Уровень зрелости управления и жизненный цикл практики инициативного бюджетирования Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Уровень зрелости управления и жизненный цикл практики инициативного бюджетирования Management Maturity Level and initiative Budgeting Practice Lifecycle

Качалкина К.Г., Котов Д.В.

K. Kachalkina,D. Kotov

Развитие и стратегического управления практиками инициативного бюджетирования, их опережающая трансформация под меняющиеся условия и запросы населения становятся важной научно-практической задачей для ученых и практиков в регионах России. В статье предлагается для этогоприменить концепцию жизненного цикла в сочетании с инструментом оценки уровни зрелости управления, заимствованными из стратегического управления проектами и организациями. Эти универсальные инструменты, адаптированные под особенности практик инициативного бюджетирования, позволят управлять их текущим ходом, и обеспечат готовность к трансформации практик в новых социально-экономических реалиях.

Development and strategic management of initiative budgeting practices and their anticipatory transformation are becoming an important task for experts and practitioners in the regions of Russia under changing conditions and the needs of the population. The article proposes to borrow the concept of the lifecycle and the management maturity level' assessment tool from the strategic management for such purposes. These universal tools could be adapted to the specifics of the initiative budgeting practices' management features thus allowing to manage the current realization of said practices. Therefore, they would be useful in the transformation of practices in the new socio-economic realities.

Ключевые слова: Инициативное бюджетирование, партисипаторное бюджетирование, программа поддержки местных инициатив, жизненный цикл, уровень зрелости управления, вовлечение населения

Key words: initiative budgeting, participatory budgeting, local initiatives support program, lifecycle, management maturity level, civic engagement

24

Практики вовлечения населения в принятие решений о направлениях использования бюджетных средств в формате партисипаторного (в России -инициативного) бюджетирования существуют уже более 30 лет. За это время менялись масштабы практик, группы целевых благополучателей, организационные формы партисипаторного бюджетирования.Внедрялись цифровые инструменты участия, совершенствовались методы информирования и выбора решений и другие улучшения. Созданы тысячи вариаций дизайна практик. К настоящему времени накопленный опыт управления инициативным бюджетированием (далее - ИБ, будем пользоваться российской терминологией) позволяет классифицировать и формализовать многие процессы оперативного управления практиками. Кроме этого установлено, что требуется развитие и стратегического управления практиками ИБ, их опережающая трансформация под меняющиеся условия и запросы населения [11].

Одним из универсальных инструментов стратегического управления является анализ жизненного цикла процесса, организации или проекта. О жизненном цикле (далее - ЖЦ) организации детально писал А. Тебекин, систематизировав 30 моделей жизненного цикла, среди которых ставшие уже классическими модели Дж. Дэвиса, А. Чандлера, Дж. Гарднера, И. Адизеса, Р. Дафта и Г. Минцбера [12]. С середины двухтысячных совершенствуется методология оценки социального влияния продуктов и услуг на этапах их ЖЦ,разработанная группой ООН по окружающей среде (ЦЫЕР) [4].В 2015 г. J. Martmez-Blancoс соавторами адаптировал модель ЖЦ для оценки социально-экономического влияния деятельности всей организации (или ее части) на этапах жизненного цикла.

При этом изучения ИБ с позиции «рождения, развития, ценного

использования и смерти» в российской научной литературе не

прослеживается, и на практике, как правило, не входит в круг вопросов для

обсуждения консультантов и экспертов. Если в публикациях об ИБ и

25

встречается словосочетание «жизненный цикл», то речь идет либо о ежегодном цикле практики [13], либо о цикле инициативного проекта, реализованного в рамках практики [9]. В зарубежной можно отметить исследование Ь. ВайосС с соавторами, где проанализирован «путь партисипаторного бюджетирования» [2].

Опираясь на труды российских и зарубежных ученых, а также на собственные исследования, можно предложить понимать под жизненным циклом практики (ЖЦ ИБ) период времени, охватывающий всё многообразие состояний практики, начиная с момента возникновения необходимости разработки практики и заканчивая полным прекращением ее использования или трансформацией.

Следует чётко отличать ЖЦ ИБ от этапов реализации одного проекта, предложенного участниками практики и успешно прошедшим все процедуры конкурсного отбора (аналог онтогенеза), а также этапов организации и проведения процедур практики в рамках цикличности (как правило календарного года), заложенной в ее дизайн.

