CC BY
10
УПРАВЛЕНИЕ ИНИЦИАТИВНЫМ БЮДЖЕТИРОВАНИЕМ В КРИЗИСЕ НА
СТАДИЯХ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА
Н.Ш. Розе, консультант проектной практики К.Г. Качалкина, консультант проектной практики А.В. Куликов, консультант проектной практики АНО «Лаборатория организации научных исследований» (Россия, г. Уфа)
DOI:10.24412/2411-0450-2022-11-2-120-126
Аннотация Применение теории жизненного цикла к анализу социальных проектов позволяет полноценно анализировать путь их развития и предотвращать несвоевременное наступление стадии «смерти» в результате кризисов. В статье рассмотрены некоторые зарубежные и российские примеры преодоления кризисов роста и функционирования в практиках инициативного бюджетирования. Сложности преодоления кризисов и трансформации практик показывают, что существует потребность в методическом обеспечении управления развитием практик, что особенно актуально для России, где принят курс на стратегическое развитие инициативного бюджетирования.
Ключевые слова: инициативное бюджетирование, партисипаторное бюджетирование, жизненный цикл, криз роста, социальный проект.
С позиции управления или социально-экономических исследований, в теориях жизненного цикла (ЖЦ) неизбежной конечной точкой является стадия полной остановки или «смерти». Это случается, когда рассматриваемый продукт, услуга или организация больше не требуются или не могут существовать.
В социальных проектах, направленных на удовлетворение каких-либо потребностей населения, также можно выделить стадии рождения, роста, функционирования и смерти [1, 2]. При чем отказ от успешного в прошлом проекта наступает как по причинам полного удовлетворения потребности, так и при появлении новых технологий, которые в аналогичном проекте могут удовлетворять потребности лучше. Интересным, в этой связи, является анализ жизненного цикла практик (проектов) инициативного бюджетирования, называемого за рубежом партисипатор-ным. Об их возникновении, результатах, особенностях пишут Качалкина К.Г. с соавторами [3], Вагин В.В. с соавторами [4], Дербенева В.В. [5] и др. Среди зарубежных исследователей следует отметить Нельсона Диаза, с соавторами разрабатывающего Participatory Budgeting Worldwide
Atlas, последняя редакция которого вышла в 2021 г. [6].
Остановимся на анализе примеров по преодолению кризисов роста и функционирования в практиках инициативного бюджетирования.
Преодоление кризиса функционирования означает переход к изменениям, назовем это стадией «Трансформация» и успешный выход из нее в виде усовершенствованной практики, значительно отличающейся по дизайну от предшествующей ей. «Трансформация» - это комплексное изменение практики, носящее концептуальный характер. Она требуется тогда, когда практика исчерпала все возможности по удовлетворению потребностей, для которых и была организована.
С другой стороны, в модели ЖЦ И. Адизеса «смерть» и вовсе может наступить на любой из стадий, если при управлении не справились с кризисом роста [7]. В мировой практике существует примеры успешных и неуспешных попыток провести «Трансформацию». Ее необходимость могла быть вызвана и ошибками в первоначальных планах, и при полном исчерпании возможностей.
В качестве примера преодоления первого кризиса роста можно привести запуск
практики партисипаторного бюджетирования (ПБ) в румынском г. Клуж-Напока. Попытки трансформации проводились несколько раз, прежде чем успешно перейти из пилотирования в функционирование [8].
В 2013 году прошел пилотный запуск ПБ в районе г. Мэнэштур. Участие приняло более 600 человек (менее 1% от жителей района), косвенными благополучате-лями стали 10 тыс. человек. По итогам цикла высказана критика общественности в отношении процессов практики. В течение 2015 года г. Клуж-Напока носил титул Европейской молодежной столицы. В этом контексте ассоциация Pont Group провела проект «Бюджет участия молодежи в Клу-же-2015». Всего проекты подали 248 инициативных групп, средний возраст участников составил 25 лет. Проект был более успешен, чем пилот 2013 года.
