Программы (концепции) развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Программы (концепции) развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации.

Programs (concepts) of development of initiative budgeting in the constituent entities of the Russian Federation.

Вагин В.В.

V. Vagin

В работе описан опыт российских регионов в формировании программ развития инициативного бюджетирования. На примере программы Удмуртской Республике, описано формирование общего видения роли участия граждан в процессе принятия бюджетных решений среди широкого состава участников городского и территориального развития общественной инфраструктуры. Автором определен комплекс мероприятий и мер государственного регулирования, необходимых для создания в Удмуртской Республике условий для развития инициативного бюджетирования. Определены роль и место инициативного бюджетирования в достижении стратегических целей республики. Предложен комплекс мер по формированию институциональной инфраструктуры инициативного бюджетирования в регионе, в том числе определено основное содержание нормативно-правового обеспечения развития инициативного бюджетирования, описаны основные элементы информационной компании инициативного бюджетирования, определена роль проектных центров и консультантов инициативного бюджетирования, предложены формы образовательных мероприятий в рамках обучения навыкам, необходимым для реализации инициативного бюджетирования. Предложены механизмы оценки результатов внедрения предложенной концепции, а также состав показателей по оценке эффектов и результатов реализации инициативного бюджетирования в Удмуртской Республике.

The work describes the experience of the Russian regions in the formation of programs for the development of initiative budgeting. On the example of the

Udmurt Republic program, the formation of a common vision of the role of citizens in the process of making budget decisions among a wide range of participants in the urban and territorial development of public infrastructure is described. The author defined a set of measures and measures of state regulation necessary to create conditions in the Udmurt Republic for the development of initiative budgeting. The role and place of initiative budgeting in achieving the strategic goals of the republic has been determined. A set of measures was proposed to form the institutional infrastructure of initiative budgeting in the region, including the main content of the regulatory and legal support for the development of initiative budgeting, the main elements of the information company of initiative budgeting are described, the role of project centers and consultants of initiative budgeting is determined, forms of educational measures are proposed as part of training in the skills necessary for the implementation of initiative budgeting. Mechanisms for assessing the results of implementation of the proposed concept, as well as the composition of indicators for assessing the effects and results of implementing initiative budgeting in the Udmurt Republic, have been proposed.

Ключевые слова: инициативное бюджетирование, качество жизни, стратегия развития, программа развития инициативного бюджетирования, бюджетный процесс, общественное участие, проект, вовлечение, экосистема гражданского участия, благополучатели, софинансирование.

Key words: initiative budgeting, quality of life, development strategy, program of development of initiative budgeting, budget process, public participation, project, involvement, ecosystem of civic participation, beneficiaries, joint financing .

Введение

Инициативное бюджетирование1 в 2018 году названо в «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года» одним из ключевых мероприятий. Документ среднесрочного планирования российского Правительства определяет цели, основные задачи и приоритеты политики исполнительного органа власти в области научно-технологического и социально-экономического развития. «Обучение механизмам участия граждан Российской Федерации в решении вопросов социально-экономического развития соответствующих территорий на основе широко распространенной в мире концепции партисипаторного (инициативного) бюджетирования» [1] - именно так определено основное содержание данного мероприятия. Назван также показатель развития инициативного бюджетирования - количество субъектов Российской Федерации, утвердивших программу (мероприятия) по развитию инициативного бюджетирования в составе государственных программ субъекта Российской Федерации.

По-прежнему ключевую роль в определении методологии и стратегии развития инициативного бюджетирования в Российской Федерации играют Минфин России и финансовые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В IX разделе «Обеспечение подотчетности (подконтрольности) бюджетных расходов» Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации 31 января 2019 года № 117-р определены, в числе прочих, мероприятия, направленные на развитие инициативного бюджетирования [2].

1 Инициативное бюджетирование - совокупность практик вовлечения в бюджетный процесс граждан, объединенных общей идеологией гражданского участия, а также сфера государственного регулирования участия населения в определении и выборе проектов, финансируемых за счет расходов бюджета, и последующем контроле за реализацией отобранных проектов. Характерными особенностями практик ИБ являются: непосредственное участие граждан в инициировании проектов; участие граждан в обсуждении и приоритизации выдвинутых предложений; конкурсный характер отбора проектов; участие в реализации проектов, отобранных по итогам конкурса проектов; открытый публичный характер процедур и общественный контроль за реализацией проектов.

В последние несколько лет целый ряд российских регионов приняли (Сахалинская область, Республика Башкортостан), а некоторые обсуждают (Московская область, ХМАО) программы развития инициативного бюджетирования2.

Данная статья посвящена программе развития инициативного бюджетирования в Удмуртскй Республике. Разработанная программа направлена на формирование общего видения вовлечения граждан в бюджетные решения среди широкого состава участников развития городского и территориального развития общественной инфраструктуры.

Целью программы является определение состава мер государственного регулирования и комплекса мероприятий по созданию условий для развития инициативного бюджетирования в Удмуртской Республике. Задачами программы является:

• Определить место инициативного бюджетирования в стратегии социально-экономического развития Удмуртской Республики;

• Определить возможности методологии инициативного бюджетирования при реализации государственных программ Удмуртской Республики;

• Выявить особенности мер государственной поддержки развития инициативного бюджетирования в Удмуртской Республике;

• Определить состав и основное содержание нормативно-правового обеспечения развития инициативного бюджетирования;

• Выработать рекомендации по ресурсному обеспечению институциональной инфраструктуры для развития инициативного бюджетирования в Удмуртской Республике;

2Программа инициативного бюджетирования -комплекс действий и мероприятий региональных и муниципальных органов власти, направленный на решение вопросов местного и (или) регионального значения через вовлечение граждан и предпринимательского сообщества в бюджетный процесс и участие граждан в бюджетных решениях.