Характеристиками ЖЦ ИБ являются:

- изменчивость направления (положительное, отрицательное) и силы влияния на благополучателей на разных его этапах;

- разная степень результативности в разной среде реализации при одинаковом дизайне практики, зависимость результатов от состояния социальной среды;

- возможность выделения различных стадий ЖЦ;

- наличие качественных и количественных индикаторов для стадий ЖЦ, возможность из измерения и использования значений для управления.

Наиболее схож с ЖЦ ИБ жизненный цикл товара или услуги. Кроме

этого, можно найти аналогии и с жизненным циклом социальной услуги.

Отдельные этапы ЖЦ будут аналогичны для ЖЦ проекта. Однако, в связи с

наличием в самой сущности ИБ, множества эффектов, явных и отложенных,

ЖЦ ИБ представляется несколько иным. И ключевое отличие, на наш взгляд,

20

здесь в содержании тех измерителей, которые характеризуют этапы ЖЦ. Другим отличием является постановка социально-экономической целей для практики ИБ при принятии решения о ее запуске.

Все показатели для практики ИБ можно разделить на две группы:

- объемные или показатели охвата, масштаба, вовлеченности (размерного ряда практики);

- содержательно-ценностные или измерения отношения.

Наборы показателей, в зависимости от дизайна практики, могут отличаться. В данной статье приведены рекомендуемые показатели для практики, основанной на дизайне Программы поддержки местных инициатив (ППМИ), как наиболее распространенному дизайну практик ИБ в РФ [14]. Большая часть этих показателей используется и для мониторинга развития инициативного бюджетирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях [6]. Однако логика их изменения в ЖЦ, по нашему мнению, останется схожей описанной далее.

Содержательно-ценностными выступают показатели, прямое измерение которых затруднено самой их природой, и поэтому сведения об их значениях можно получить через социологические исследования благополучателей. При этом важно учитывать все особенности организации и правила обработки результатов исследований.

Обе группы показателей представлены на рисунке 1.

Рис. 1. Показатели, характеризующие практику ИБ, на примере ППМИ

Развитие или угасание практики определяется в значительной степени усилиями организаторов, они могут прямо влиять на показатели первой группы (и только опосредовано на вторую), и оцениваться через сравнение значений показателей текущего года и предыдущего, а также плановых и фактических показателей.

Модель динамики большинства показателей и первой и второй групп при неизменных типологии, территории и сопоставимых (растущих или неизменных) объемах выделяемых средств может быть проиллюстрирована рисунком 2.

Рис. 2. Модель изменения показателей практик ИБ в ЖЦ во времени

Опираясь на показатели первой группы, можно выделить четыре вполне четких стадии жизненного цикла. Однако с практической точки зрения важно понимать и сопоставлять значения показателей с целями запуска практики, и понимать, какие параллельно проходящие социальные явления могут влиять на показатели, и каков характер этого влияния.

В классическом варианте, при постановке цели «вовлечение жителей в решение важнейших вопросов местного значения» для практики ИБ можно дать следующие характеристики стадий (таблица 1). При этом реальная динамика показателей может отлучаться от классического варианта в связи с ошибками в организации, планировании, перерывах в финансировании и медиа сопровождении и т. п.

Таблица 1.

Стадии жизненного цикла практики инициативного бюджетирования.

Стадия ЖЦ Характеристика стадии

Пилотирование Необязательная стадия, но часто инициируемая и реализуемая как раз для уточнения дизайна и проверки исходных гипотез о способах вовлечения, организации управления и т. п. На данной стадии отрабатываются практические приемы реализации этапов. Как правило проводится в рамках одного-трех муниципальных образований в регионе.

Развитие После успешной апробации первые 3-4 года (цикла) реализации практики происходит рост числа вовлеченных, формируются сообщества активистов (рост показателей 1-й группы). После начала эксплуатации построенных объектов появляются и положительные эффекты в части удовлетворенности, начинают расти показатели 2 группы.

Функционирование Стадия начинается, когда число вовлекаемых и участвующих приближается к расчетному «максимуму». Показатели 1-й группы остаются стабильными в течение нескольких циклов. Выделяются лидеры в типологии. Процедуры приобретают рутинный характер. Явной приметой окончания этапа можно считать окончание роста показателей 2-й группы.Продолжаться стадия может достаточно долго, несколько лет. В российской практике составляет 8-10 лет.