Используя ту же модель, Pont Group выполнил проект Com'on Cluj-Napoca 2016 года. Тематические направления проектов граждан связали с тематиками конкурса на звание культурной столицы Европы 2021 года, в котором участвовал г. Клуж-Напока. Также убрали возрастные ограничения голосования, хотя проектные предложения поданы участниками в возрасте от 18 до 35 лет. Кроме того, предложена специальная секция для молодежи из неблагополучных слоев населения. Из местного бюджета профинансировано 65 инициатив, 5 из которых были предложены в специальной секции. Тем не менее, практика вновь подверглась критике местных сообществ.
В 2017 году мэрия предприняла вторую попытку превратить ПБ из эксперимента в постоянный процесс местного самоуправления, организовав первый онлайн-ПБ в Румынии. Участвовать могли граждане старше 18 лет. Дополнительно организована возможность подать голоса оффлайн. В 2018 году практика возобновилась на тех же условиях, что показывает ее принятие сообществом, и, вероятно, рост зрелости управления процессами ПБ в целом.
Другой пример неудачного пилотного запуска произошел в Чехии, г. Прага, в районе Прага-7 [9]. Проект стартовал в
2014 году. Процесс состоял из двух этапов - предвыборное обсуждение и обще районное голосование. В первом этапе участвовало 33 человека, во втором в общей сложности проголосовали 66 граждан, из которых только 62 голоса были действительными, при общем числе жителей района более 40 тыс. человек. Только один проект, спортивная площадка в местечке Голешовице в районе, был реализован. Вновь избранные представители муниципальной администрации в 2016-2017 годах полностью отменили первоначальную концепцию и ПБ был запущен в местных начальных школах. M. Soukop et all. выделяют несколько причин неудач пилота, среди которых плохо заданный дизайн практики и неадекватные сроки внедрения [9]. Была выбрана недружественная модель голосования: только очно в районных офисах и информационных центрах. Ошибка была и в том, что голосование по проектам не было объединено с датами голосования на местных выборах. Сыграло роль недостаточное информирование о проекте, ограничившееся официальными объявлениями на сайте, в Facebook. Одним из организаторов была левоцентристская ассоциация, которая распространяла информацию ограниченно среди своей целевой группы. Кроме того, выделенная сумма средств в 1 млн чешских крон, была недостаточная для решения проблем сообществ, проживающих в районе. Схожая ситуация произошла в г. Румбурк, Чехия.
Таким образом, оба примера, как их Румынии, так и из Чехии, доказывают важность проработки самого дизайна и использования полноценного проектного управления, с использованием множества разнородных инструментов менеджмента.
Пример неудачной трансформации уже на стадии «Функционирования» представлен в исследовании P. de Renzio et all [10]. В публикации отмечено, что Бразилия, будучи родиной ПБ, тем не менее показывает неспособность многих городов успешно трансформировать первоначальную модель по сегодняшнии реалии. Данные показывают резкий рост практик ПБ примерно до 2004-2005 годов и последующий существенный спад, когда количество го-
родов с функционирующим ПБ сократилось более чем вдвое за десятилетие (таблица 1, данные представлены для городов
с населением выше 50 тыс. чел., в которых ПБ существовало как минимум 2 цикла).
Таблица 1. Динамика количества городов с процессами ПБ в Бразилии
Период 1989-1992 1993-1996 1997-2000 2001-2004 2005-2008 2009-2012 2012-2016
Количество городов с практиками ПБ 11 33 66 133 124 101 58
Источник: [10]
P. de Renzio et all предполагают три причины такой неуспешной трансформации:
1) ПБ в Бразилии было инициировано Рабочей партией (Partido dos Trabalhadores, PT). ПБ росло по мере того, как PT набирала силу на выборах, но тесная связь между ПБ и PT означала, что центристские и правоцентристские партии с меньшей вероятностью примут и продолжат развитие ПБ.
2) В 1990-е годы муниципалитеты Бразилии имели доступ к более гибкому финансированию, которое можно было выделять на практики ПБ. Начиная с 2000 г. фискальная политика была рецентрализо-вана, и трансферты муниципалитетам постепенно становились более жесткими, что ограничивало гибкость и доступность выделения ресурсов для практик ПБ.