• Описать содержание и основные элементы информационной компании о возможностях инициативного бюджетированияв Удмуртской Республике;

• Определить особенности вовлечения представителей предпринимательского сообщества в реализацию проектов инициативного бюджетирования;

• Предложить содержание и формы обучения сотрудников органов государственной власти, местного самоуправления, активистов инициативных групп граждан навыкам и знаниям, необходимым для реализации проектов инициативного бюджетирования;

• Составить дорожную карты реализации основных мероприятий по развитию инициативного бюджетирования в Удмуртской Республике;

• Установить набор показателей и результатов, характеризующих развитие инициативного бюджетирования в Удмуртской Республике;

• Определить состав мероприятий по реализации механизма мониторинга и контроля реализации данной программы.

Место инициативного бюджетирования в реализации стратегии социально-экономического развития Удмуртской Республики

С 2015 года в России установлена новая форма государственного управления, сутью которой является единство планов развития важнейших социально-экономических сфер и деятельности по их осуществлению. Миссия Удмуртской Республики к 2025 году - становление развитого промышленного региона страны, поставляющего высокотехнологичную продукцию на российский и мировой рынки. Основной целью социально-экономического развития Удмуртской Республики на долгосрочную перспективу является повышение эффективности и устойчивости экономики и улучшение качества жизни населения Удмуртской Республики.

В «Стратегии социально-экономического развития Удмуртской Республики на период до 2025 года» назван ряд задач, определяющих

развитие инициативного бюджетирования в Удмуртской Республике: сохранение высокого качества человеческого потенциала республики; повышение устойчивости системы расселения. Третий этап реализации Стратегии в 2021 - 2025 годы определяет ключевой задачей - повышение качества жизни граждан Удмуртской Республики [3,4].

Среди основных проблем социально-экономического развития Удмуртской Республики, препятствующих достижению названных в стратегии задач, названы следующие: недостаточный уровень инвестиционной и инновационной активности предприятий, снижение предпринимательской активности; неудовлетворительное качество автомобильных дорог; сохраняющаяся дифференциация условий проживания в городе и на селе; недостаточное мотивирование населения к ведению здорового образа жизни; недостаточный уровень доступности государственных и муниципальных услуг; высокий уровень скептицизма граждан к общественным институтам и их возможности влиять на решения, принимаемые органами власти.

В стратегии и плане реализации стратегии определены также основные направления изменений и конкретные мероприятия. Инициативное бюджетирование может содействовать решению части из названных проблем через:

- внедрение института оценки регулирующего воздействия. Выстраивание процедур публичного обсуждения на основе привлечения к нему представителей профессиональных сообществ;

- создание условий для формирования у значительной части населения экономической инициативности и самостоятельности;

- устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения на основании развития социальной инфраструктуры села;

- формирование у населения потребности в здоровом образе жизни, строительство спортивной инфраструктуры шаговой доступности;

- модернизация и повышение качества общего образования, развитие системы воспитания и дополнительного образования детей;

- поддержка общественной и частной инициативы для полного или частичного делегирования ряда социальных функций негосударственным и некоммерческим организациям;

- возрождение, сохранение и развитие народных ремесел и декоративно-прикладного искусства; развитие культурно-познавательного туризма;

- поддержка социальных инициатив молодежи, вовлечение молодежи в социальную практику и ее информирование о потенциальных возможностях развития за счет реализации молодежных проектов и программ, повышения правовой и политической культуры молодежи, развитие волонтерского движения;

- содействие развитию общественных инициатив, направленных на гармонизацию межэтнических отношений, активизация деятельности органов местного самоуправления по укреплению позитивного этнического самосознания;

- развитие всех форм самоорганизации в ЖКХ;

- повышение роли общественности в создании и управлении городской средой, расширение практики привлечения горожан, коммерческих и некоммерческих организаций к проектированию и преобразованию городских пространств;

- создание условий для расширения круга участников гражданских

инициатив; повышение активности и эффективности деятельности

общественных институтов, создание условий для их реального широкого

участия в разработке социальной политики, принятии решений;

формирование системы гражданского воспитания, включение

подрастающего поколения в реализацию социально значимых проектов;

обеспечение участия институтов гражданского общества при принятии

органами власти социально значимых решений; повышение открытости и

82

прозрачности деятельности органов власти, повышение взаимной ответственности власти и гражданского общества за развитие Удмуртской Республики;

- совершенствование управления бюджетным процессом через создание условий для повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития; содействие повышению уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований в Удмуртской Республике; повышение уровня открытости, прозрачности бюджета и бюджетного процесса для общества и предоставления более широких возможностей для оценки их эффективности;

-увеличение роли имущественных налогов и земельных платежей в доходной части консолидированного бюджета Удмуртской Республики.

В каждом городе идет процесс ревизии публичных пространств: библиотек, молодежных клубов, домов и дворцов культуры, досуговых центров - их функциональное преобразование с учетом современных тенденций и требований. В числе приоритетных задач - сохранение объектов культурно-исторического наследия, являющихся неотъемлемой частью городской среды.

