CC BY
48
Управление экономическим развитием территории: проблема взаимодействия уровней и ветвей власти
Management of development of regional economy and territory: analysis of interaction of levels and branches of the power
Захаров Сергей Викторович Zakharov Sergey Viktorovich
к.э.н., доцент
Шахтинский институт (филиал) Южно-Российского государственного политехнического университета (НПИ) им. М.И. Платова,
Россия, Ростовская обл., г. Шахты Е-mail: zsv1977@rambler.ru
Аннотация
Выполнен анализ направлений, теоретической базы и практики управления развитием региональной экономики и территории. Особое внимание уделено созданию и развитию особых экономических зон (ОЭЗ). Охарактеризованы подходы, методы и методики, используемые в управлении региональной экономикой, ее диагностике и оценке эффективности программ и проектов развития. Сформулированы промежуточные выводы и результаты первого этапа исследования. Выделен неисследованный учеными и практиками аспект проблемы эффективности развития экономики регионов, отдельных территорий и ОЭЗ, связанный с эффективным взаимодействием разных уровней и ветвей власти.
Abstract
The analysis of directions, theoretical base and practice of management of development of regional economy and territory is executed. Particular attention is paid to the creation and development of special economic zones (SEZ). The approaches, methods and techniques used in the management of the regional
economy, its diagnostics and evaluation of the effectiveness of development programs and projects are characterized. Intermediate conclusions and results of the first investigation phase are formulated. The highlighted aspect of the problem of the efficiency of the development of the economy of the regions, individual territories and SEZ, connected with the effective interaction of different levels and branches of power, is not studied by scientists and practicians.
Ключевые слова: Региональная экономика, управление, особая экономическая зона (ОЭЗ), структуры власти, взаимодействие, эффективность, оценка.
Keywords: Regional economy, management, special economic zone (SEZ), structures of the power, interaction, efficiency, assessment.
Введение
Управление социально-экономическим развитием страны, регионов, отдельных территорий, в том числе особых экономических зон, а также его совершенствование служит объектом и предметом исследования многих ученых и практиков.
Правительство РФ с 2005 г. приняло закон об особых экономических зонах (ОЭЗ) [19] и с 2005 г. активно использует по всей России программные институты и инструменты развития ОЭЗ.
ОЭЗ - это определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Одновременно ОЭЗ можно рассматривать как особый институт и комплекс инструментов и механизмов развития территории.
По данным Правительства РФ в период 2005 - 2016 гг. в 31 регионе страны создано 36 ОЭЗ, но с 2010 по 2016 гг. уже прекращена деятельность 10 ОЭЗ. На 01.01.2017 г. 26 ОЭЗ действует в 23 регионах, в том числе 10 промышленно-производственного (ППТ), 6 технико-внедренческого (ТВТ), 9 туристско-рекреационного типа (ТРТ) и 1 портового типа (ПТ).
В настоящее время актуализируется многогранная по своим проявлениям и причинам проблема эффективности капитальных вложений в ОЭЗ, о которой, например, заявляет Счетная палата РФ, опубликовавшая на своем сайте результаты анализа функционирования (эффективности) ОЭЗ в 2016 г. [28,29].По мнению руководителя Счетной палаты РФ, в период с 2005 по 2016 гг. ОЭЗ не сыграли роль локомотива в развитии экономики территорий и страны, в них создано мало рабочих мест, инвестиционные затраты высоки и продолжают расти, а отдача от инвестиций и преференций, предоставляемых бизнесу, незначительна, например, на 01.01.2017 объем уплаченных резидентами ОЭЗ налоговых и таможенных платежей составил всего 38,8 млрд. руб. при полученных резидентами 28 млрд. руб. налоговых льгот и скидок с таможенных пошлин.
Сам факт закрытия десяти ОЭЗ подтверждает претензии Правительства РФ и озабоченность общественности по поводу недостаточной эффективности применяемых методов, моделей и инструментов управления экономикой территорий. Хотя порядок оценки эффективности функционирования ОЭЗ утвержден Правительством РФ [18], но подходы, методы и методики такой оценки вызывают споры, а их арсенал может быть расширен для углубленного анализа и отражения сущности многогранной проблемы социально-экономической эффективности функционирования ОЭЗ и развития отдельных территорий.
Теоретико-методологическая база исследования
В связи с выбором и обоснованием перспективного направления исследования целесообразно проанализировать те аспекты эффективности развития территорий и функционирования ОЭЗ, которые изучали другие авторы за последние 10 - 12 лет.
О проблемах развития территорий и ОЭЗ пишут многие авторы, в том числе связывают их с несовершенством инструментов государственного
управления, кризисными процессами в экономике страны, нерациональным использованием инновационного потенциала региона [5,6,10,14,23].
В практике создания и развития ОЭЗ активно используются концепции развития экономических систем, государственно-частного партнерства, общественно-частного партнерства, инновационного развития и реструктуризации, технопарков, информатизации и кластеризации экономики, которые служат предметом изучения для многих исследователей [11,26,30].
