CC BY
50
УДК 332.122
УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ РЕГИОНА: ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ
© Владислав Васильевич ГУРЕЕВ
Управление ФНС России по Тамбовской области, г. Тамбов, г. Тамбов, Российская Федерация, начальник аналитического отдела, e-mail: vlevd@mail.ru
В настоящее время в России органы местного самоуправления почти лишены собственных источников формирования доходной части бюджетов, выполняя пассивную роль исполнителей в осуществлении бюджетных полномочий. В современных условиях вопросы взаимоотношения федеральной и региональной власти с муниципалитетами, выравнивания их бюджетной обеспеченности, стимулирования к наращиванию собственного налогового потенциала выходят на первый план.
Ключевые слова: местные бюджеты; местные налоги; расходные обязательства; межбюджетные отношения.
Одной из серьезных проблем бюджетного законодательства России на современном этапе является то, что доходные источники местных бюджетов рассчитываются только исходя из полномочий, закрепленных Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и в местных бюджетах средства на реализацию иных вопросов местного значения Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрены [1].
Вместе с тем, в идеале, муниципалитеты могут жить «по средствам», т. е. расходные обязательства местных бюджетов могут соответствовать их доходам. Для этого необходимо разграничить полномочия и ответственность между органами власти всех уровней, изменить бюджетное устройство и принципы организации бюджетной системы России и, наконец, разграничить налоговые доходы между бюджетами всех уровней.
В настоящее время, в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации, местными являются два налога - земельный (в целом по России - 115,35 млрд
руб. за 2010 г.) и налог на имущество физических лиц (в целом по России 15,58 млрд рублей за 2010 г.), причем это - налоги поселений и городских округов [2]. Расходные обязательства бюджетов муниципальных районов покрываются только за счет части налога на доходы физических лиц и налоговых поступлений от специальных налоговых режимов [1].
Собственные налоговые поступления обеспечивают лишь небольшую часть расходных обязательств местных бюджетов. Недостающая сумма может быть получена либо за счет неналоговых доходов местных бюджетов (доходы от продажи или использования имущества, доходы от оказания услуг и т. д.), либо за счет финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Причем неналоговые доходы могут быть значительными лишь для весьма незначительного количества наиболее крупных муниципальных образований.
Доля налоговых доходов и доля покрытия за их счет расходов бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации представлены в табл. 1.
Таблица 1
Доля налоговых доходов в доходах бюджетов разных уровней и доля покрытия расходов этих бюджетов за счет налоговых доходов в 2010 г.
Показатель Тамбовская область Бюджет г. Тамбова Бюджет г. Мичуринска
Конс. бюджет субъекта Областной бюджет Местные бюджеты
Доля налоговых доходов в доходах бюджетов разных уровней, % 46,5 41,1 29,1 32,1 37,6
Доля покрытия расходов бюджетов разных уровней за счет налоговых доходов, % 45,0 39,8 28,7 31,3 35,8
Статистика показывает, что чем выше уровень бюджетной системы, тем доля налоговых доходов значительнее - в консолидированном бюджете Тамбовской области и областном бюджете она составляет 46,5 и 41,1 %, соответственно. Однако на уровне местных бюджетов этот показатель не дотягивает даже до 40 %.
В связи с экономическим кризисом в значительном числе субъектов произошло снижение доходов местных бюджетов. Поэтому в 2010 г. сохранилась высокая зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней, объем которых в прошлом году составил 913,4 млрд руб., или 46,3 % доходов местных бюджетов. При этом доля налоговых доходов в доходах местных бюджетов составила 40,9 %, неналоговых доходов - 12,8 % [3].
Если органы местного самоуправления имеют возможность покрывать свои расходные обязательства собственными налоговыми доходами лишь на 30 %, то о каком укреплении финансовых основ местного самоуправления может идти речь?
Проанализируем структуру налоговых доходов местных бюджетов на следующем примере.
Из рис. 1 видно, насколько незначительны поступления от местных налогов в консолидированном бюджете Российской Федера-
ции - суммарно они составляют 1,5 %. Аналогичная ситуация наблюдается и на уровне консолидированных бюджетов субъектов (2,6 %) и консолидированного бюджета Тамбовской области (6,8 %). Более существенны поступления от этих налогов непосредственно для местных бюджетов, однако и здесь их доля не поднимается выше 27 %. То есть за бюджетами муниципальных образований закреплены два наименее значимых налога, что фактически лишило муниципалитеты собственных доходов, а значит и финансовой самостоятельности.
