CC BY-NC-ND
25
В.А. Степанов
УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛьНОГО РЕГИСТРА
в структуре администрации национальных архивов И документации:
ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И ЕГО РОЛь В ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
В статье рассматривается историческое развитие, назначение и роль важнейшего структурного подразделения Администрации национальных архивов и документации США, а именно Управления Федерального регистра; дается детальное описание истории формирования Управления, его правовой статус; показывается степень участия Управления в политических процессах.
Ключевые слова: Федеральный регистр, публикации, документы, законодательство.
Управление Федерального регистра является структурным подразделением архивно-документационной службы США Администрации национальных архивов и документации. В рамках своей деятельности, охватывающей практически 80-летний период, Управлением была выполнена грандиозная работа по выстраиванию информационной системы взаимодействия государственного аппарата и гражданского сектора. Ознакомлению с историей и определению роли данного Управления в системе государственного регулирования и посвящена данная статья.
Образование в середине 1930-х годов в системе Национального архива Отдела Федерального регистра произошло в рамках адаптации государственного аппарата США и расширения его регулятивных функций для решения задач «Нового курса» президента Франклина Д. Рузвельта.
В тот период американская экономика достигла лишь относительных успехов в промышленности, благодаря чему США занимали
© Степанов В.А., 2015
первое место в мире по производству в совокупности с другими ведущими государствами1. Несмотря на это, Великая депрессия сильно ударила по позициям малоимущих слоев населения, спровоцировав рост безработицы и ослабление финансового потенциала страны. В начале 1930-х годов необходимость реализации экономических программ и политического курса по выходу из Великой депрессии привела к смещению центра тяжести политики в США на исполнительную власть. На институциональном уровне это проявлялось в создании все новых учреждений, ведомств. В то же время расширение регулятивной роли федеральных учреждений исполнительной власти в социальной и производственной сфере c целью предотвращения кризиса привело к разрушительным последствиям для законодательства в целом, внеся хаос в систему нормотворчества2.
Зачастую большинство инициатив, которые предлагались администрацией президента США Франклина Д. Рузвельта в качестве экстренных мер, отклонялись Верховным судом, так как они не соответствовали конституционным нормам, каковыми, например, являлись положения закона «О восстановлении промышленности» и ряд других актов, связанных с ним3.
Столкнувшись с жесткими политическими реалиями и стараясь найти способ решения проблемы, Конгресс США фактически наделил федеральные учреждения исполнительной власти широчайшими законодательными полномочиями, что, в свою очередь, привело к появлению ряда бессистемных нормативных документов. Данная ситуация явилась главной причиной, побудившей правительство к проведению реорганизации и упорядочиванию системы нормотворчества.
Становилось очевидным, что огромный поток административных постановлений противоречил самим законам и приводил к серьезным правовым проблемам. Известны случаи, когда государственные адвокаты, обращаясь в Верховный суд с исками по конкретным делам, узнавали, что ряд подзаконных актов просто не соответствовал существующим юридическим нормам4.
Это побудило к действию многих авторитетных юристов и политиков, оказавших значительное влияние на появление первого официального периодического издания нормативных актов федеральных учреждений исполнительной власти в США. Одним из них был Эрвин Грисволд, главный юридический консультант страны, написавший в 1934 г. критическую статью в «Harvard Law Review», в которой негативно оценивал состояние регулятивной деятельности государственных учреждений. К статье прилагался текст законопроекта, который с точки зрения Э. Грисволда должен
был стать основой для формирования упорядоченной системы нормативных актов5.
Статья нашла отклик в политических кругах. Эмануэль Селлер, член подкомитета Судебного комитета Палаты представителей с 1934 г., ознакомился с текстом предложенного законопроекта и обсудил его с Э. Грисволдом. Затем, в марте 1935 г., Э. Селлер внес редакцию данного закона на обсуждение в Сенат, который принял закон после короткого обсуждения без каких-либо возражений6.
По инициативе правительства подписанный президентом США Ф.Д. Рузвельтом 26 июля 1935 г. был утвержден закон «О федеральном регистре», нормы которого по предметам их ведения кодифицированы в положениях № 1501-1511, в 44 титуле (разделе) (Публичные издания и документы) «Свода законов США»7. В соответствии с законом создавался Отдел Федерального регистра как структурное подразделение сформированного в 1934 г. независимого федерального архивного учреждения - Национального архива. Главной задачей Отдела Федерального регистра являлась официальная регистрация, хранение и публикация нормативных документов центральных федеральных учреждений исполнительной власти в ежедневном периодическом издании (газете) «Федеральный регистр».