3) По самой своей природе процессы ПБ подвержены важным техническими и институциональными ограничениями. Они лучше всего работают в первые годы, когда масштабы все еще ограничены, а граждане воодушевлены новым подходом. В более долгосрочной перспективе ожидания могут превзойти то, что на самом деле может дать ПБ, и может возникнуть «усталость от участия». А также может быть достигнут «стеклянный потолок» - ситуация, при которой обработка идей замедляется, все больше и больше предложений не реализуются, а петля положительной подкрепляющей обратной связи, характерная для первых лет процесса ПБ, разрывается.
Последняя причина и является чаще всего тем кризисом роста, с преодолением которого многие не справляются, скатываясь в «Деградацию». Однако есть и исто-
рии успеха в его преодолении. Так, в статье L. Bartocci et all [11] представлен обзор развития практики ПБ в четырех итальянских муниципалитетах и одном районе. Авторы провели интервью с руководителями практики и проанализировали изменения, произошедшие за период 20082012 годах. В частности, трансформация в одном из муниципалитетов была весьма значимой, так как было решено отказаться от институтов и инструментов, характерных для модели ПБ Порту-Алегри, и вместо этого сосредоточиться на работе с использованием инновационных, в то время, социальных инструментов (т.е. через фокус-группы, семинары и технологию «открытого пространства» и т.п.). Другие респонденты также сообщили о возможности отказа от территориальной логики ПБ к другой типологии. При запуске ПБ усилия были сосредоточены на объектах гражданской инфраструктуры. С тех пор круг рассматриваемых вопросов постепенно расширялся, включив в себя социальную политику, охватывающую молодежь, культуру и спорт. В случае с итальянскими практиками трансформация носила эволюционный характер, и изменения вносились превентивно, не допуская проявления кризиса роста и деградации. Именно распознавание заранее будущего кризиса и показывает высокий уровень управления ПБ, но для этого организаторам, скорее всего, потребовалось применять как анализ динамики результатов, так и прогнозирование ожиданий.
Развитие инициативного бюджетирования (ИБ) в России имеет схожие примеры успешных и неуспешных трансформаций (табл. 2).
Таблица 2. Примеры успешного и неуспешного преодоления кризиса роста практик инициативного бюджетирования в России__
Субъект РФ Наименование практики Год запуска Изменения в практике с года запуска до 2022 г.
Хабаровский край Мероприятия по благоустройству сельских территорий 2014 Практика запущена в формате Программы поддержки местных инициатив (НИМИ) под руководством регионального Министерства экономики. В 2016 году передана под управление Министерства сельского хозяйства. В настоящее время фокус практики - развитие сельских территорий.
Нижегородская область Вам решать! 2013 Практика запущена в формате НИМИ. В 2019 году изменила формат на непосредственное участие жителей в распределении бюджетных средств. В 2021 году изменила статус на губернаторский проект.
Сахалинская область «Развитие территорий» «Реализация общественно значимых проектов, основанных на местных инициативах, в сфере капитального строительства» 2018 В 2021 и 2022 годах цикл не реализован. На октябрь 2022 оду из 31 проекта, победивших за 2018-2020 годах реализованы 11 объектов, 6 на стадии реализации и 13 отложены. Планы реализации на будущие циклы неизвестна.
Астраханская область Инициативное бюджетирование 2019 После пилота в 2019 году в 2020-2021 годах цикл повторно не запущен. Причина приостановки не ясна, наверное, кризис от Ковид-19, но в 2022 году проведен региональный конкурсный отбор, победило 13 проектов.
Калининградская область Инициативное бюджетирование 2020 В первый год поступило 13 проектов, из них 2 не соответствовало правилам, и 10 победило в конкурсном отборе. В 2021 году увеличена максимальная стоимость 1 проекта до 5 млн руб. Но результаты отбора не опубликованы, а в 2022 году на конкурс не поступило ни одной заявки.