Состояние и развитие общественной инфраструктуры, включающей в себя, в том числе объекты образования, здравоохранения, социальной защиты, культурной сферы, является ключевым фактором реализации социально-экономической политики в Удмуртской Республике. Ее функционирование определяет качественный уровень и доступность социальных услуг, предоставляемых населению. В этой связи актуальность разработки и принятия Концепции (программы) развития иниципативного бюджетирования в Удмуртской Республике определяется наличием следующих типичных для субъектов Российской Федерации проблем в сфере развития общественной инфраструктуры:

- Отставание изменений в составе, качественном уровне и оснащенности объектов социальной инфраструктуры от меняющейся системы расселения, демографической структуры; потребностей населения муниципальных образований;

- Несоответствие объектов социальной инфраструктуры нормативным требованиям безопасности и благоустроенности, высокая доля ветхих или требующих ремонта объектов;

- Недостаточный уровень государственного финансирования и отсутствие заинтересованности бизнеса в инвестициях в объекты общественной инфраструктуры;

- Отстраненность жителей муниципальных образований от процедур принятия решений о развитии общественной инфраструктуры, неполнота, фрагментарность информации о потребностях населения в ее создании и функционировании, нерегулярность ее сбора, отсутствие системы мониторинга за своевременностью удовлетворения потребностей граждан в развитии общественной инфраструктуры;

- Рутинные способы решения вопросов развития общественной инфраструктуры, слабые стимулы к созданию инновационных, креативных технологий ее развития, разрушению устаревших, консервативных стереотипов и подходов к инструментарию их решения;

- Увеличение числа, сложности и разнообразия накопленных инфраструктурных проблем на местном уровне, что затрудняет выбор приоритетных проблем, требующих решения;

- Несоответствие узкоотраслевого подхода к планированию развития и обеспечению функционирования объектов общественной инфраструктуры требованиям комплексного развития территорий для сбалансированного и полноценного удовлетворения потребностей населения в каждом муниципальном образовании.

В 2018 году в 68 субъектах РФ применялись 193 практики инициативного бюджетирования3 и смежные практики4 вовлечения граждан в процессы городского и территориального развития, реализуемые на региональном и муниципальном уровнях. Общий объем средств, направленных в 2018 году на реализацию проектов, составил 19,31 млрд. рублей, что превосходит показатель прошлого года почти на 5 млрд. рублей. Более чем на 2,5 млрд. рублей вырос объем бюджетных ассигнований, направленных на реализацию проектов из бюджетов субъектов Российской Федерации - в 2018 году он составил 10,36 млрдрублей. Более чем на 1 млрд. рублей увеличился вклад муниципальных бюджетов. Также вырос объем внебюджетного софинансирования, в 2018 году он составил почти 2 млрд. рублей. Среди всех внебюджетных источников средства юридических лиц демонстрируют наилучшую динамику в структуре финансирования проектов - с 2,38% в 2017 году этот показатель увеличился до 3,7% в 2018 году [5,6].

В целях содействия решению вопросов местного значения, вовлечения населения в процессы местного самоуправления, внедрения и развития механизмов инициативного бюджетирования, а также определения наиболее значимых проблем муниципальных образований в Удмуртской Республике в 2019 была запущена первая практика инициативного бюджетирования.

Право на участие в ежегодном конкурсном отборе проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах, имеют в Удмуртской Республике: городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа. Конкурсная комиссия определила

3 Практика инициативного бюджетирования - совокупность действий по реализации уникального механизма и процедур участия граждан в бюджетных решениях, определенная особым порядком и закрепленная в нормативно-правовой и методической документации.

4 Смежная практика - практика, имеющая сходные черты с практиками инициативного бюджетирования, но не соответствующая критериям партисипаторных механизмов и процедур. Предусматривает механизм реализации, где формальным образом обеспечены процедуры участия, возможность учета мнения граждан, процедуры конкурсного отбора проектов, но отсутствуют квалифицированное сопровождение процедур, документальная верификация процедур, формализованный и прозрачный механизм отбора проектов граждан.

уже в первый год реализации 84 муниципальных образования - получателя бюджетных средств из 141 представленных на конкурс. А всего жителями были выдвинуты 233 идеи. Собрания жителей, на которых выдвигались идеи проектов, проводились с марта во всех городах и районах республики. В итоговых собраниях, на которых голосованием определялись приоритетные идеи, приняли участие 9,5 тыс. человек. Общая стоимость всех победивших в 2019 году проектов5, составила 76 млн. рублей. Из них почти 49 млн. рублей - средства республиканского бюджета, 13,6 млн. рублей - средства бюджетов муниципальных образований, средства спонсоров - 6,3 млн. рублей. Сами жители готовы вложить в реализацию более 7,5 млн. рублей. 23 проекта будут реализованы на территории городов, 61 проект - в муниципальных районах. Для оперативного и качественного старта практики были приглашены консультанты ИБ из Башкирии, сопровождавшие собрания граждан. Уже сейчас в республике работает «Портал инициативного бюджетирования в Удмуртской Республике». В ходе заседания конкурсной комиссии был представлен бренд программы инициативного бюджетирования - «Родниковый край - расцветай» [7].

Главным распорядителем бюджетных средств по реализации инициативного бюджетирования было определено Министерство финансов Удмуртской Республики [8].