Таким образом, формирование Отдела, в деятельности которого с течением времени стали органично сочетаться функции архивного, юридического и издательского учреждений, было обусловлено потребностями централизованного контроля над масштабной нор-мотворческой деятельностью государственного аппарата, ставшей следствием активизации государственного вмешательства в экономику страны и решения социальных проблем.
Следует особо отметить, что закон «О федеральном регистре» впервые в истории США установил систему обязательной государственной регистрации и публикации актов нормотворческой деятельности администрации и особо подчеркивал, что факт публикации административного акта в издании «Федеральный регистр» приобретает важные правовые последствия, так как означает «своевременное и действительное оповещение» всех лиц, на которых оно распространяется, о наличии и содержании акта, что исключает ссылку таких лиц на незнание о его существовании.
Для управления Отделом был сформирован руководящий аппарат в лице Административного комитета, в состав которого входили руководитель Национального архива - архивист США, представитель Министерства юстиции, директор Отдела Федерального регистра и глава Государственного издательства. В рамках сотруд-
ничества с Отделом Федерального регистра Государственное издательство занималось непосредственным изданием «Федерального регистра», первый выпуск которого состоялся 14 марта 1936 г.8
По положению № 1505 закона «О федеральном регистре», в 44 титуле (разделе) «Свода законов США» к составу публикуемых Отделом материалов Федерального регистра были отнесены9:
- Федеральные законы;
- Президентские документы;
- Административные постановления;
- Публичные речи;
- Описания федеральных организаций, их программ и инициатив.
Административный комитет обеспечил прочную связь Отдела Федерального регистра с федеральными учреждениями исполнительной власти и законодательным органом страны - Конгрессом США, благодаря чему Отдел осуществлял широкую деятельность в законодательной сфере.
В период Второй мировой войны Отдел Федерального регистра сыграл значительную роль в укреплении взаимоотношений между Национальным архивом, структурным подразделением которого он являлся, и федеральными учреждениями. Количество изданных документов в каждом отдельном выпуске БИ за период с 1941 по 1943 г. составляло от 7 850 до 18 569. Природа информации, содержавшейся в документах, отражала хозяйственное положение страны в период Второй мировой войны: ценовые графики, государственные заказы, положения о контроле за экспортом и услугах, нормированные заказы, документы об иностранцах, потребительский кредит, учреждение новых военных ведомств10.
Подчеркнем, что сотрудники Отдела проводили консультации с федеральными учреждениями по вопросам издания нормативных актов на момент военного положения, а также кадровой политики и усовершенствования управления путем ускорения процесса принятия решений, которые фиксировались непосредственно в документах11.
Во время войны начала действовать ежедневная практика телефонирования, связанного с консультациями по вопросам текущего делопроизводства. В частности, это касалось комплексов документов, которые должны были публиковаться в «Федеральном регистре» на следующий день. Некоторые учреждения содержали многочисленные штаты машинисток, чтобы копировать документы прежде, чем они должны были быть напечатаны в очередном выпуске12. Военный период показал, что в результате тотальной
загруженности бюрократического аппарата, наличия организационных пробелов и недостаточной степени осведомленности о деятельности различных учреждений возникла необходимость в срочном решении этой проблемы.
В послевоенное время Отдел Федерального регистра встал на путь новых организационных трансформаций, напрямую связанных с принятием 11 июня 1946 г. федерального закона «Об административной процедуре»13. Закон усилил связь Отдела с федеральными учреждениями, которые с этого момента были обязаны передавать сведения о законодательных проектах и предоставлять возможность их комментирования общественностью. Данное требование было прописано в положении № 552, пункте A, где отмечалось, что «каждое учреждение в соответствии с законами должно предоставлять свободный доступ к ознакомлению и обсуждению итоговых мнений, интерпретаций политики, административным руководствам и инструкциям, копиям документов и иной справочной информации, которая может потребоваться для поиска необходимых сведений»14.