Архангельск «Большая перемена» (Направление «Бюджета твоих возможностей» для учеников 711 классов) 2020 Проведена в пилотном формате. Подано 46 идей от 28 школ. Соответствовали требования 22. Победило 3 проекта. С 2021 года проект отложен на неопределенный срок. Есть спад заявок и по «Бюджету твоих возможностей». Еще был запущен проект «Инициативное бюджетировании», и жители запутались в разнообразии практик, что негативно сказалось на участии в ИБ в целом.
Мурманская область Программа поддержки местных инициатив 2017 После пилотного года, результаты которого не опубликованы, в 2018-2019 годах цикл не возобновлялся. В 2020 году проект передан в другое министерство, а в 2022 году запущен вновь, но уже в рамках программы Комфортное жилье и городская среда. Результаты также не опубликованы.
Республика Дагестан Мой Дагестан, Местные инициативы с 2021 г. 2016 В 2018-2019 годах конкурс не проводился без объяснения причин. В 2020 году перезапущен под новым названием, но информация об итогах конкурса в 2020 и 2021 году не публиковалась в открытых источниках. В 2022 году
поступило порядка 200 заявок из 42 муниципалитетов республики. Победителями, в соответствии с условиями программы, признаны 128 проектов в 37 муниципальных образованиях. Изначально выделено 400 млн руб., но из-за активности повысили до 600 млн.
Составлено авторами на основе данных из открытых источников
К сожалению, по информации из открытых источников не удалось конкретизировать причины трансформаций. Но отметим, что отсутствие информации по ИБ в регионе, его развитии, ходе, участниках, результатах и т. п., является существенным недостатком в управлении практикой, которая по своей сути, должна быть абсолютно отрытой. Однако попробуем сделать выводы.
Так, две практики поменяли свой дизайн (Хабаровский край трансформировал ИБ в проекты сельских территорий, а Нижегородская область - в губернаторский проект), но произошло ли это из-за достижения «стеклянного потолка» или из-за политической воли не уточнено, хотя в открытых источниках можно найти информацию о том, что ППМИ в Нижегородской области реализовался достаточно успешно и имел признание среди жителей [12].
Мурманская, Астраханская и Сахалинская области приостановили практики, и причины также не раскрыты, но, вероятно, результаты пилотного запуска не оправдали ожидания организаторов и общественности.
В Калининградской области причиной неудачного пилота стоит считать недостаточную эффективность и охват информационной кампании, что подтверждается низким числом публикаций о проекте в СМИ и социальных сетях. В Архангельске, вероятно, схожая сложность с информированием и разъяснением сути, целей и различий запускаемых практик ИБ.
Интересно подробнее проанализировать ситуацию и в Республике Дагестан, где после первых двух циклов конкурс был приостановлен, а после перезапуска только на третий год вызвал интерес общественности и даже превысил ожидания. Но информация о проекте не представлена даже в сборнике НИФИ [13].
Тем не менее, наличие кризисов роста и сложностей преодоления трансформации показывает, что зрелость управления практиками в некоторых регионах очевидно недостаточна. При этом в России взят курс на развитие инициативного бюджетирования [14], а следовательно, существует потребность в методическом обеспечении управления развитием практик.
По результатам проведенного исследования, после которого и подготовлена статья, становится понятно, что: во-первых, развитие практики должно обеспечиваться определенным набором инструментов и методов управления, и организаторы должны владеть им в совершенстве; во-вторых, разным стадиям должны соответствовать разные наборы и методы управления; и в третьих, управление должно быть проактивным, отслеживая стадии ЖЦ практики организаторы должны понимать, когда и как необходимо провести трансформацию, обеспечить наиболее полное удовлетворение острых потребностей населения за счет средств бюджета и иных привлекаемых средств.
Библиографический список
1. Управление социальным проектом: самоучитель-практикум для руководителей и активистов социально ориентированных некоммерческих организаций / Волгоград. ин-т гражданского общества, Центр гражданского образования. - Волгоград: Издательство ООО РА «Фортесс», 2017. - 347 с.
