CC BY
65
управление государственной
собственностью как часть экономической политики России
М. А. КОТЛЯРОВ,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов, бухгалтерского учета и управления собственностью Европейско-Азиатский институт управления и предпринимательства,
г. Екатеринбург
Е-mail: kotlyar2005@list. ш
д. П. сИМОНОВА,
старший преподаватель кафедры финансов, бухгалтерского учета и управления собственностью Европейско-Азиатский институт управления и предпринимательства Е-mail: daria_sim@mail. ш
В статье рассматриваются вопросы организации управления государственной собственностью в России. Отмечается, что на текущий момент в России не сложилась эффективная система управления государственной собственностью, которая бы обеспечила реализацию общественно-государственных интересов. Высказываются предложения по созданию комплексной системы управления государственной собственностью.
Ключевые слова: экономика, управление, государственная собственность, государственная компания, государственно-частное партнерство, государственные и общественные интересы.
Для выполнения функций публичного некоммерческого характера либо решения стратегических национальных задач в экономике любой страны есть сектор государственной собственности. В России вопрос наличия государственной собственности определяется не только названными задачами, но и последствиями более чем семидесятилетней монополии государства на собственность, а также этапа массовой, и зачастую не всегда последовательной, приватизации в 1990-х гг. Очевидно, что в числе приоритетных государственных задач должно быть и эффективное управление собственностью. Еще в 1999 г. Правительством РФ была одобрена Концепция управления государственным имуществом и при-
ватизации в Российской Федерации. По прошествии 10 лет было бы полезно оценить, насколько выполнены поставленные задачи, как изменились приоритеты в сфере управления государственной собственностью.
Основные положения Концепции в части управления государственной собственностью (далее — Концепция). Принятая более 10 лет назад Концепция содержала два основных направления: повышение эффективности управления государственным имуществом и реализация государственной политики в сфере приватизации. В числе основных целей управления государственным имуществом указывалось увеличение доходов бюджета, оптимизация структуры собственности для обеспечения экономического роста, использование государственных активов для привлечения инвестиций и др. Одним из положительных моментов Концепции можно было признать подход, ориентированный на цель, зафиксированную для каждого вида объекта управления. В частности, были выделены следующие объекты управления:
• унитарные предприятия;
• учреждения;
• акции, доли Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ;
• недвижимое имущество.
- 9
По каждому из направлений была прописана вполне понятная логика управления: постановка целей управления, разработка механизма управления, контроль за эффективностью управления. Последовательная реализация этой схемы должна была привести к тому, что в собственности государства должно было остаться имущество, которое действительно необходимо для реализации публичных интересов, а также приносящее прямой доход в бюджет.
В сфере приватизации, а это направление стало второй частью Концепции, также была заявлена цель повышения эффективности функционирования российских предприятий и экономики в целом. Более того, приватизации придавалась роль неотъемлемой части государственной политики по управлению государственным имуществом, которая должна была привести к следующим результатам:
• расширение налогооблагаемой базы;
• создание рабочих мест;
• наполнение отечественного рынка товарами и
услугами российских производителей;
• привлечение инвестиций;
• рост общей эффективности экономики.
Также была прописана четкая схема принятия
решений по всей цепочке от выявления объекта приватизации до его реализации.
На текущий момент приходится констатировать, что реализация отдельных положений Концепции явно затянулась. Обратимся к одному из заявленных в Концепции направлений, которое касается совершенствования деятельности государственных унитарных предприятий.
