CC BY
26
Управление государственной службой — на уровень, соответствующий требованиям реформы
Белобородов А. Б.
м к
О 5 ^ I О < м ес
р- о
м £т
^сс
2
10
3/2006
Анатолий Борисович Белобородов — заместитель руководителя аппарата губернатора и правительства Ленинградской области — начальник управления государственной службы и кадров.
Сегодня, в рамках административной реформы, проводимой в Российской Федерации, перед органами исполнительной власти субъектов РФ стоит задача построения системы управления государственной службой, включающей в число показателей качества деятельности измеримые показатели. Например, показатели степени достижения отраслевых целей органами исполнительной власти. Такая интеграция системы государственной службы в процесс достижения отраслевых результатов предполагает разработку системы оценки эффективности органов государственной службы, основанную на анализе фактического состояния отраслей.
По состоянию на начало 2005 г система управления государственной гражданской и муниципальной службой в администрации Ленинградской области строилась по принципу нормативной обусловленности. Существовали реализуемые управлением государственной службы и кадров функциональные блоки:
■ по ведению личных дел государственных служащих;
■ по разработке нормативных правовых актов по вопросам государственной и муниципальной службы;
■ по вопросам подготовки государственных и муниципальных служащих;
■ по наградам.
Первый блок (отдел кадров) занимался текущей кадровой работой: оформлял прием, увольнение, перемещение служащих, присвоение классных чинов, взаимодействовал с бухгалтерией управления делами по оформлению и оплате больничных листов, отпусков.
Второй блок (отдел по вопросам государственной и муниципальной службы) осуществлял разработки требуемой нормативной документации, методические материалы для органов исполнительной власти и местного самоуправления, участвовал в проведении квалификационных экзаменов.
Третий блок (сектор подготовки кадров) осуществлял взаимодействие с образовательными учреждениями, исследовал возможные направления обучения и организовывал процесс направления на учебу.
Четвертый блок (сектор наград) проводил, на первый взгляд, всем хорошо известную, но требующую особой тщательности и кропотливости работу, которую нельзя недооценивать.
С учетом того, что с 1 января 2005 г в полном объеме введена система единой кадровой службы, все эти работы выполнялись для всего штата гражданских служащих в администрации Ленинградской области и аппаратов мировых судей. В результате создания единой кадровой службы в Управлении госслужбы и кадров — 23 штатные единицы (общая численность служащих, выполнявших эту работу до создания единой кадровой службы, составляла 37 чел.).
Первоочередными задачами управления государственной службы и кадров являются:
■ построение структуры органов исполнительной власти, способной эффективно исполнять государственные полномочия;
■ реализация кадровой политики, нацеленной на создание системы работы с персоналом.
Основная задача этой системы — удовлетворять потребности органов исполнительной власти в кадрах, их количестве и качестве соответственно исполняемым полномочиям.
Каждое из этих крупных направлений подразделяется на более конкретные. Так, работа со структурой не должна заканчиваться созданием новой системы органов. Важно обновлять систему в изменяющихся условиях, в соответствии с появляющимися или изменяющимися полномочиями, а значит, следует довести до автоматизма корректировку перечня полномочий и распределение их между органами исполнительной власти. Пример такой корректировки мы сейчас видим на федеральном уровне (положения о федеральных органах исполнительной власти корректируются в соответствии с изменениями законодательства достаточно оперативно).
Этой работе также должна соответствовать процедура закрепления обязанностей за конкретными служащими (система разработки, согласования, утверждения, корректировки должностных регламентов).
Совершенствование кадрового потенциала органов государственной власти, поддержание высокой квалификации государственных служащих
м к
О 5 ^ I
О <
м ес
о
м £т 2
11
3/2006
м к
О 5 ^ I О < м ес
р- о
м £т
^сс
2
12
3/2006
должно четко (и чутко) ориентироваться на характер и объем, изменение задач органов исполнительной власти. Кадровая служба должна получать заказ органов исполнительной власти на обеспечение кадрами и точно выполнять его в кратчайшие сроки и с наименьшими затратами.
В свою очередь, такая постановка задачи кадровой службы обуславливает необходимость проведения постоянного экономического анализа стоимости конкретных кадровых решений. Так, крайне важно знать, что дешевле: уволить работников с выплатой всех причитающихся пособий и объявить на рынке труда набор новых (соответствующих новым задачам) или же в данном случае отправить прежних работников на обучение, в результате которого именно они смогут справиться с новыми задачами. Дробление задач в этой сфере можно продолжать бесконечно.