В качестве примера рассмотрим ситуацию, сложившуюся с поступлением местных налогов в г. Тамбове и г. Мичуринске.
На основании данных таблицы можно сделать вывод, что города Тамбов и Мичуринск, по сути, являются донорами для вышестоящих бюджетов. Из всех собранных налогов в местном бюджете остается лишь около 15-17 %. При этом расходы бюджетов городов за счет налоговых доходов покрываются только на 30 %, а остальные средства поступают из вышестоящих бюджетов. На наш взгляд целесообразнее не образовывать встречные финансовые потоки (в рамках всей страны они просто огромны), а оставлять большую часть собранных в муниципалитетах налогов в их бюджетах.
80,0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0 10,0
0,0
71,4
11,7
18,2
6,9 III5 6
11.3 0,8 0,2 2’31,4 0,3 I ,3'5 1,2
Конс. бюджет РФ Конс. бюджеты Конс. бюджет Местные Бюджет г. Бюджет г.
субъектов РФ Тамбовской обл. бюджеты Тамбова Мичуринска
Тамбовской обл.
Налог на доходы физических лиц Единый налог на вмененный доход
Земельный налог
Налог на имущество физ/ лиц
Рис. 1. Доля налогов, поступающих в местные бюджеты, в бюджетах разных уровней (по данным за 2010 г.), в %
Таблица 2
Структура налоговых поступлений по г. Тамбову и г. Мичуринску в разрезе бюджетов разных уровней в 2009-2010 гг.
Вид бюджета г. Тамбов г. Мичуринск
2009 г. 2010 г. 2009 г. 2010 г.
сумма, млн руб. доля, в % сумма, млн руб. доля, в % сумма, млн руб. доля, в % сумма, млн руб. доля, в %
Федеральный бюджет 2681,5 24,7 2092,9 23,9 496,2 15,4 213,6 10,7
Областной бюджет 3907,9 35,9 4852,2 55,3 1677,3 51,9 1417,3 70,8
Местный бюджет 1248,3 11,5 1537,5 17,5 282,0 8,7 305,3 15,3
Государственные внебюджетные фонды 3037,5 27,9 290,4 3,3 774,9 24,0 64,8 3,2
Итого: 10875,2 100,0 8773,0 100,0 3230,4 100,0 2001,0 100,0
Справочно: расходы, млн руб. 4714,0 5138,5 1097,8 800,4
Доля поступлений в местный бюджет в расходах, в % 26,5 29,9 25,7 38,1
Таблица 3
Структура налоговых доходов бюджетов городов Тамбов и Мичуринск в 2009-2010 гг.
г. Тамбов г. Мичуринск
Наименование налога 2009 г. 2010 г. 2009 г. 2010 г.
сумма, млн руб. с, е в . % д у сумма, млн руб. с, е в . % д у сумма, млн руб. с, е в . % д у сумма, млн руб. с, е в . % д
Налог на доходы физических лиц 780,8 62,5 866,4 56,4 204,1 72,4 218,0 71,4
Единый налог на вмененный доход 214,4 17,2 241,8 15,7 40,2 14,3 41,7 13,7
Налог на имущество физических лиц 45,0 3,6 56,6 3,7 11,3 4,0 9,7 3,2
Земельный налог 190,1 15,2 347,9 22,6 21,2 7,5 30,2 9,9
Прочие налоги 18,0 1,5 24,8 1,6 5,2 1,8 5,7 1,8
Итого налоговых доходов: 1248,3 100,0 1537,5 100,0 282,0 100,0 305,3 100,0
Таблица 4
Соотношение налоговых доходов и безвозмездных перечислений бюджетов г. Тамбова и г. Мичуринска за 2009-2010 гг.
г. Тамбов г. Мичуринск
2009 г. 2010 г. 2009 г. 2010 г.