Унитарное предприятие в системе управления государственной собственностью. В концепции 1999 г. был выделен ряд проблем, связанных с деятельностью унитарных предприятий. Речь шла о таких направлениях, как разделение функций управления унитарными предприятиями между органами исполнительной власти, количество и целесообразность существования отдельных унитарных предприятий, несовершенство юридической конструкции права хозяйственного ведения, трудности при реализации полномочий собственника, вопросы контроля и эффективности использования имущества и прибыли унитарных предприятий. Были сделаны выводы о том, что в основном деятельность унитарных предприятий была неэффективной, а следовательно, цели их деятельности не достигались. Для решения указанных проблем предполагалось провести ряд мероприятий и реализовать новую систему управления унитарными предприятиями, которая состояла из следующих направлений [2]:
10 -
• определение круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций;
• определение цели государства применительно к каждому унитарному предприятию и учреждению;
• установление порядка отчетности руководителей унитарных предприятий и учреждений о ходе выполнения утвержденной программы или бизнес-плана деятельности;
• разработка порядка принятия управленческих решений при недостижении цели государства;
• ужесточение контроля за деятельностью руководителей унитарных предприятий и учреждений;
• установление принципов определения части прибыли унитарного предприятия, подлежащей перечислению в бюджет.
Анализ деятельности унитарных предприятий за прошедшее десятилетие свидетельствует о полумерах, принятых в исполнение данной Концепции. Наиболее важная стратегическая задача — определение размера части прибыли, подлежащей перечислению в бюджет, оставалась не решенной вплоть до 2007 г. По настоящее время не решена задача принятия управленческих решений. Руководители унитарных предприятий самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои действия по управлению предприятием с собственником имущества (кроме случаев распоряжения недвижимым имуществом). Такое положение вещей дает возможность для злоупотреблений.
Конструкция унитарных предприятий несовершенна и непрозрачна. Проблема в том, что до сих пор на государственном уровне разделяются понятия деятельности по контролю за государственными унитарными предприятиями и деятельности по управлению государственной собственностью.
По прошествии 10 лет, если обратиться к Концепции развития законодательства о юридических лицах [1], можно увидеть следующие заключения:
• тезис о бесперспективности данной организационно-правовой формы юридического лица и желательности ее замены другими видами коммерческих организаций — «хозяйственными обществами со 100 %-ным или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе»; вывод о том, что «наличие такого рода юридических лиц не соответствует основополагающим принципам правопорядка, основанного на рыночной организации хозяйства»;
• обратный тезис о том, что «современное функционирование унитарных предприятий пока
не порождает каких-либо сложных практических проблем».
Все это говорит о необходимости выработать и, главное, реализовать последовательную стратегию функционирования унитарных предприятий и получения полезного результата от их деятельности.
Государственные корпорации в системе управления собственностью. Для решения крупных инфраструктурных задач национального масштаба и реализации проектов модернизации отдельных отраслей экономики России в практику была введена еще одна юридическая конструкция — Государственная корпорация. Данная организационно-правовая форма установлена согласно ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ [3], причем госкорпорацией признается «не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций». На текущий момент в России функционируют семь Государственных корпораций: Внешэкономбанк, Агентство по страхованию вкладов, Роснанотех, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Ростехнологии, Росатом, Олимпстрой.
В данной статье авторы не преследуют цель обратиться к анализу преимуществ и недостатков этой организационно-правовой формы в целом, исследуется лишь один аспект их деятельности — управление государственной собственностью. Стоит подчеркнуть, что госкорпорации становятся собственниками имущества, которое они получают в качестве взноса. Установлено лишь формальное правило о целевом характере передаваемого имущества. Исходя из принципиально новой конструкции этой организационно-правовой формы, стоит отметить, что создан некий юридический суррогат, зачастую наделенный полномочиями публично-правового характера, имеющий возможность заниматься коммерческой деятельностью, процедуры контроля за которыми еще только налаживаются, а уже поставлены под сомнение эффективность и даже целесообразность существования данной формы.
В таких условиях вряд ли можно сделать выводы об эффективности государственных корпораций в общей системе управления собственностью. Можно судить об управлении государственной собственностью конкретно по каждой госкорпорации. Дело в том, что классическое управление
государственной собственностью, а не только реализация проектов путем перераспределения бюджетных средств, касается, например, Ростех-нологий и Росатома — структур, которые управляют пакетами акций предприятий соответствующих отраслей. С учетом того, что переданные в качестве имущественных взносов пакеты акций являются уже собственностью госкорпораций, то оценивать эффективность управления этими пакетами опять-таки затруднительно.