Система управления государственной службой в прошлом и сегодня в основном не ориентирована на результат, а тем более на вышеуказанные задачи. В первую очередь, это связано с тем, что органы исполнительной власти не имеют актуального полного перечня (реестра) своих полномочий, тем более не имеют четко поставленных (выраженных в цифрах, которые можно было бы измерить) целей своей работы. Ленинградская область — не исключение. Актуального реестра полномочий государственных органов субъекта РФ здесь нет. Цели деятельности четко не определены.
Правительство РФ и правительство Ленинградской области планируют осуществить переход к бюджети-
рованию, ориентированному на результат, соответственно должны быть поставлены реальные цели, установлены показатели, по которым будет измеряться результат деятельности органов исполнительной власти. Нужно также поддерживать эффективную структуру администрации, квалификация специалистов должна соответствовать уровню решаемых задач.
Работа над этими проблемами была начата в 2004 г., когда провели ревизию полномочий государственных органов субъекта РФ и на ее основе осуществили реорганизацию органов исполнительной власти Ленинградской области. В результате штатная численность была сокращена примерно на 30%. Однако то, что сделано было в 2004 г., сегодня уже требует актуализации. К сожалению, автоматизация такого процесса в настоящее время только зарождается, но первые перспективы намечены.
С 1 февраля 2005 г. вступил в силу новый закон о государственной гражданской службе. Показатели эффективности этим законом названы в качестве обязательных составляющих деятельности государственных органов и государственных служащих. В частности, такое требование закреплено ч. 17 ст. 50 и п. 8 ч. 2 ст. 47 Федерального закона.
В новых условиях требуется обеспечить:
■ ведение актуального состояния реестра госполномочий — своевременное реагирование по внесению изменений в нормативные акты (положения об органах), в структуру органов исполнитель-
ной власти, нормирование численности персонала;
■ планирование квалификации персонала под поставленные цели, управление психологическим климатом в коллективах;
■ эффективное управление конкурсами и аттестациями.
В рамках Программы реформирования региональных финансов в Ленинградской области в 2006 г было проведено обследование, выработаны рекомендации, подготовлены документы для реформирования управления:
■ изменения в полномочия аппарата;
■ изменения в структуре органов власти и управления;
■ изменения в перечень полномочий и функций отделов (положения о них);
■ разработаны показатели эффективности, для управления (опосредованно зависят от показателей работы отраслевых органов), показатели эффективности государственных служащих управления.
В целом, предполагается создать систему управления персоналом гражданских служащих.
Требуемая организационно-функциональная структура Управления государственной службы и кадров должна состоять из следующих функциональных блоков.
1. Методический и организационный блоки.
■ Приведение деятельности исполнительных органов власти в соответствие региональному и федеральному законодательству. Данный функциональный блок
Рис. 1. Целевой результат реформирования системы управления государственной службой
м к
О 5 ^ I
О <
м ес
р- о
м £т 2
13
3/2006
м к
О 5 ^ I О < м ес
»- о
м £т 2
14
3/2006
предназначен для мониторинга изменений в отраслевом законодательстве, формирования указаний исполнительным органам власти по приведению Положений и Должностных регламентов в соответствие с изменениями отраслевого законодательства. Данный функциональный блок также отвечает за ведение актуального перечня полномочий исполнительных органов власти и связей с обуславливающими их нормативными актами.
Управление организационно-функциональной структурой администрации Ленинградской области. Данный функциональный блок предназначен для приведения организационно-функциональной структуры исполнительных органов власти в соответствие принципам управленческой эффективности, исключающим дублирование и избыточность реализуемых функций, а также для оказания консультационной помощи в принятии решений по управлению организационно-функциональной структурой администрациями муниципальных образований. Разработка проектов нормативных правовых актов. Выделение данного функционального блока связано с его высокой интеллек-тоемкостью, ответственностью и трудоемкостью.