Успешный запуск программы инициативного бюджетирования в Удмуртской Республике делает возможным: более широкое использование потенциала инициативного бюджетирования за счет масштабирования объемов финансирования запущенной практики; увеличение числа практик;

5 Проект инициативного бюджетирования - проект, предложенный жителем/жителями муниципального образования в порядке, предусмотренном практикой инициативного бюджетирования, и в соответствующей форме, направленный на решение вопроса местного значения посредством проведения работ и (или) оказания услуг, результатом которых будут качественные и (или) количественные изменения в общественной инфраструктуре муниципального образования.

включение механизмов участия граждан при определении состава мероприятий государственных программ УР.

Вовлечение граждан в решение вопросов стратегического развития Удмуртской Республики

В Российской Федерации накоплен уникальный опыт вовлечения граждан в решение вопросов местного значения, поддержку местных инициатив. Одновременно с инициативным бюджетированием в Российской Федерации значительное развитие получили смежные практики, в том числе, соучаствующее проектирование. Вовлечение граждан в этом случае предполагает их участие в обсуждении проектов планировочных решений на локальных территориях городов и поселений [9].

Разнообразие форм участия граждан в местном самоуправлении является базовым, конституционным правом гражданина Российской Федерации. Сейчас в распоряжении граждан целый спектр возможностей -как базирующиеся на российских традициях формы самоуправления (собрания и сходы граждан), сложившиеся в последние десятилетия механизмы (ТОС, институт сельских старост, общественные советы, депутатские наказы), так и относительно новые формы - разнообразные практики инициативного бюджетирования, опирающиеся на более сложный механизм взаимодействия местного сообщества, бизнеса и органов власти для решения вопросов местного значения. Непривычный и на первый взгляд сложный алгоритм реализации инициативного бюджетирования, тем не менее выстроен непротиворечивым действующему законодательству способом и базируется на уже закрепленных в федеральном законодательстве формах реализации гражданами права на местное самоуправление.

Как раз отсутствие жёсткого регулирования инициативного

бюджетирования способствовало проявившемуся разнообразию практик

инициативного бюджетирования. В каждом из субъектов Российской

87

Федерации дизайн применяемых практик формальным, но чаще неформализованным образом задействовал уже сложившиеся формы самоуправления, которые активнее развивались на данной территории -сходы, ТОС, сельские старосты, общественные советы - и был ориентирован на те задачи организаторов, которые виделись первостепенными (улучшение взаимодействия между гражданами и властью, бюджетная эффективность, развитие инфраструктуры сельских поселений, поиск нестандартных идей и пр.). Уникальность механизма инициативного бюджетирования состоит в высокой адаптивности к местной специфике и возможности разворачивания программы под заданным организаторами фокусом. Степень формализации и нормативного закрепления применяемых форм участия, опять же полностью зависит от местного контекста и намерений организаторов инициативного бюджетирования [10].

Инициативное бюджетирование, равно как и смежные практики, обладает несомненным потенциалом развития гражданской инициативы в процессе взаимодействия власти и общества. Настало время говорить об экосистеме гражданского участия в городском и территориальном развитии. Ее главной отличительной особенностью является разнообразие институциональных форм участия граждан в вопросах управления городским и территориальным развитием. Это могут быть и электронные, и офлайн ресурсы, интегрированные в единую методологию. Некоторые граждане ограничивают свою участие опросами об оптимальных решениях в отношении тех или иных элементов общественной инфраструктуры. Другие -высказывают свои предложения, делятся мнениями об улучшениях. Третьи -готовы участвовать в публичных обсуждениях и собраниях по выдвижению и реализации проектов.

Наработанные в Удмуртской Республике подходы к вовлечению граждан можно рассматривать как благоприятный фактор появления новых городских практик инициативного бюджетирования.

Столица Удмуртии стала местом появления сообщества «Живые города». Сложившись на Форумах Живых городов в 2014-2016 годах в Ижевске, Санкт-Петербурге и Москве, неформальное содружество экспертов и городских активистов продолжает расти и вовлекать ведущих профессионалов в разных сферах городского развития из десятков городов мира - от Владивостока до Ванкувера.

Одним из знаковых проектов трансформации городской среды в Удмурткой Республике стал проект «Вернем реки городу!» - ревитализация русла реки Подборенки в Ижевске. Инициатива принадлежит команде, в которую вошли представители Центра развития дизайна, городской среды и энергосбережения Удмуртской Республики, Группы компаний «Острова», сообщества «Люди делают место» и компании «13 этаж». В числе инициаторов - участники проекта «Открытый сад», которые в 2018 году благоустроили пустырь за администрацией города. «Вернем реки городу» стал одним из 26 лучших проектов городского развития, которые были отобраны из 280 заявок и вошли в программу «100 городских лидеров» Агентства стратегических инициатив при Президенте Российской Федерации. Весной 2019 года состоялась стратегическая сессия с участием российских урбанистов[11]. Разработан проект, в рамках которого в течение 9 месяцев должны быть осуществлены исследования территории, подготовка предварительных проектов пространств, обсуждение с потенциальными благополучателями проектов в рамках Архитектурного фестиваля.