сумма, млн руб. с, е в . % д у сумма, млн руб. с, е в . % д у сумма, млн руб. с, е в . % д у сумма, млн руб. с, е в . % д
Налоговые доходы 1248,3 35,2 1537,5 37,1 282,0 27,4 305,3 45,4
Безвозмездные перечисления 2297,8 64,8 2605,9 62,9 747,3 72,6 367,7 54,6
Итого налоговых доходов и безвозмездных перечислений: 3546,1 100,0 4143,4 100,0 1029,3 100,0 673,0 100,0
Проведенный анализ показал, что в течение 2009-2010 гг. бюджеты городов Тамбова и Мичуринска, в большей степени, зависят от поступлений из областного бюджета. Об этом свидетельствует значительная доля федерального налога на доходы физических лиц (на уровне 60 % в г. Тамбове и 72 % в г. Мичуринске).
Что касается местных налогов (земельный налог и налог на имущество физических
лиц), то их доля за рассматриваемый период возросла незначительно с 19 до 26 % в г. Тамбове и с 11 до 13 % в г. Мичуринске.
Данные таблицы лишний раз подтверждают уровень финансовой зависимости бюджетов двух крупнейших городов области от вышестоящих бюджетов. Стоит отметить, что такое положение лишено всякого смысла с экономической точки зрения.
Таким образом, местные бюджеты имеют весьма слабую финансовую состоятельность и, тем более, устойчивость, что делает их полностью зависимыми от объемов и видов финансовой помощи из вышестоящих уровней бюджетной системы, т. е. ставит под угрозу реализацию важнейших полномочий.
В качестве основного принципа меж-бюджетных отношений, на наш взгляд, необходимо использовать следующее положение. Все дополнительные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, закрепляемые федеральными законами за органами местного самоуправления и требующие дополнительного финансового и материального обеспечения, должны финансироваться за счет установления адекватных дополнительных налоговых доходных источников местных бюджетов.
Для решения этой проблемы необходимо изменить межбюджетные отношения, законодательно закрепив за муниципалитетами дополнительные источники финансирования помимо местных налогов, доля которых в местных бюджетах весьма незначительна.
Дополнительными источниками пополнения местных бюджетов могут стать, например, отчисления от региональных имущественных налогов (налог на имущество организаций и транспортный налог), т. к. налоговая база этих налогов, в основном, зависит от результатов деятельности и стоимости имущества организаций, функционирующих на территории муниципального образования, и граждан. При этом целесообразно предусмотреть стимулирование муниципалитетов, поставив объем предоставляемых трансфертов (например, на строительство дорог) из регионального бюджета, в зависимость от дополнительно собранных в региональный бюджет с конкретной территории имущественных налогов.
Другой важнейший источник пополнения местных бюджетов - это налог на доходы физических лиц. При действующей системе распределения налогов в стране нет ни одного региона, который бы стремился привлечь на свою территорию жителей, поскольку последние для органов власти любого уровня - это источник бюджетных расходов, а не фактор увеличения доходов. По разным оценкам 15 % населения России ра-
ботают в городах, а проживают в других муниципальных образованиях и нередко - в других субъектах Российской Федерации. Основные государственные (в т. ч. и муниципальные) услуги они получают по месту жительства. Поступления же от уплачиваемых ими налогов зачисляются в бюджеты органов власти, на территории которых они работают. Здесь же они получают минимум государственных услуг.
Например, по оценке Управления ФНС России по Тамбовской области, за пределами области осуществляли свою деятельность в 2009 г. - 108,7 тыс. человек, в 2010 г. -111,8 тыс. человек. В результате, в региональный и местные бюджеты недопоступило налога на доходы физических лиц в 2009 г. в сумме 1,6 млрд руб., в 2010 г. - 1,8 млрд руб.
Неуплата налога на доходы физических лиц по месту жительства физических лиц не обеспечивает перераспределительного эффекта и обусловливает неэффективное использование ограниченных денежных средств, доступных государству.
Полагаем, что зачисление налога на доходы физических лиц по месту жительства могло бы снизить неравномерность распределения налоговой базы по территории страны и привести к некоторому нивелированию различий в доходах не только муниципальных, но и региональных бюджетов. Такая форма уплаты налога на доходы физических лиц будет стимулировать органы власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, контролировать институт регистрации граждан.
С 2006 г. за бюджетами городских округов и муниципальных районов законодательно закреплен стабильный доходный источник - единый налог на вмененный доход. Этот налог является одним из важнейших инструментов регулирования занятости населения, обеспечения соответствующего уровня оплаты труда, легализации доходов и, как следствие, увеличения поступлений в бюджет и налога на доходы физических лиц.