Деградация Возможности практики сужаются в связи с исчерпанием потребности по возможным типам проектов. Практика не поддерживает показатели 2-й группы, они снижаются. Этой стадии следует избегать, начать трансформировать практику.

Организаторам практики необходимо не только идентифицировать стадии ЖЦ, но и обеспечить управление жизненным циклом. В рассматриваемом случае управление ЖЦ практики - это обеспечение ее хода в соответствие с планом до подхода к переломному моменту динамики

показателей 2-й группы на третьем этапе. Затем требуется трансформация практики для недопущения деградации.

Следовательно, можно оценивать процесс развития практики, отслеживая динамику показателей и определять (прогнозировать) наступление переломного момента в отношении мнений населения.

Также отметим, что практика ИБ может прекратиться в любой момент ЖЦ по внешним причинам, возможны и перерывы в практике. К сожалению, такие явления слабо подчинены возможностям управления со стороны организаторов, но они будут влиять крайне отрицательно на доверие жителей к инструментам инициативного бюджетирования и снижать показатели второй группы в будущем в аналогичных проектах регионов.

Если исключить (принять как риск) воздействие внешних сил на ход практики, то остается необходимым обеспечить соответствующее управление развитием практики ИБ. Это означает, что должны быть внедрены и поддержаны соответствующие механизмы управления. Набор таких механизмов можно представить в форме списка и сопоставить его со стадиями ЖЦ. Важно понимать, на каких стадиях какие именно механизмы должны использоваться для обеспечения результативного управления. Опираясь на это, можно ввести понятие уровня зрелости управления практикой ИБ. Уровень зрелости управления применяется при оценке бизнес-процессов или организаций, например, Capability Maturity Model Integration [5], методика Process and Enterprise Maturity Mode Майкла Хаммера [3] или согласно ГОСТ Р ИСО/МЭК 15504-2-2009. Аналогично этим моделям, уровень зрелости управления практикой ИБ позволит оценить, насколько текущее развитие системы управления соответствует рекомендованному уровняю для стадии ЖЦ.

Можно составить модель оценки уровня зрелости управления практикой ИБ (далее - УЗ) (таблица 2). На основе опыта разработки и управления несколькими практиками партисипаторного бюджетирования(проект «Атмосфера» [10], практики в Республике Башкортостан [8] и Республике

31

Казахстан [7]) и др., с использованием систематизированного опыта реализации практик ИБ в РФ, в модели выделены семь уровней зрелости и в каждом из них ряд критериев. Критериями выступают механизмы и инструменты управления, которые рекомендовано внедрить и применять. Следовательно, выполнение критериев организаторами практики означает достижение соответствующих уровней зрелости.

Таблица 2.

Критерии уровня зрелости управления практикой инициативного бюджетирования.

Уровень зрелости1 Критерии уровня зрелости2

1 1.1 Назначены ответственные за реализацию 1.2 Приняты нормативно-правовые документы 1.3 Выделен бюджет на организацию практики 1.4 Определены ответственные на местах 1.5 Ведется информирование участников

2 2.1 Сформирована организационная структура управления практики 2.2 Разработан бренд 2.3 Имеется выделенное, оснащенное помещение для общения 2.4 Организовано медиапланирование 2.5 Созданы страницы в социальные сети 2.6 Пресса информируется 2.7 Создан информационный сайт

3 3.1 Систематизированы процессы практики, распределены роли 3.2 Определены желаемые показатели практики на несколько лет 3.3 Разработаны обучающие материалы для участников 3.4 Организован сбор информации от участников 3.5 Создан сайт для приема / редактирования проектных предложений 3.6 Информируются лидеры общественного мнения

4 4.1 Разработана интегрированная система управления 4.2 Сформированы устойчивые сообщества, выделяются их лидеры 4.3 Создана система обучения и повышения квалификации для участников 4.4 Применяются социологические методы сбора и обработки информации