К проекту присоединяются многочисленные некоммерческие

организации и экспертные центры: Подростковый центр «Родники» выразил

готовность очистить русло, исток и берег Подборенки; Центр исследований

Уд ГУ захотел помочь научной базой и своими возможностями в

исследованиях; Федерация скандинавской ходьбы начала оформлять грант

для обустройства тропы здоровья вдоль реки. В случае качественной

организации процедур гражданского участия в обсуждении данного проекта,

в соответствии с нормами действующего законодательства, данный проект

89

может стать одним из знаковых проектов городского инициативного бюджетирования в Российской Федерации.

Городские практики инициативного бюджетирования, предполагающие интеграцию с программами городского развития и специалистами их реализующими: урбанистами, архитекторами, девелоперами - становятся одним из наиболее перспективных направлений развития инициативного бюджетирования. Очевидно, что участие граждан в развитии городской инфраструктуры меняет дизайн существующих программ и приводит к более глубокому проникновению ИТ-технологий в проекты. Оно предоставляет возможность гражданам не только голосовать за выдвинутые проекты, но и обсуждать выдвинутые проекты через интернет.

Достаточно широкое распространение в УР получило территориальное общественное самоуправление. В развитии первых ТОС официальные и целевые меры поддержки были вторичны. В отличие от сегодняшней, новой точки зрения на ТОС, предполагающей делегирование ТОС некоторых обязанностей администраций муниципалитетов.

В настоящее время у ТОС появляются другие возможности, в том числе и через инструмент инициативного бюджетирования [12]. ТОСы могут быть интегрированы в методологию любой практики инициативного бюджетирования, это готовый компонент участия. Конечно, речь идет о работающих, сложившихся ранее ТОС, а не искусственно созданных формальных объединениях граждан.

Положительным следствием этой интеграции является то, что органы ТОС получают возможность проявить максимум инициативы в решении вопросов местного значения, и при этом избавлены от необходимости заниматься вопросами бухгалтерского обслуживания реализации проектов, нести связанные с этим затраты. Именно по такому пути идут организаторы инициативного бюджетирования в регионах, где имеется опыт программной поддержки развития ТОС.

Инициативное бюджетирование, прежде всего, необходимо рассматривать как инструмент или технологию выделения бюджетных средств на основании специальных процедур участия граждан. Именно в таком качестве оно может быть использовано участниками ТОС. Более того, в долговременной перспективе инициативное бюджетирование способно стать регулярным источником финансирования решения острых проблем волнующих граждан по месту их жительства.

Через мероприятия государственных программ региональные программы развития инициативного бюджетирования, территориальное общественное самоуправление получает возобновляемый источник финансирования проектов, направленных на улучшение развития общественной инфраструктуры. ТОС благодаря реализации проектов инициативного бюджетирования становятся носителями знаний и компетенций проектного подхода к управлению.

В числе перспективных направлений развития инициативного бюджетирования следует назвать применение механизмов участия граждан в доходогенерирующих проектах:

- в сфере малого и среднего предпринимательства - реализация народных проектов, направленных на решение социально значимых вопросов, а также вопросов жизнеобеспечения населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования;

- в сфере агропромышленного комплекса - реализация народных проектов по переработке сельскохозяйственной продукции и дикоросов, производства хлеба и хлебобулочных изделий, кондитерских изделий;

- в сфере туризма и народных промыслов -восстановление и помощь в развитии народных промыслов и традиционной культуры, содействие в появлении объектов развития туристической инфраструктуры.

Опыт такого рода начинает формироваться в ряде субъектов

Российской Федерации: Республике Коми, Тверской области, Башкирии.

Реализация указанных проектов в небольших городах и поселениях

91

республики имеет значительный потенциал не только для предпринимателей, но и для жителей территории за счет:

- Расширения ассортимента товаров и услуг.

- Создания новых рабочих мест.

- Решения социально значимых вопросов (перевозка, доставка товаров в отдаленные населенные пункты и пр.).

Система мер, направленных на формирование институциональной инфраструктуры инициативного бюджетирования

Нормативно-правовое обеспечения развития инициативного бюджетирования в Удмуртской Республике.

Нормативно правовое регулирование инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации обусловлено применением проектно-ориентированного подхода к регулированию социально-экономических отношений. Инициативное бюджетирование можно рассматривать в качестве механизма устойчивого взаимодействия между населением, органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов, реализации публично-правовыми образованиями закрепленных за ними полномочий, устранения дифференциации в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований, обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов. В связи с этим на практике проекты обеспечиваются в рамках софинансирования 6 муниципальных образований бюджетом субъекта Российской Федерации в соответствии с существующим в регионе нормативно-правовым регулированием межбюджетных отношений.

6 Софинансирование - одна из характерных особенностей отдельных практик инициативного бюджетирования, предполагающая, что муниципальные образования, физические и юридические лица осуществляют добровольные финансовые, иные имущественные и (или) нематериальные вложения (инициативные платежи) в реализацию проектов, отобранных с помощью процедур участия, предполагающих выделение средств из бюджетов различного уровня.

Согласно положениям пункта 4 статьи 41 БК РФ в качестве источника неналоговых доходов бюджетов определены также безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Правовые аспекты института добровольных пожертвований, порядок, условия их внесения и использования регулируются нормами статьи 582 Гражданского кодекса Российской Федерации. Основные характерные черты пожертвования - целевое использование, общеполезная цель, добровольность. При этом предметом пожертвований может быть всякое имущество, в том числе денежные средства и вещи.