Ранее практика комментирования общественностью административных решений в США не предусматривалась15.
Реорганизация Национального архива в Службу национальных архивов и документации в начале 1950-х годов, вошедшую в состав Администрации общих служб на основании закона от 1949 г. «О федеральной собственности и административных службах»16, привела к преобразованию Отдела в Управление Федерального регистра.
С усилением роли президентской власти США в управлении все более усложняющимся обществом и постоянным развитием системы публикации нормативных документов федеральных учреждений расширялись и возможности Управления Федерального регистра. Теперь, помимо подготовки публикаций «Федерального регистра» и Свода федеральных нормативных актов, на Управление были возложены функции подготовки к публикации новых типов документальных собраний, правительственных справочников, методических пособий по делопроизводству для учреждений.
К основным серийным публикациям Управления Федерального регистра отнесем издаваемые и по настоящее время «Полное собрание законов Соединенных Штатов»17; «Компиляция коллекции президентских документов», «Официальные бумаги прези-дентов»18; «Руководство правительства Соединенных Штатов»19; «Публичные и частные акты»20; «Пособие по составлению документа»; «Частноправовые издания»21. Управление Федерального регистра также издает «Информационный бюллетень» (Federal
Register Bulletin), который представлен на официальном портале Администрации национальных архивов и документации22.
В течение 1970-х годов некоторые публикации претерпели структурные изменения. Не осталось незамеченным и участие Управления Федерального регистра в разработке инновационных проектов в сфере делопроизводства, в частности в вопросе о переоформлении управленческих документов. Сущность идеи заключалась в том, чтобы унифицировать систему документооборота и облегчить процесс принятия управленческих решений, что в конечном итоге было успешно реализовано и взято федеральными учреждениями на вооружение23.
Детализированные требования Управления по подготовке исполнительными учреждениями передаваемых документов к официальной публикации изложены в разработанном им методическом материале - «Пособии по составлению документа». В какой-то мере оно сопоставимо с российскими «Правилами издания исторических документов». Пособие служит для предварительной подготовки документов. Прежде чем учреждение передает нормативные документы к публикации в «Федеральный регистр» и Свод федеральных нормативных актов, его руководство должно позаботиться об их унифицированном оформлении, соответствующем основным требованиям Пособия. Отличительной чертой Пособия является целевая направленность на публикацию систематизированной документальной информации.
Период с 1980-х годов по настоящее время представляет собой новый этап в истории Управления Федерального регистра, связанный с процессом реорганизации Службы национальных архивов и документации в Администрацию национальных архивов и документации и возвращения последней статуса независимого федерального исполнительного учреждения США. С развитием информационных технологий, ознаменовавшимся появлением Интернета, изменилась и роль Управления Федерального регистра в системе структурных подразделений Администрации национальных архивов и документации. Сетевое пространство открыло перед Управлением новые возможности, которые оказали значительное влияние на качество публикаций.
Общедоступность и прозрачность - два важнейших качества, которые характеризуют развитие информационных технологий на современном этапе. Управление Федерального регистра, обращаясь к собственному историческому опыту, заложило основы для формирования свободного информационного пространства, в течение последних 20 лет занимаясь переводом печатных изданий
«Федерального регистра» и других публикаций в цифровой формат. Интернет предоставил возможности, которые в значительной степени расширили информационный потенциал Федерального регистра, усилив его влияние в общественной и государственной сферах, а также обеспечив доступ к систематизированной нормативной информации федеральных учреждений исполнительной власти в режиме онлайн для ознакомления и использования гражданами США, государственными учреждениями и частными организациями (чаще всего юридическими фирмами).
Этому способствовали не только многолетнее сотрудничество Управления Федерального регистра и Государственного издательства, но и утвержденный Конгрессом США 22 марта 1993 г. акт «Об улучшении доступа к электронной информации». Положение № 4101, 44 титула (раздела) «Свода законов США», гласило, что «необходимо разработать систему обеспечения онлайн-доступа к документам Конгресса, Управления Федерального регистра и другим публикациям, определенным управляющим документа-ми»24. Начиная с 1994 г. на официальном сайте Государственного издательства уже начали размещаться выпуски «Федерального регистра» в цифровом формате, а также другие публикации Управления Федерального регистра.