В целом следует отметить, что в вопросах управления государственной собственностью, и особенно в ее правовой составляющей имеет место незавершенность целого ряда вопросов. Получается, что уже не первое десятилетие мы пребываем в дискуссии о целесообразности и эффективности режима управления государственной собственностью через государственные и муниципальные унитарные предприятия, но при этом запускаем еще одну, мягко говоря, дискуссионную тему — Государственные корпорации. Все это происходит на фоне несформировавшейся законодательной базы в части организационно-правовых форм юридических лиц, механизмов государственно-частного партнерства.
Организация системы управления государственной собственностью. На самом деле, главная рекомендация заключается в том, чтобы последовательно выполнить и развить положения Концепции десятилетней давности. В ней были заложены основные элементы системы управления государственной собственностью. Вопрос заключался в наличии доброй воли реализовывать заявленные положения. Логичным, хотя и существенно запоздавшим шагом на пути построения эффективной системы управления государственной собственностью стала бы доработка законодательства о юридических лицах, особенно в части унитарных предприятий. Однако Россия встала на несколько иной путь, а именно, создание новых юридических конструкций, Государственных корпораций, в условиях недоработки базового законодательства о юридических лицах. Безусловно, глобальные инфраструктурные задачи государства и отдельные приоритетные проекты национального масштаба не могут ждать. При этом не стоит забывать, что создать юридическую конструкцию можно быстро, а вот обеспечить ее эффективность или реформирование (о чем уже идет речь в России на высшем уровне) в сжатые сроки не удастся.
По мнению авторов, нельзя постоянно откладывать давно назревший вопрос юридической проработки существования в нашей стране публичных
- 11
компаний (юридических лиц публичного права). Стоит признать, что кроме заявленной проблемы с госкорпорациями, остается открытым вопрос со статусом, например, Центрального банка России, а также с развитием механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП).
Относительно ГЧП отметим, что в мировой практике реализация проектов, имеющих важное общественное значение, осуществляется на основе взаимодействия власти и бизнеса. Фактическое отсутствие юридического признания в России понятия ГЧП ведет к тому, что механизм управления государственной собственностью с целью реализации приоритетных национальных проектов находится в стагнации. Имеется набор фрагментов в виде деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных корпораций, прямого владения государством объектами недвижимости и пакетами акций, соглашений о разделе продукции, элементов концессионных соглашений, стремления запустить работу свободных экономических зон. Однако все это нельзя назвать комплексной системой управления государственной собственностью, направленной на реализацию общественно-государственных интересов.
Учитывая вышеизложенное, целесообразно учесть следующие положения для создания в России эффективной системы управления государственной собственностью:
• дополнение и развитие ранее принятой в России Концепции управления государственной собственностью с учетом направлений совершенствования законодательства о юридических лицах, необходимости вовлечения объектов государственной собственности в проекты в рамках государственно-частного партнерства;
• принятие и реализация единой системы оценки целесообразности функционирования и результатов деятельности государственных унитарных предприятий и учреждений;
• скорейшая открытая оценка эффективности деятельности государственных корпораций и начало действий по внедрению в российскую юридическую практику понятия юридического лица публичного права;
• законодательное закрепление понятия «государственно-частное партнерство»;
• выработка комплексного понимания управления государственной собственностью как системы, объединяющей: прямое управление государством объектами собственности (недвижимость, пакеты акций, иное имущество); деятельность унитарных предприятий, учреждений и государственных корпораций; соглашения о разделе продукции, концессионные соглашения и иные формы распоряжения имуществом в рамках государственно-частного партнерства.
Список литературы
1. Концепция развития законодательства о юридических лицах: проект // Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Протокол от 16.03.2009 № 68.
2. О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024.
3. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 23.07.2008, с изм. от 24.07.2008).
Подписка «UBRARy.RU
Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