4.5 Ход и результаты практики обсуждаются в экспертном сообществе

5 5.1 Создана система анализа ежегодных результатов в динамике (за несколько лет) 5.2 Проводится анализ обратной связи от участников и организатор (это учитывается при обучении) 5.3 Ведутся социальные сети 5.4 Инф-я размещается на информационном сайте 5.5 Создана система обучения и повышения квалификации для организаторов

6 6.1 Функционирует механизм ежегодного улучшения процессов через устранение выявленных недостатков 6.2 Сформирована система работы с отклонениями 6.3 Практика встроена в программу стратегического развития региона

7 7.1 Проводится оценка и прогнозирование дальнейшего ЖЦ практики 7.2 Проводится сравнение с аналогичными практиками, результаты сравнения используются для улучшения 7.3 Формируется и размещается публичный ежегодный отчет о ходе и результатах практики

1 - от наименьшего к наибольшему 2 - критерии следующего уровня включают выполнение критериев предыдущего

Последующий уровень зрелости включает и все критерии предыдущих уровней. Однако на реальной практике выполняться могут критерии разных уровней неравномерно, тогда применяется расчет для определения УЗ. Отметим, УЗ относятся не к организационным единицам - региональным или муниципальным проектным центрам (далее - ПЦ), а именно к практикам ИБ. И реализация одним ПЦ двух и более практик не означает уравнивание их УЗ. Применение какого-либо метода управления в ПЦ для одной практики и владение этим методом в целом, наличие потенциальной возможности применения его на других, не означает автоматического выполнения критерия. Выполнение критериев должно иметь проверяемые задокументированные подтверждения, аналогичные таковым в системах менеджмента качества.

При низком УЗ управление практикой носит несистематический (ручной) характер, а набор инструментов недостаточен для поддержания позитивного влияния практики на население или достижения ее целей. Но опережающее развитие управления все равно приветствуется, если это не сильно удорожает управление.

Особое внимание уделим самому высокому, седьмому уровню. Готовность трансформации должна появиться для практики до наступления критических случаев деградации, снижения соответствующих показателей. Поэтому достичь этого УЗ рекомендуется заранее, когда еще будет продолжаться стадия функционирования. Также можно прекратить практику (остановить и не трансформировать ее) после стадии функционирования. А измерять готовность к деградации противоречит логике самой логике управления.

Кроме этого, за рамки модели УЗ вынесены компетенции и действия по проектированию практики и по ее перепроектированию (трансформации). Т. к. часто эти уникальные компетенции не аккумулируются внутри ПЦ, а реализуются с привлечением сторонних разработчиков.

Обоснованность применения конкретных критериев к конкретным уровням зрелости определена через возможность влияния их на процессы внутри практики, измеряемые показателями.

Измерение критериев УЗ проводится по шкале 0-1 (да/частично/нет) с присвоением баллов и характеристики:

- 1 - выполняется в полной мере, есть доказательства;

- У - есть признаки, что выполняется, но подтверждения системности (выполнения) критерия нет;

- 0 - нет признаков того, что выполняется.

Максимально возможно набрать 34 балла по 34 критериям. В случае если критерии по уровням выполняются неравномерно, то применяется следующий подход к расчету (формула 1).

УЗ, = [1]

1 4,857 ' 1 л

где УЗ1; - уровень зрелости управления практикой ИБ в году 1;;

X ПИБС- определенная для года 1 сумма баллов за выполнение критериев;

4,857 - средний балл, полученный делением максимальных 34 баллов на 7 (число уровней зрелости управления).

К полученной величине УЗ; добавляют, при необходимости, уточнение:

- «+» - значит имеются выполненные на более высоком уровне критерии;

- «-» - имеются не выполненные на более низком уровне критерии;

- «- и +» - одновременно если, имеются выполненные на более высоком уровне и одновременно не выполненные на более низком уровне критерии.

В итоге оценки УЗ обозначаются цифрой от 1-го до 7 с дополнением, например, «4», «5+» или «6+-», при необходимости. Наличие уточнений означает необходимость дополнительного внимания к ситуации.

Сопоставим, наконец, стадии ЖЦ и уровни зрелости управления. Это позволит раскрыть достаточность уровня развития системы управления практикой (таблицы 3 и 4).

Таблица 3.

Достаточность уровня развития управления практики инициативного бюджетирования на различных стадиях жизненного цикла

Уровень зрелости Пилотирование Развитие Функционирование Готовность к трансформации

7

6

5

4

3

2

1

Таблица 4.