В свою очередь, федеральные учреждения изъявили желание использовать новые возможности информационных технологий путем передачи нормативных документов в электронной форме непосредственно в Управление. Единственным серьезным препятствием на пути оставалось удостоверение подлинности документов через электронную подпись. Совместно с Государственным издательством Управление запустило в 2001 г. «Электронную систему редактирования и публикации», сокращенно «еБОСБ». Назначение этой системы заключалось в промежуточной обработке поступающих из федеральных учреждений документов для их дальнейшего опубликования в «Федеральном регистре»25.
Однако Управление пошло по пути полной интеграции в пространство Интернета. Результатом стал запуск неофициального сайта «Федеральный регистр 2.0» 26 июля 2010 г. Это был результат усилий Управления, направленных на расширение доступа к социальной, экономической, научной и политической информации. Одновременно подчеркнем, что официальным изданием Управления до сих пор считается печатное издание «Федерального регистра» и его цифровой вариант, публикуемый на сайте Государственного издательства26.
Управление Федерального регистра также принимает активное участие в организации избирательной системы в США, точнее,
в работе Коллегии выборщиков - старейшего института США, в котором работают лица, представляющие свой штат на народном голосовании, где избираются президент США и вице-президент. Положение Коллегии выборщиков в избирательном процессе установлено Конституцией США (ст. II, разд. I), где определено, что президент и вице-президент избираются «выборщиками» от каждого штата в количестве, равном числу сенаторов от этого штата в Конгрессе. Наличие Коллегии выборщиков освобождает Конгресс США от необходимости избирать президента и вице-президента. Следует напомнить, что последним избранным Конгрессом главой США был 6-й президент Дж.К. Адамс (1825-1829).
Взаимодействие Управления с Коллегией выборщиков осуществляется по линии заверения - сертификации избирательных бюллетеней - свидетельств о проведенных в штатах выборах27. Выполнение данной функции осуществляется после того, как из федерального правительства поступит указание распространить инструкции губернаторам штатов о проведении выборов28. Таким образом, Управление Федерального регистра играет роль координатора указанного процесса.
Известны случаи, когда бюллетени оказывались недействительными, так как были неправильно составлены, поэтому процесс сертификации должен быть тщательно контролируем. Уже после передачи бюллетеней все полученные голоса в строгом порядке передаются в Конгресс на утверждение. В начале января года, следующего за годом выборов, перед очередной сессией Конгресса председатель Сената Конгресса объявляет о признании выборов действительными и новый президент и вице-президент вступают в должность с 20 января.
Помимо участия в избирательном процессе, Управление взаимодействует с Конгрессом США и штатами, публикуя в «Федеральном регистре» информацию о принятых поправках к Конституции по результатам большинства проголосовавших штатов29. Когда три четверти штатов (38) ратифицируют поправку, в Управление передаются все их ратификационные документы. Архивист США свидетельствует об этом в особой декларации, которая публикуется Управлением Федерального регистра в очередном издании «Федерального регистра» и в «Полном собрании законов Соединенных Штатов». При этом поправка к Конституции США приобретает юридическую силу непосредственно с момента публикации в «Федеральном регистре».
Управление Федерального регистра как подразделение Администрации национальных архивов и документации США является
уникальным учреждением, не имеющим аналогов в структуре других архивных служб мира. Конечно, опыт деятельности Управления Федерального регистра нельзя рассматривать вне конкретно-исторических условий США и особенностей организации их архивно-документоведческой отрасли. Однако его изучение и адекватная квалификация, безусловно, необходимы в целях выработки приоритетов развития отечественной модели архивной системы в соответствии с потребностями информационного общества.
Примечания
История новейшего времени стран Европы и Америки. 1918-1945. М., 1989. С. 172-173.
Another Regulatory Milestone: The Federal Register Act Turns 75 [Электронный ресурс] // Regblog. URL: http://www.regblog.org/2010/07/another-regulato-ry-milestone-the-federal-register-act-turns-75.html (дата обращения: 18.10.2014). McKinney R.J. A Research Guide to the Federal Register and the Code of Federal Regulations. P. 10 [Электронный ресурс] // Law Library Lights. URL: http:// www.llsdc.org/assets/sourcebook/fall02.pdf (дата обращения: 18.10.2014). Relyea H.C. The Federal Register: Origins, Formulation, Realization and Heritage [Электронный ресурс] // Office of the Federal Register. URL: http://www.ofr. gov/documents/FedReg_speech.pdf (дата обращения: 18.10.2014). Ibid. P. 4. Ibid. P. 5.