Методическое и консультационное обеспечение муниципальных образований. Данный функциональный блок консультирует органы местного самоуправления по реализации требований федерального и
регионального законодательства о муниципальной службе, осуществляет методическую помощь органам местного самоуправления при разработке ими собственных нормативно-правовых актов относительно муниципальной службы. Деятельность по методическому руководству направлена на реализацию принципов управления по результатам при разработке нормативно-правовой документации. Также в рамках данного функционального блока осуществляется деятельность по ведению Реестра муниципальных служащих.
■ Пенсионное обеспечение государственных служащих. Разработка нормативных правовых актов по пенсионному обеспечению и стажу государственной службы, обеспечение работы комиссии по установлению стажа государственной службы и доплате к пенсиям (прием и оформление документов и заявлений на установление стажа государственной службы, доплат к пенсии, подготовка заседаний комиссии, ведение протоколов заседаний комиссии, оформление решений комиссии, подготовка проектов распоряжений губернатора о назначении пенсий и установлении стажа государственной службы, защита интересов администрации по вопросам пенсионного обеспечения и установления стажа государственной службы в судах общей юрисдикции).
2. Блокуправления персоналом:
■ Управление системой материального стимулирования персонала.
Данные функции отсутствуют в существующей организационнофункциональной структуре и вводятся для установления системы материального поощрения служащих в соответствии с достигнутыми результатами. Данный функциональный блок предполагает ведение работ по системе материального стимулирования государственных служащих в соответствии с достигаемым результатом. Внедряемая система материального стимулирования основана на оценке деятельности государственных служащих. Управление квалификационным и образовательным уровнем персонала. Состав функций по управлению квалификацией и образовательным уровнем служащих должен быть перестроен в соответствии с принципами управления по результату. Таким образом, потребность в обучении государственных и муниципальных служащих будет формироваться и обосновываться исполнительными органами власти и органами местного самоуправления как необходимость для достижения поставленных отраслевых целей. В этом случае бюджет на обучение и переподготовку служащих будет входить в бюджет достижения отраслевых целей. Контроль за реализацией программ по обучению муниципальных служащих. Данный функциональный блок предназначен для установления контроля за разработкой и реализацией органами местного самоуправления программ по обучению муниципаль-
ных служащих на средства, предоставляемые областным бюджетом. Контроль достижения результатов, которые заявляются органами местного самоуправления при формировании программ обучения, выполняется в данном функциональном блоке. Введение принципа бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает целевое расходование средств, поэтому бюджет, требуемый на обучение муниципальных служащих, должен быть обусловлен теми результатами, которые будут достигнуты органами местного самоуправления в результате затраченных средств. Управление кадровым резервом. Введение данного блока позволит сократить время замещения вакансии, а также снизить издержки на адаптацию государственных служащих при вступлении в новую должность.
Управление нормированием труда и численностью государственных служащих. Данный функциональный блок предназначен для планирования численности государственных служащих. В задачи данного функционального блока будет входить взаимодействие с внешними организациями по разработке нормативов на функции, выполняемые государственными служащими. Функции по нормированию труда и планированию численности государственных служащих отсутствуют в существующей организационнофункциональной структуре и вводятся для приведения мощност-
м к
О 5 ^ I
О <
м ес
о
м £т 2
15
3/2006
м к
О 5 ^ I О < м ес
»- о
м £т 2
16
3/2006
ных характеристик исполнительных органов власти в соответствие объему реализуемых функций и поставленным целям.
Выработка и реализация кадровой политики. Ведение данных функций необходимо для реализации политики системы государственной службы и кадров Ленинградской области, разрабатываемой в рамках проекта по реформированию региональных финансов Ленинградской области. Данный функциональный блок также отвечает за управление системой сбалансированных показателей в части управления персоналом государственных служащих. Управление нематериальным стимулированием государственных служащих. В рамках данного блока предполагается ведение разработок различных форм нематериального стимулирования государственных служащих, а также принятие решений по применению этих форм в отношении государственных служащих. В рамках данного функционального блока не предполагается исполнение данных решений — эта деятельность будет осуществляться сектором наград.
Управление психологическим климатом в коллективе. Данный функциональный блок предназначен для повышения эффективности деятельности государственных служащих путем улучшения психологического климата в коллективе. Реализация этих функций предполагает привлечение психолога, работа которого направлена
3.
как на индивидуальное взаимодействие, так и на работу с коллективом.