Обозначения и характеристики достаточности уровней развития управления практики инициативного бюджетирования.

Цветовое обозначение Характеристика Описание

соответствующий Уровень развития управления соответствует стадии ЖЦ полностью. В управлении используется достаточный набор инструментов, что снижает риски преждевременного снижения результативности.

относительный Уровень развития управления только частично соответствует стадии ЖЦ. Существуют процессы и взаимодействия внутри практики, изменения в которых не измеряются и не регулируются. Есть риск неуправляемости.

недопустимый Уровень развития управления недопустимо низок. Высока вероятность неуправляемости, негатива. Однако информация об этом не будет получена заранее, и не будут предприняты корректирующие действия, а реактивные смогут только частично принести пользу для выравнивания ситуаций.

Предложенные методические разработки для управления практиками ИБ через оценку стадии ЖЦ и оценку уровня зрелости практики, позволят выработать рекомендации по улучшению процессов управления, планировать повышение квалификации сотрудников ПЦ, обосновывать расходы на содержание и развитие ПЦ. Однако, самое важное, на наш взгляд - это возможность управлять трансформацией практики при достижении ею предела своих возможностей в текущем дизайне или при влиянии других факторов, угрожающих ее результативной реализации в следующих циклах.

Литература

1. J. Martínez-Blanco, A. Lehmann, Ya-Ju Chang, M. Finkbeiner. Social organizational LCA (SOLCA)—a new approach for implementing social LCA // The International Journal of Life Cycle Assessment. - 2015. DOI: 10.1007/s 11367-015-0960-1.

2. L. Bartocci, G. Grossi, S. Mauro, I. Ebdon. The journey of participatory budgeting: a systematic literature review and future research directions // International Review of Administrative Sciences. - 2022 DOI: 10.1177/00208523221078938.

3. M. Hammer. The Process Audit // Harvard Business Review. - 2007. https://hbr.org/2007/04/the-process-audit (Датаобращения 07.11.2022)

4. Pilot Projects on Guidelines for Social Life Cycle Assessment of Products and Organizations 2022. https://www.lifecycleinitiative.org/library/pilot-projects-on-guidelines-for-social-life-cycle-assessment-of-products-and-organizations-2022/ (датаобращения: 07.11.2022)

5. Д. М. Ахен, А. Клауз, Р. Тернер CMMI: Комплексный подход к совершенствованию процессов. Практическое введение в модель. - М: «МФК», 2005. - 300 с. ISBN 5-85389-082-4

6. Доклад о лучших практиках развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. - Москва, 2022. - 96 с.

7. Исмаилов М.А., Качалкина К.Г., Котов Д.В., Розе Н.Ш. Теория и практика реализации партисипаторного подхода корпоративной социальной ответственности // Экономика и управление: научно-практический журнал. -2022. - № 2(164). - С. 86-95

8. Качалкина К.Г., Нуртдинов Э.Р., Розе Н. Ш. Развитие форм и методов реализации инициативного бюджетирования в Республике Башкортостан // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. - 2018. - №1(41). - С. 123-136

37

9. Кириллова А.Н., Мусинова Н.Н. Реализация инициативных проектов как фактор повышения потенциала территорий муниципального образования // Вестник университета. - 2022. - №9. - С.20-27. 001: 10.26425/1816-4277-2022-9-20-27

10. Котов Д.В., Розе Н.Ш., Алексеева Э.Р. Проект молодежного инициативного бюджетирования «Атмосфера»: создавай свою среду» // Финансы. - 2020. - №.10. - С. 27-33

11. Стратегия развития инициативного бюджетирования в Российской Федерации на 2023-2030 годы. - Центр инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России. - Москва, 2022. - 29 с.

12. Тебекин А.В. Управление стратегией бизнеса организации на основе модели жизненного цикла Дж. Гарднера // Стратегии бизнеса. - 2018. - № 5 (49). - С. 3-10

13. Школьное инициативное бюджетирование в общеобразовательных организациях Российской Федерации. - Москва, 2021. - 54 с.

14. Шульга И., Сухова А. Программа поддержки местных инициатив: совершенствование местного самоуправления и развитие инициативного бюджетирования. - М.: «Алекс», 2016. - 52 с.