U.S. Code. Title 44. Chapter 15. Federal Register and Code of Federal Regulations. § 1501-1511 [Электронный ресурс] // Legal Information Institute. URL: http:// www.law.cornell.edu/uscode/text/44/chapter-15 (дата обращения: 18.10.2014). McKinney R.J. Op. cit. P. 10.
Federal Register Act of 1935, § 1505 [Электронный ресурс] // The U.S. National Archives and Records Administration. URL: http://www.archives.gov/feder-al-register/laws/federal-register/1505.html (дата обращения: 18.10.2014); U.S. Code. Title 44. Chapter 15. Federal Register and Code of Federal Regulations. § 1505 [Электронный ресурс] // Legal Information Institute. URL: https://www. law.cornell.edu/uscode/text/44/1505 (дата обращения: 18.10.2014). The Federal Register. March 14, 1936 - March 14, 2006: A brief history commemorating the 70th Anniversary of the publication of the first issue of the Federal Register. P. 5 [Электронный ресурс] // The U.S. National Archives and Records Administration. URL: http://www.archives.gov/federal-register/the-federal-register/ history.pdf (дата обращения: 18.10.2014). Ibid. Ibid.
_
3
4
5
3
7
8
9
10
11
18
13 Ibid. P. 6.
14 Administrative Procedure Act of 1946, § 552, Sec. A [Электронный ресурс] // The U.S. National Archives and Records Administration. URL: http://www. archives.gov/federal-register/laws/administrative-procedure/552.html (дата обращения: 18.10.2014).
15 McKinney R.J. Op. cit. P. 10-12.
16 Federal Property and Administrative Services Act of 1949. Title 1. Sec. 101 [Электронный ресурс] // U.S. Senate Committee on Environment & Public Works. URL: http://www.epw.senate.gov/fpasa49.pdf#search='Federal%20Property%20 and%20Administrative%20Services%20Act' (дата обращения: 28.10.2014).
17 The Federal Register. March 14, 1936 - March 14, 2006. P. 7. Ibid. P. 11. Ibid. P. 8.
Public and Private Laws [Электронный ресурс] // The U.S. National Archives and Records Administration. URL: http://www.archives.gov/federal-register/ laws/index.html (дата обращения: 28.10.2014).
Privacy Act Issuances [Электронный ресурс] // The U.S. National Archives and Records Administration. URL: http://www.archives.gov/federal-register/publica-tions/privacy-act.html (дата обращения: 28.10.2014).
Federal Register Bulletin: The Newsletter of the Office of the Federal Register [Электронный ресурс] // The U.S. National Archives and Records Administration. URL: http://www.archives.gov/federal-register/write/newsletter/previous.html (дата обращения: 28.10.2014).
The Federal Register. March 14, 1936 - March 14, 2006. P. 11. Government Printing Office Electronic Information Access Enhancement Act of 1993. § 4101 [Электронный ресурс] // U.S. Government Publishing Office. URL: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-103s564es/pdf/BILLS-103s564es.pdf (дата обращения: 28.10.2014); U.S. Code. Title 44. Chapter 41. Access to Federal Electronic Information. § 4101 [Электронный ресурс] // Legal Information Institute. URL: https://www.law.cornell.edu/uscode/text/44/4101 (дата обращения: 28.10.2014).
The Federal Register. March 14, 1936 - March 14, 2006. P. 16. Legal Status [Электронный ресурс] // Federal Register 2.0. URL: https://www. federalregister.gov/policy/legal-status (дата обращения: 28.10.2014). McDonald F. At the Federal Register, Tending to the Details of Democracy (Prologue. 2004. Vol. 36. № 3) [Электронный ресурс] // The U.S. National Archives and Records Administration. URL: http://www.archives.gov/publica-tions/prologue/2004/fall/fed-reg.html (дата обращения: 28.10.2014). Federal Register Pamphlet [Электронный ресурс] // The Office of Federal Register. URL: http://www.ofr.gov/documents/FR-Pamphlet.pdf (дата обращения: 28.10.2014). Ibid.