Управление аттестацией государственных служащих и прохождением квалификационных экзаменов. Данный функциональный блок реализует требования Федерального законодательства о государственной гражданской службе. В задачи данного функционального блока входит организация и проведение аттестаций и квалификационных экзаменов для государственных служащих. Организация и проведение конкурсов на замещение должностей государственной службы. Деятельность по организации и проведению конкурсов является регулярной, носит узкоспециализированный характер и требует от служащих высокого профессионализма, поэтому выделение данного функционального блока в сектор подбора и оценки персонала позволит повысить качество проводимых конкурсов и снизить затраты на их организацию и проведение.
Блок кадровой работы:
Кадровый учет государственных служащих. Данный функциональный блок успешно функционирует в существующей организационнофункциональной структуре. Текущая роль данного функционального блока во внедряемой системе управления персоналом такова, что теперь кадровый учет решает не только задачу кадрового учета, но и выполняет функции управленческого учета системы управле-
ния персоналом: измерение текущего состояния кадрового потенциала государственных служащих и реализация управленческих решений относительно персонала государственных служащих.
4. Блок нематериального стимулирования (наград):
■ Разработка форм нематериального стимулирования включает функции по управлению разработкой форм (макетов, эскизов) вновь создаваемых видов нематериального стимулирования государственных служащих, а также деятельность по управлению разработкой форм (макета, эскиза) наград для жителей Ленинградской области.
■ Исполнение решений по награждениям государственных служащих. В рамках данного функционального блока осуществляется организация и проведение мероприятий по награждениям государственных служащих, а также жителей Ленинградской области.
■ Консультирование органов местного самоуправления по вопросам награждения.
Поскольку деятельность Управления является обеспечивающей по отношению к деятельности комитетов, то обеспечение должно быть построено исходя из целевых потребностей комитетов. В существующей системе управления государственной службой и кадров не представляется возможным выстраивание обеспечения целевой деятельности комитетов. Так, например, возможное 0,5%-ное снижение эффективности деятельности органов исполнитель-
ной власти социальной сферы вследствие неспособности Управления государственной службы и кадров обеспечить требуемый образовательный профиль государственных служащих, а также требуемую мотивированность гражданских служащих, обойдется бюджету социальной сферы Ленинградской области не менее 44,5 млн рублей ежегодно. Отсутствующая на сегодняшний момент целостная система управления персоналом является причиной нормативно необоснованной численности гражданских служащих, низкой эффективностью их работы, нерешенными психологическими конфликтами в коллективах, продолжительным временем заполнения вакансий, отсутствием перспектив в карьерных планах служащих.
Общий экономический эффект только за счет уменьшения количества увольнений работников по собственному желанию составит почти 3 млн руб. Затраты, связанные с увеличением расходов на расширение штатной численности Управления государственной службы, составят 2,2 млн руб. ежегодно. Таким образом, очевидный экономический эффект только за первый год составит без малого 0,8 млн руб. Кроме того, обращаясь к опыту введения систем управления персоналом в органах государственной власти, ожидается повышение эффективности деятельности служащих органов исполнительной власти на 7-10%, что в рамках фонда оплаты труда органов исполнительной власти может составить от 42 до 60 млн руб. Повышение эффективности деятельности служащих естественным образом скажется на состоянии подведомственных отраслей.
м к
О 5 ^ I
О <
м ес
о
м £т 2
17
3/2006
В части повышения квалификации и переподготовке государственных служащих — 730 тыс. руб. ежегодно. Возникающий эффект позволит восполнить недостающее финансирование потребностей органов исполнительной власти по обучению государственных гражданских служащих.
В части организации и проведения конкурсов на замещение должностей государственной гражданской службы 5,25 человеко/месяцев, что составляет 113 тыс. руб. ежегодно. Возникающий экономический эффект приведет к более качественной и проработанной подготовке конкур-
сов на замещение должностей государственной гражданской службы, повысится среднее число кандидатов, участвующих в конкурсах, повысится качество отбора кандидатов.
В части адаптации вновь принятых работников в органы исполнительной власти 105 человеко/месяцев, что составляет 2,1 млн руб. ежегодно. Возникающий эффект приведет к снижению излишней нагрузки на руководителей по вводу вновь принятых работников в продуктивный режим работы, а также к повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти в целом.
м к
О 5 ^ I
0 <
м ес
с
1 о м £т
2