Если основное внимание уделить ОЭЗ, то следует отметить, во-первых, правовую базу ОЭЗ, созданную государством (федеральный закон [19] и другие правовые документы), которая продолжает совершенствоваться с участием трех ветвей власти. Во-вторых, Минэкономразвития России организует работу по созданию и развитию, контролю планов и проектов, оценке эффективности ОЭЗ, размещая официальные документы и текущую информацию на страницах своего официального портала. Часть информации о проблемах функционирования ОЭЗ можно найти на сайтах органов региональной власти и Счетной палаты. Это позволяет сформировать фактологическую базу исследования проблем социально-экономического развития территорий и функционирования ОЭЗ.
Анализируя проблематику развития регионов, территорий и ОЭЗ, необходимо подчеркнуть ключевую роль в создании и поддержке ОЭЗ, которую играет государство [21], предоставляя разные формы государственного участия в проектах ОЭЗ и поддержке государственно-частного партнерства (ГЧП), в том числе прямое (программное) бюджетирование и финансирование в рамках федеральных и инвестиционных целевых программ [9]. Государство берет на себя предоставление государственных целевых кредитов, бюджетных дотаций, возмездных или безвозмездных ссуд, налоговых льгот, государственных гарантий и государственного страхования негосударственных инвестиций.
В практике реализации проектов ОЭЗ важное место занимает дружественное администрирование, построенное на базе системы электронного правительства по принципу «единого окна». Эту технологию целесообразно шире использовать для комплексного стимулирования развития предпринимательства в регионе, ОЭЗ и муниципальных образованиях. При этом поддерживать следует предпринимательские проекты, решающие программные задачи. В этой связи в настоящем исследовании используется понятие «комплексный проект», сущность которого подробно раскрыта в публикации [7].
Если связывать силу влияния властей разного уровня на процесс реализации проектов ОЭЗ с объемами их финансирования из разных инвестиционных источников, то следует признать подавляющую силу и главенство федеральной, а затем региональной власти. Это можно проиллюстрировать примером, представленным в статье Т.Ю. Бубаевой [3] (рис. 1).
6550.8,
Рисунок 1 - Структура суммарных (2008 - 2017 гг.) инвестиций в создание и развитие инфраструктурных объектов ОЭЗ ТРТ «Байкальская гавань», млн. руб. и %
Анализ множества тематических публикаций позволяет охарактеризовать направления исследования эффективности управления социально-
экономическим развитием регионов, территорий и ОЭЗ, совершенствования применяемых методов, моделей, инструментов, механизмов.
В управлении территориями используется системный, институциональный и комплексный подходы и концепция синергетического роста экономической системы [22, 23, 24].
Структуры власти применяют программное и проектное управление [17, 27], которое распространяется в отношении ОЭЗ. Решения о создании ОЭЗ принимаются структурами государственной власти в русле экономической политики государства, стратегии развития экономики, в том числе инновационного развития, которые находят отражение в работах ученых, законах и документах исполнительной ветви власти и направлены на развитие рынка и экономики территорий [1,15].
В управлении развитием территорий (в том числе ОЭЗ) активно используются современные методы и методики экономического планирования [1, 14, 23].
Если говорить об эффективности выстраивания инвестиционных механизмов с использованием ГЧП, то следует признать сравнительно значимый, но недостаточно высокий уровень участия частного капитала в реализации программ создания и развития ОЭЗ (см., например, рис. 1).
Для оценки и повышения эффективности проектов развития территорий и ОЭЗ, принятия управленческих решений используется достаточно широкий арсенал подходов, моделей, методов и методик [8, 12, 24, 26, 32], включая методики оценки ресурсной базы регионов и территорий [2, 16], формирования и оценки инвестиционной привлекательности регионов и территорий, зон [4, 31]. Много внимания уделено институтам, инструментам и механизмам стимулирования, поддержки создания и освоения инноваций, в том числе путем активизации научно-исследовательского и научно-проектного аутсорсинга [13,25].
Важную роль в развитии региона приобретают нематериальные активы, человеческий капитал, знания, опыт, технологический и интеллектуальный задел, репутация и имидж региона, инновационный и информационно-коммуникационный потенциал, который проявляется, в частности через успехи в освоении и применении населением современных информационно-коммуникационных технологий.
Особое внимание в настоящее время уделяется маркетингу, имиджу, эколого-экономической безопасности и конкурентоспособности региона [20, 30, 31, 32] как факторам и комплексным инструментам повышения инвестиционной привлекательности и улучшения условий для создания и развития ОЭЗ.
В общей проблеме эффективности ОЭЗ некоторыми авторами выделяется актуальная частная проблема эффективности управления [16], которую следует рассмотреть с позиции системного подхода и подвергнуть более углубленному анализу.