Вместе с тем представительные органы местного самоуправления лишены возможности самостоятельно устанавливать основной элемент этого налога - размер базовой доходности. Кроме того, виды предпринимательской деятельности, для налогоплательщиков, применяющих данный специальный
режим налогообложения, прописаны в Налоговом кодексе Российской Федерации и муниципалитетам не дано право их расширять.
Расширение налоговых полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства, наряду с передачей в местные бюджеты доходов от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения (в настоящее время полностью зачисляется в региональный бюджет), послужит хорошим стимулом для органов местного самоуправления в решении важнейшей задачи -поддержки развития на подведомственной территории малого и среднего бизнеса. В частности: предоставление государственных
гарантий и поручительств по кредитам, запрашиваемым субъектами малого бизнеса в коммерческих банках; компенсация части процентных ставок по кредитам коммерческих банков; развитие системы микрокредитования субъектов малого предпринимательства через муниципальные фонды; предоставление налоговых льгот на региональном уровне путем установления дополнительных отраслевых приоритетов; развитие системы муниципального заказа.
При действенных мерах со стороны местных властей по поддержке и развитию малого и среднего бизнеса есть возможность не только существенно увеличить доходную часть местных бюджетов, но и обеспечить сбалансированность бюджетов всех уровней через реструктуризацию расходных обязательств.
Среди организационных проблем администрирования местных налогов необходимо отметить трудности с регистрацией юридическими и физическими лицами принадлежащего им имущества. Без такой регистрации невозможно достоверно оценить налоговую базу муниципальных образований. Кроме того, именно от этого зависит и величина налоговых поступлений в местные бюджеты с 2006 г. и в дальнейшем переход на взимание налога на недвижимость. Однако согласно федеральному законодательству физические и юридические лица могут регистриро-
вать свое имущество только в добровольном порядке. Учитывая то обстоятельство, что такая регистрация требует больших затрат времени и денег, согласования большого количества документов, а впоследствии скажется на уровне уплачиваемых налогов, ни граждане, ни юридические лица не спешат зарегистрировать принадлежащее им имущество. В этой ситуации ни у органов государственной власти, ни у органов местного самоуправления нет никаких прав по принятию административных мер к лицам, уклоняющимся от регистрации своего имущества.
В связи с этим назрела необходимость на федеральном уровне законодательно закрепить обязательность и одновременно возможность для физических лиц до определенного срока зарегистрировать принадлежащее им имущество на льготных условиях и по упрощенной схеме. А к тем, кто не воспользуется этим правом в установленные сроки, установить возможность со стороны субъекта Федерации или муниципальных образований применять меры административной ответственности.
На наш взгляд муниципальным образованиям необходимо передать максимальный объем средств для исполнения ими своих расходных полномочий, а не оказывать финансовую помощь в виде различных трансфертов, образуя встречные финансовые потоки. Такой подход будет стимулировать муниципалитеты повышать собираемость налогов, наращивать собственный налоговый потенциал, что, в конечном итоге, должно сказаться на обеспечении достойного качества жизни граждан и развития страны в целом.
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. ЦЯЬ: ШрУ/ЬяБе^ошиИаШт/сош/
2. Налоговый кодекс Российской Федерации. иКЬ: http://base.garant.ru/10900200/
3. Санжиев Д. У местного самоуправления нет стимулов для «обретения будущего» // Экономика и жизнь. 2011. № 17.
Поступила в редакцию 12.12.2011 г.
UDC 332.122
REGION ECONOMICS MANAGEMENT: PROBLEMS OF BUDGETARY-TAX RELATIONS OF MUNICIPAL AUTHORITIES
Vladislav Vasilyevich GUREEV, Management of FTS of Russia in Tambov region, Tambov, Russian Federation, Head of Analytical Department, e-mail: vlevd@mail.ru
Now in Russia local governments are almost deprived own sources of formation of a profitable part of budgets, carrying out a passive role of executors in realization of budgetary powers. In modern conditions questions of relation the federal and regional power with municipalities, alignments of their budgetary security, stimulation to escalating of own tax potential leave on the foreground.
Key words: local governments; local taxes; spending obligations; intergovernmental relations.
