается в центре внимания отечественных ученых. Анализ работ по статистической оценке выявил, что на региональном уровне существует достаточно большое количество разнообразных методик оценки регионов (инвестиционной привлекательности; конкурентоспособности; кредитоспособности; экономического потенциала и др.), и ограниченное количество методик на территориальном уровне (конкурентоспособности; доходного потенциала и др.) И лишь сравнительно недавно на федеральном уровне был утвержден документ, четко регламентирующий критерии эффективности в сфере госуправления.
28 июня 2007 года Президентом Российской Федерации был подписан Указ № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», где был разработан конкретный перечень показателей, для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов. Идея создания таких критериев была озвучена еще на Госсовете в Сочи в сентябре 2006 года. Изначально рабочая группа под руководством тюменского губернатора Владимира Якушева предложила оценивать деятельность по 127 показателям. В процессе обсуждения список сократился примерно до 70 критериев.1 В настоящий Указ вошли 43 критерия оценки, представляющие различные направления развития российского социума.
Приоритетное внимание в рамках этого Указа было уделено вопросу повышения эффективности использования бюджетных ресурсов и качеству управления регионами, для чего и была введена система критериальной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов.
Больше половины критериев касаются экономического состояния субъекта. Прежде всего, это объем валового регионального продукта
1 Самигуллина А. Губернаторов разложат по 43 пунктам [Электронный ресурс]- Режим доступа: http://www.gazeta.ru/2007/06/29/oa 243164^Мт!
(ВРП) и количество инвестиций в основной капитал в пересчете на одного человека (такая практика вводится, чтобы уравнять густонаселенные и малонаселенные регионы страны). Также учтено и финансовое положение граждан: рост средней зарплаты, количество безработных и долю населения с доходами ниже прожиточного минимума по региону, отношение заработка бюджетников к доходам работников, «занятых в сфере экономики региона», а также жилищные условия - жилплощадь на одного человека, в том числе введенную за год, отношение цены квадратного метра к среднему доходу количество людей, живущих в аварийных домах. Важно и то, что включены показатели, отражающие ход реформы ЖКХ - по доле многоквартирных домов, которыми управляют сами собственники жилья, ТСЖ, жилищный кооператив или управляющая компания, а также по количеству убыточных организаций ЖКХ. Значимы также условия для развития малого предпринимательства, рост сельского хозяйства, налоговые поступления, состояние дорог.
Любопытно, что помимо показателей традиционной социальноэкономической отчетности, в Указе обозначены критерии, свидетельствующие о долгосрочной стратегии развития в регионах человеческого капитала, среди них:
- удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа
- выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене;
- количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек населения и др.
Как видно из вышесказанного, в рамках системы индикаторов федеральной методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов очевидны прямые корреляционные связи между введенными индексами эффективности и реальными показателями регионов (степень дотационности, инвестиционная привлекательность и т.д.)
Россия относится к категории стран, обладающих значительным внутренним разнообразием, что неизбежно отражается на ее политической и экономической жизни. Поэтому следует отметить, что стратегические цели социально-экономического развития регионов России на средне- и долгосрочную перспективу могут стать теоретически обоснованными и практически реализуемыми только тогда, когда они проработаны органами государственной власти непосредственно в региональном аспекте (а возможно и в аспекте муниципальных районов, городских округов), так как именно на этих территориях открываются новые производства, модернизируются старые, строятся объекты соци-
альной и инженерной инфраструктуры, то есть открываются новые возможности и горизонты регионального развития.
В связи с этим и в регионах началась активная работа по составлению критериев эффективности для мэров, подобных федеральному списку. В ближайшее время для свердловских муниципальных образований будет сформирован перечень критериев эффективности деятельности местной власти. Оценивать мэров будут по показателям смертности, рождаемости, обеспечения жильём, также будет выноситься оценка эффективности работы в области здравоохранения, образования
и так далее1.
В Тюменской области полным ходом идет работа по формированию критериев для оценки эффективности работы органов местного самоуправления и оценки социально-экономического развития муниципальных образований. Правительство области приняло распоряжение об унифицированной системе показателей, характеризующих место муниципального образования в социально-экономическом развитии Тюменской области еще 24 июля 2006 года.
Среди критериев оценки: показатели, отражающие уровень фактических доходов, зачисляемых в консолидированный бюджет области, объем инвестиций в основной капитал, объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных услуг собственными силами организаций. С другой стороны уровень экономического развития также характеризуется величиной среднемесячной заработной платы в расчете на одного работника, наличием просроченной задолженности по заработной плате, показателями по безработице и доле малоимущего населения.
В Ростовской области эта работа развернута по нескольким направлениям. В соответствии с федеральными нормативными правовыми актами в настоящее время подготовлены и обсуждены на коллегии Администрации области предложения по идеологии формирования системы управления по результатам. Пакет включает нормативные акты по порядкам формирования областных долгосрочных и ведомственных целевых программ; инвестиционной программы области; докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти на трехлетний период.