2. Ларионова Т.П. Управление реализацией социального проекта (на примере проекта «Культурное наследие Татарстана: остров-град Свияжск и древний Болгар») // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). - 2011. - №4.
- С. 86-99.
3. Качалкина К.Г., Нуртдинов Э.Р., Розе Н. Ш. Развитие форм и методов реализации инициативного бюджетирования в Республике Башкортостан // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. - 2018. - №1 (41). -С. 123-136.
4. Вагин В.В., Шаповалова Н.А., Гаврилова Н.В. Мониторинг развития инициативного бюджетирования: методика и практика организации // Финансовый журнал. - 2019. -№2 (48). - С. 51-64. doi: 10.31107/2075-1990-2019-2-51-64.
5. Дербенева В.В., Захарчук Е.А., Пасынков А.Ф. Развитие инициативного бюджетирования в регионах РФ (на примере Свердловской области) // Финансовый журнал. - 2020. -№12 (3). - С. 60-75.
6. Dias Nelson, Enriquez Sahsil, Cardita Rafaela, Julio Simone, Serrano Tatiane. Participatory Budgeting World Atlas articipatory Budgeting World Atlas 2020-2021 // Epopeia and Oficina. -Portugal. - 2021. - 266 p.
7. Управление жизненным циклом корпораций / Исхак Адизес; пер. с англ. В. Кузина. -М.: Манн, Иванов и Вербер, 2014. - 512 с.: ил.
8. Boc Emil. The Development of Participatory Budgeting Processes in Cluj-Napoca // Tran-sylvanian Review of Administrative Sciences. - 2019. - № 15. - Pp. 38-51. DOI: 10.24193/tras.58E.3.
9. Soukop Michal, Saradin Pavel, Zapletalova Marketa. Participatory Budgeting: Case Study of Possible Causes of Failures / Slovak Journal of Political Sciences // Slovenska politologicka revue. - 2021. - № 2, Vol. 21. - Pp. 139-160. DOI: 10.34135/sjps.210202.
10. Paradise Lost? The crisis of participatory budgeting in its own birthplace // International Budget Partnership. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://internationalbudget.org/2019/11/paradise-lost-the-crisis-of-participatory-budgeting-is-its-own-birthplace/ (дата обращения 10.11.22).
11. Bartocci Luca, Grossi Giuseppe, Mauro, Sara Giovanna. Towards a hybrid logic of participatory budgeting // International Journal of Public Sector Management. - 2018. - №1, Vol. 32.
- pp. 65-79. DOI: 10.1108/IJPSM-06-2017-0169.
12. Воробьев М. И. Инициативное бюджетирование в малых городах и сельской местности как механизм вовлечения граждан в решение вопросов местного значения // Региональные исследования. - 2020. - №1 (67). - С. 89-99. DOIA 10.5922/1994-5280-2020-1-8.
13. Доклад о лучших практиках развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях // Доклад подготовлен Центром инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России при поддержке Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе. - Москва, 2022. - 96 с.
14. Стратегия развития инициативного бюджетирования в Российской Федерации на 2023-2030 годы (Проект). - Центр инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России. - Москва, 2022. - 29 с.
MANAGING INITIATIVE BUDGETING IN A CRISIS AT THE STAGES OF THE LIFE
CYCLE
N. Roze, Project Practice Consultant K. Kachalkina, Project Practice Consultant A. Kulikov, Project Practice Consultant
Independent Nonprofit Organization «Laboratoriya organizacii nauchnyh issledovanij» (Russia, Ufa)
Abstract. The application of the life cycle theory to the analysis of social projects allows one to fully analyze the said projects' development journey and to prevent the untimely onset of the "death" stage due to crises. The article discusses some examples of growth crises overcoming in the initiative budgeting practices from Russia and abroad. The difficulties of overcoming crises and transformation of the practices show that there is a need for methodological support for managing the practices development. That is especially important for Russia as a course for the strategic development of initiative budgeting has been adopted.
Keywords: initiative budgeting, participatory budgeting, lifecycle, growth crisis, social projects.