Пожертвования могут делаться гражданам, медицинским, образовательным организациям, организациям социального обслуживания и другим аналогичным организациям, благотворительным и научным организациям, фондам, музеям и другим учреждениям культуры, общественным и религиозным организациям, иным некоммерческим организациям в соответствии с законом, а также публично-правовым образованиям - Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям.

Нормы статьи 35 БК РФ предусматривают, что добровольные взносы, пожертвования наравне со средствами самообложения граждан, в соответствии с законом (решением) о бюджете могут быть увязаны с определенными расходами бюджета. В связи с этим добровольные взносы и пожертвования граждан и юридических лиц в местные бюджеты также могут носить целевой характер.

«Пожертвования» - вид собственных доходов местных бюджетов и

уплачиваются гражданами и юридическими лицами в местные бюджеты на

добровольной основе без проведения местного референдума (схода граждан).

При этом порядок внесения и использования пожертвований, как

указывалось выше, регулируется нормами гражданского законодательства,

93

что относит пожертвования исключительно к гражданско-правовым, а не налоговым обязательствам.

Таким образом, для взимания с граждан определенных целевых платежей, представительные органы муниципальных образований могут предусматривать в решениях о местном бюджете возможность уплаты гражданами и юридическими лицами пожертвований для решения конкретных вопросов местного значения. В то же время такие пожертвования могут уплачиваться гражданами исключительно на добровольной основе, поэтому вопрос

об их уплате зависит от сознательности и материального положения населения соответствующего муниципального образования.

Жители муниципальных образований могут и непосредственно заключать с организациями договоры гражданско-правового характера о выполнении ими за плату определенных общественно полезных работ и оказания услуг. В данном случае не требуется зачисление платежей граждан в местные бюджеты для их последующего использования органами местного самоуправления в целях решения конкретных вопросов местного значения. При этом органы местного самоуправления могут оказывать содействие гражданам в выборе указанных организаций и заключении с ними договоров, а также осуществлять координацию исполнения данных договоров этими организациями посредством механизмов муниципально-частного партнерства.

Организационная структура развития инициативного бюджетирования

Сложившаяся практика свидетельствует, что чаще всего кураторами

развития инициативного бюджетирования являются финансовые органы и

органы, курирующие территориальное развитие. Именно они чаще других

становятся главными распорядителями бюджетных средств на реализацию

проектов инициативного бюджетирования. Опыт развития инициативного

бюджетирования в российских регионах с очевидностью демонстрирует

94

риски, возникающие по мере масштабирования и развития программ, при отсутствии качественного профессионального сопровождения процесса. Минимизировать эти риски призваны действия региональных органов исполнительной власти (далее - РОИВ) по созданию самостоятельных проектных центров в субъектах Российской Федерации, наделяемых функциями сопровождения реализации программ инициативного бюджетирования.7В Удмуртской Республике создан проектный центр. (далее - ПЦ) на базе Автономного учреждения дополнительного образования «Центр финансового просвещения», подведомственное Министерству финансов Удмуртской Республики.

Перспективным направлением развития ПЦ является расширение сфер его деятельности, направленной на сопровождения процедур участия граждан в иных государственных программах и проектах республики, превращение его в центр компетенция в сфере участия граждан в принятии бюджетных решений. Механизмы перераспределения профессиональных, временных и материальных ресурсов позволят сделать деятельность ПЦ инициативного бюджетирования более устойчивой, обеспечивая разные источники финансирования и создавая возможности для получения разнообразного опыта.

Функциональные задачи ПЦ не ограничиваются исключительно сопровождением практик инициативного бюджетирования. Отдельными направлениями должны стать: образовательная деятельность, направленная на подготовку консультантов инициативного бюджетирования; повышение квалификации сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления и других целевых аудиторий; проведение тренингов для инициативных групп и активистов; проведение информационных компаний;

7 Проектный центр - организационная структура, осуществляющая методологическую, исследовательскую (аналитическую), мониторинговую, образовательную и консультационную функции в рамках разработки и осуществления программ и практик инициативного бюджетирования, и реализации проектов инициативного бюджетирования.

научное сопровождение процесса развития инициативного бюджетирования; внутренняя оценки эффективности практик; разработка элементов региональной и муниципальных стратегий, предполагающих вовлечение граждан. Необходимо расширять сферу применения потенциала консультантов ИБ: рекомендовать их к участию в работе общественных советов при РОИВ, вовлекать в деятельность других проектных офисов, использовать потенциал для публичной деятельности, связанной с популяризацией ИБ. Институционализация профессионального консалтинга ИБ - необходимое условие процесса развития практик участия граждан в государственном управлении. Появление ПЦ в Удмуртской Республике сделает возможным участие консультантов в сети региональных и межрегиональных проектных центров, что обеспечит развитие профессионального взаимодействия консультантов ИБ для целей обмена опытом, обучения, выработки новых решений, практик и механизмов ИБ.8

Консультант инициативного бюджетирования является ключевой фигурой для организации процедур ИБ, модерирования дискуссий и собраний граждан, экспертизы и качественной доработки проектов, обучения активистов и представителей органов государственной власти и местного самоуправления. В настоящее время профессия консультанта ИБ только начинает формироваться. Большая часть специалистов, вовлеченных в реализацию проектов ИБ, получат профессиональные навыки непосредственно в процессе работы. В то же время, критически важно выстроить систему постоянного обучение консультантов: в форме семинаров, информационных мероприятий в других субъектах Российской Федерации, тренингов, публичных лекций, а также онлайн вебинаров.