1 Глазкова О. Президент утвердил критерии эффективности региональной власти [Электронный ресурс] Режим доступа: http: //gosrf.ru/page /гг /magazinearticle. aspx?pageid=1&magazineid=10&articleid=524
Эти нововведения повышают ответственность главных распорядителей бюджетных средств за рачительное их использование. Не менее важна в этом процессе роль муниципальных образований. Ноябрьским решением расширенной коллегии Администрации области главам городов и районов было рекомендовано принять нормативные акты с тем, чтобы обеспечить переход к долгосрочным и ведомственным целевым программам и к управлению «по результатам».
С целью сохранения развития экономики Ростовской области, в ноябре 2008 года создана Комиссия по обеспечению устойчивого социально-экономического развития области, при которой действуют рабочие группы по направлениям. Аналогичные комиссии (штабы) должны быть созданы во всех муниципальных образованиях.1
Однако необходимо обратить внимание что федеральная система критериев была разработана в условиях стабильного роста и отсутствия кризисных и рецессивных явлений в российской экономике. В то же время, анализ социально-экономического положения субъектов показывает, что события опережают реальные управленческие действия и серьезные проблемы, связанные с мировыми кризисными явлениями, стали актуальны в большей степени для регионов, ведь именно на региональном уровне выявляются перспективные направления развития государства.
Таким образом, очевидно, что необходимо, предупреждая дальнейшее развитие кризисных явлений и углубление процесса стагнации в российских регионах, переходить к комплексным мерам антикризисного управления (особенно в северокавказских республиках, которые и без того занимали первые места в рейтингах дотационности), и как обязательное условие, разработать систему показателей, отвечающую современным реалиям.
При разработке обновленной системы показателей необходимо учитывать инновационную компоненту функционирования любой социально-экономической, политической системы. Как видим из вышесказанного, неопределенность- совершенно неустранимая составляющая управленческой деятельности в силу принципиальной неопреде-
1 Выступление вице-губернатора Ростовской области С.М. Назарова на расширенном заседании коллегии Администрации области «Об итогах социально-экономического развития Ростовской области за 2008 год и задачах на
2009 год» 12 февраля 2009 г. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.donland.ru/content/info.asp?partId=5&infoId=19337&topicFolderId=9
617&1орю1п£оИ=0
ленности социальной и экономической сфер социума. В лучшем случае ее можно снизить или привести к приемлемому минимуму. Единственный способ достижения этого минимума, который выработался в управленческой практике, - организация контроля. Только с его помощью можно ввести возможные отклонения и риски в допустимый «коридор эффективности»1.
В заключение необходимо отметить, что стратегия обеспечения эффективного развития национальной экономики (а значит и нормализации социально-политических и социально-экономических процессов в социуме) в условиях экономической стагнации, в значительной степени зависит также и от механизма реализации существующего многообразия способов повышения эффективности социальноэкономического развития региона. При этом на первый план выдвигаются такие задачи, как выявление методов рационального использования ресурсов, обеспечение наиболее эффективного экономического развития, совершенствование интеграционных экономических отношений.
Литература
1. Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» от 28 июня 2007 г. № 825
2. Автономов А.С. Современные проблемы взаимодействия институтов гражданского общества и органов власти//Полития.-2006/2007.- №4
3. Агеев Г.В. Особенности современного этапа трансформации политической системы России//Власть.-2007.-№4
4. Бейбалаева Д.К. Механизмы государственного регулирования социально-экономическими процессами в регионе//Региональные проблемы преобразования экономики. -2008. -№1
5. Бляхер Л.Е. Нестабильные социальные состояния. М., 2005
6. Глазьев С.Ю. О стратегии и концепции социально-экономического развития России до 2020 года//Экономикарегиона.- 2008.-№3(15)
7. Ирхин Ю.В. Новое государственное управление, национальные проекты и проблемы эффективности госслужбы в современной России/Приоритетные национальные проекты: первые итоги и перспективы реализации: Сб. науч. тр.-М.-2007
8. Коротков Э.М. Исследование систем управления.- М., 2003
1 Старостин А.М. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический аспект).- Ростов-н/Д: изд-во СКАГС, 2005, с.111
9. Магомедов И.Ш. Теоретические основы формирования социальноэкономических предпосылок устойчивого развития региона//Региональные проблемы преобразования экономики.-2008.-№2
10. Послание Президента России Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года. М., 2008
11. Растворцева С.Н. Теоретические основы управления эффективностью развития региона// Экономика региона.- 2008.-№2 (14)
12. Смирнов В. Социально-экономические условия эффективного развития региона: оценка, интеграционный вектор//Проблемы теории и практики управления. -2008. -№3
13. Старостин А.М. Модели эффективности государственного управления в контексте современных социально-политических процессов// Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС.-2008.-№2
14. Старостин А.М. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический аспект).- Ростов-н/Д: изд-во СКАГС, 2005