8 Консультанты инициативного бюджетирования - специалисты, осуществляющие мероприятия по сопровождению, мониторингу и контролю процесса инициативного бюджетирования.

Консультанты ИБ в своей деятельности руководствуются следующими принципами: открытость и полнота процедур, прозрачность действий; обеспечение права каждого на участие; комплексность деятельности; гибкое мотивирование к участию; содействие выявлению и опора на гражданские инициативы; отстаивание общих интересов участников ради реализации общественного блага; партийно-политическая нейтральность. Целесообразно с установленной регулярностью осуществление независимой оценки компетенций и знаний консультантов ИБ, подтверждение квалификации, регулярное повышение квалификации является гарантией качества оказываемых услуг.

Обучение практикам инициативного бюджетирования

Активный процесс развития ИБ формирует спрос не только на консультантов, но также и на отдельные компетенции и знания в области ИБ у различных аудиторий граждан. Можно выделить следующие целевые группы, на которые необходимо ориентировать обучение практикам ИБ: консультанты; главы муниципальных образований и муниципальные служащие; специалисты НКО и социальные предприниматели; руководители и специалисты государственных органов власти; депутаты всех уровней власти; участники инициативных групп; гражданские активисты; студенты; специалисты смежных областей знаний.

На этапе развертывания первой практики инициативного бюджетирования в Удмуртской Республике была реализована «Управленческая школа инициативного бюджетирования» (далее - УШИБ) -одна из лучших практик инициативного бюджетирования, созданная проектным центром инициативного бюджетирования Башкортостана. Целью проведения интенсивов УШИБ являлось обучение специалистов органов местного самоуправления муниципальных образований Удмуртской Республики подготовке и реализации проектов инициативного бюджетирования.

Для реализации масштабного обучающего мероприятия по внедрению

проекта инициативного бюджетирования на территории Удмуртской

Республики было привлечено 6 консультантов проектной практики,

имеющих практический опыт реализации региональных и муниципальных

проектов инициативного бюджетирования от этапа инициации до реализации

проектов развития общественной инфраструктуры.

Всего на территории Удмуртской Республики было проведено 30

интенсивов УШИБ в каждом муниципальном образовании (25

муниципальных районов, 5 городских округов). Специалистам органов

местного самоуправления Удмуртской Республики оказана

консультационная и методологическая поддержка в области управления

проектами инициативного бюджетирования и работе с населением, также

проведен анализ управленческого потенциала команд проектов

инициативного бюджетирования на муниципальном уровне и даны

рекомендаций по повышению эффективности участия муниципальных

образований Удмуртской Республики в проектах инициативного

бюджетирования.

Система информирования об инициативном бюджетировании

Успешное развитие ИБ в Удмуртской Республике требует комплексной

информационной стратегии, реализуемой на региональном и местном

уровнях. Такая стратегия призвана решить три актуальные задачи, стоящие

перед организаторами процесса развития ИБ: информировать

общественность о механизмах и принципах ИБ; формировать новые

ценностные установки и поведенческие модели; мотивировать к

практическим действиям и участию. Под информационной кампанией (далее

- ИК) понимается комплекс практических мероприятий, призванных

воздействовать на целевые группы процесса развития ИБ с помощью

различных форм контента и каналов коммуникации.

ИК на республиканском и муниципальном уровнях планируются и

реализуются самостоятельно, силами региональных органов власти и органов

98

местного самоуправления, а также проектного центра ИБ и могут иметь как минимум два вектора реализации. Внутренняя стратегия ИК выстраивается в соответствии с дизайном практики ИБ или комплекса практик, временным циклом реализации, применяемых процедур, охватом и целями организаторов. Она предполагает обеспечение информационной поддержки реализации процедур инициативного бюджетирования, мобилизации участников проектов. Очевидным ресурсом для реализации ИК является институт социальной рекламы. Представляется полезным реализация социальных рекламных кампаний с целью популяризации лучших практик инициативного бюджетирования. Рекламодателями социальной рекламы по тематике ИБ могут выступать все заинтересованные участники процесса без ограничений. Отдельным ресурсом для социальной рекламной кампании ИБ может стать вклад юридических и физических лиц, рассматриваемый как элемент софинансирования в проектах ИБ. Системная работа по созданию информационных поводов, насыщенная информационная повестка, адаптация информационного контента для различных групп и типов СМИ, административные усилия органов власти, консолидация различных ресурсов в немалой степени будут способствовать узнаваемости, доверию инициативному бюджетированию, непосредственному вовлечению граждан в процесс развития ИБ [13].

Оценка Эффектов и результатов инициативного бюджетирования

Основой любой практики инициативного бюджетирования является партисипаторный механизм - комплекс действий, выстроенных на основании последовательных процедур непосредственного участия граждан и предпринимательского сообщества в развитии общественной инфраструктуры. В свою очередь основой партисипаторного механизма является процедура участия граждан - последовательность действий, обеспечивающих вовлеченность граждан в процесс принятия и реализации

решений в рамках программ развития инициативного бюджетирования.

99

Возможность влиять на процесс выделения государственных бюджетных средств для решения наиболее острых проблем, волнующих граждан, непосредственное участие в процессах обсуждения и реализации проектов -ключевые мотивы, обеспечивающие вовлеченность граждан в практики инициативного бюджетирования. Успешность реализации проектов инициативного бюджетирования зависит от того, был ли учтен данный мотивационный комплекс. В случае, если граждане не почувствовали вовлеченность в процесс принятия решения, его эффективность стремительно уменьшается.

Для оценки программ и практик инициативного бюджетирования целесообразно выделять, анализировать и оценивать по отдельности результаты, следствия и эффекты [14].

Под результатами понимаются качественные и количественные изменения в общественной инфраструктуре, возникающие непосредственно по итогам реализации проектов. Поскольку большинство практик направлены на решение вопросов местного значения с участием граждан, результатами являются те объекты общественной инфраструктуры, которые были выбраны жителями и реализованы под их контролем. Под следствиями понимается решение конкретных проблем жителей, которые лежали в основе участия и мотивировали выбор приоритетных проектов. Специфика инициативного бюджетирования заключается именно в том, что выбираются те объекты общественной инфраструктуры, которые помогают решать проблемы максимального числа благополучателей 9 . Под эффектами ИБ понимаются те социально-экономические изменения на территории реализации ИБ, которые возникают в результате того, что проекты по улучшению общественной инфраструктуры реализуются с участием граждан,

9Благополучатели - граждане Удмуртской Республики, на которых прямо или косвенно оказывают положительное влияние качественные и (или) количественные изменения в общественной инфраструктуре муниципального образования, в результате реализации проекта инициативного бюджетирования.

с использованием специфических для ИБ форматах процедур (вовлечение большого числа граждан в обсуждение, проведение собраний, совместное принятие решений).

Заключение

Программы (концепции) развития инициативного бюджетирования все активнее рассматриваются органами исполнительной власти субъектов РФ как важный элемент системы вовлечения граждан в процессы местного самоуправления, территориального развития. Большинство субъектов Российской Федерации включило мероприятия программного характера о развитии инициативного бюджетирования в состав существующих государственных программ. Однако наиболее эффективным представляется вариант, при котором инициативное бюджетирование легитимизируется на уровне субъекта Российской Федерации самостоятельным нормативно - правовым актом в статусе программы или концепции.

Литература

1. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года от 29 сентября 2018 г. - Информационно-правовой портал «Гарант». URL: https://www. garant.ru/products/ipo/prime/doc/71965871/

2. Распоряжение Правительства РФ от 31 января 2019 г. № 117-р Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 гг. [Электронный ресурс] - Информационно- правовой портал «Гарант». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72064730/

3. Закон Удмуртской Республики от 09 октября 2009 года № 40-Рз «Стратегиясоциально-экономического развития Удмуртской Республикина период до 2025 Года». Об Утверждении Плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономическогоразвития Удмуртской Республики на период до 2025 года (с изменениями на 26 Декабря 2018 года)

4. Постановление Правительства Удмуртской Республики «Об утверждении плана мероприятий по реализации стратегии социально -экономического развития Удмуртской Республики на период до 2025года (с изменениями на 26 декабря 2018 года) от 10 октября 2014 года N 383).

5. Доклад о лучшей практике развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Министерство финансов Российской Федерации. Москва 2018 г. 56 С./ Дата публикации: 06.09.2018г. [Электронный ресурс]. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: https://www.mmfin.ru/ru/document/mdex.php?id_4=124663#

6. Доклад о лучшей практике развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Министерство финансов Российской Федерации. Москва 2019 г. 56 С./ Дата публикации: 10.10.2019г. [Электронный ресурс]. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: https://www.mmfm.ru/ru/document/mdex.php?id_4= 128384#

7. Официальный сайт Портала инициативного бюджетирования Удмуртской Республики. URL: http://ib.mfur.ru/обзор-реализации-инициативного-бюдж/

8. Постановление Правительства Удмуртской Республики от 20.03.2019 «О внесении изменений в постановление Правительства Удмуртской Республики от 17 июня 2013 года № 252 «Об утверждении государственной программы Удмуртской Республики «Управление государственными финансами». [Электронный ресурс] - Официальный сайт Правительства Удмуртской Республики. URL: http://www.udmurt.ru/regulatory/?typeid=31183294&year=2019&doccnt=&page =55&doccnt=

9. Снигирева Н. Как вовлечь жителей в проектирование общественных пространств // Методические рекомендации.Казань.- 2016.-42с.

10. Приложение № 3 к протоколу заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 20.12.2017 г. № 6 «Программа развития инициативного бюджетирования в Российской Федерации». [Электронный ресурс] URL: Ы^УЛгкоЫ.ш^^/геароПсу^еттаг/Приложение 3 ^.pdf

11. Первая открытая встреча по проекту «Вернем реки городу». http: //www.izh. ru/i/promo/55307.html

12. Вагин В.В., Шаповалова Н.А. Инициативное бюджетирование как инструмент финансирования территориального общественного самоуправления/ Экономическая наука современной России. Москва 2019. №3. С. 77-90. URL: https: //elibrary.ru/item.asp?id=40877440

13. Вагин В. В., Шаповалова Н. А. Информационное сопровождение инициативного бюджетирования: содержание и принципы успешной реализации // Власть, 2016. № 12. C. 63-69.

14. Вагин В.В., Гаврилова Н.В. Методология оценки программ и

практик инициативного бюджетирования в субъектах Российской

103

Федерации// Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2017. Т. 10. № 12. С. 1393 - 1406. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=30754608