Комплексная, системная задача исследования проблем социально-экономического развития территорий, в том числе процессов трансформации экономики региона, является сложной и многоаспектной. В настоящем временном периоде она требует обоснования новых актуализирующихся в современной экономической теории и практике подзадач исследования. Это связано, во-первых, с поиском новых путей решения выявленных проблем и, во-вторых с увеличением разнообразия методов, инструментов управления развитием страны, регионов, территорий, в том числе ОЭЗ.
Несомненно, необходимым условием успешного разрешения проблемы эффективности экономического и социально-экономического развития территории является правильный выбор методов, моделей и инструментов управления, их соответствие поставленным целям, что позволяет говорить не только об экономической, но и о системной эффективности (то есть о достижении поставленных в программах, проектах и других документах целей
и задач), следовательно, не только и не столько о сравнении некоторых (всегда ограниченных по составу) экономических результатов с экономическими затратами. Поэтому возможна и необходима системная диагностика эффективности, опирающаяся на соответствующий комплекс методов, моделей и инструментов для выявления и решения (посредством проблемно ориентированного целевого управления) проблем социально-экономических трансформаций в развитии регионов, территорий, ОЭЗ, в том числе для оценки региональных социально-экономических процессов, выбора показателей, отражающих как ход процессов, так и их результативность. Это позволяет вводить нормы качества государственного управления для разных уровней и ветвей власти, ориентированные на цели, задачи, программы и проекты развития регионов, территорий, ОЭЗ, следовательно, своевременно выявлять факты некачественного государственного (федерального, регионального, муниципального, отраслевого) управления и принимать необходимы меры для исправления проблемных ситуаций. Такие нормы должны быть привязаны не к рейтингам власти или средним уровням показателей по стране или региону, а к четко поставленным программным и проектным целям и задачам, отраженным в сроках достижения целевых показателей и индикаторов развития, подтвержденными фактами ввода в эксплуатацию объектов, на которые расходуются инвестиции, результатами функционирования объектов в заданные плановые временные промежутки. Под такую системную диагностику необходимо ориентировать информационно-аналитическую базу.
Оценивая эффективность ОЭЗ и работу в этом направлении разных уровней и ветвей власти, следует отметить, что можно достаточно легко найти факты нецелевого создания или ухода от поставленных в начале создания ОЭЗ целей и задач, которые, с одной стороны, четко и информативно поставлены Правительством РФ и перечислены на официальном сайте Минэкономразвития России, а, с другой - приводятся в каждом проекте отдельной ОЭЗ. Чаще других не достигаются или не в полной мере достигаются цели развития
высокотехнологичных отраслей экономики, разработки и производства новых видов продукции, а также не решаются задачи перехода от экспортно-сырьевой экономики к высокотехнологичному производству, развития отраслей с высокой степенью переработки сырья, создания и производства конкурентоспособной наукоемкой продукции и услуг.
Заключение
Выполненный анализ направлений, теоретической базы и практики управления развитием региональной экономики и экономики территории позволяет выделить один из аспектов комплексной проблемы повышения эффективности социально-экономического развития регионов, территорий и ОЭЗ. Это проблема оценки и повышения эффективности взаимодействия уровней и ветвей государственной власти в обеспечение эффективного управления развитием региональной экономики, экономики территорий и ОЭЗ. Целесообразно поставить и решить соответствующую задачу исследования, поскольку указанному аспекту и задаче не уделено должного внимания в опубликованных работах ученых и практиков. Особенно важно разработать оценки действенности и эффективности взаимодействия уровней и ветвей власти, участвующих в создании и реализации проектов развития территорий и ОЭЗ, улучшить тем самым перспективы роста и качественной трансформации экономики страны и регионов.
В настоящей статье представлены результаты начального этапа проведенного исследования. В следующей статье «Управление экономическим развитием территории: модель и методика анализа взаимодействия уровней и ветвей власти», которая будет опубликована в научном журнале КубГАУ в номере 6 от 2017 г., будут предложены решения и разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию инструментария управления развитием региональной экономики и экономики отдельных территорий, в том числе ОЭЗ. В упомянутой статье основное внимание будет уделено модели и методике
оценки действенности и эффективности взаимодействия уровней и ветвей власти, участвующих в создании и реализации проектов ОЭЗ.
Библиографический список
1. Абашев Д.А. Взаимосвязь стратегического планирования и географического зонирования // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. - 2017. - № 4. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://uecs.ru/index.php?option=com_flexicontent&view=items&id=4326: 2017-04-04-07-51-04.
2. Бессонова Е.А. Методические подходы к оценке ресурсного потенциала региона / Е.А. Бессонова, О.Ю. Мерещенко // Вопросы региональной экономики. - 2016. - № 4. - С. 17 - 24. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://unitech-mo.ru/upload/files/science/problems-of-regional-economy/file/2016_4.pdf.
3. Бубаева Т.Ю. Стратегические вопросы создания инфраструктуры особой экономической зоны туристско-рекреационного типа в Республике Бурятия //BaikalResearchJoumal. - 2011. - № 2. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://brj-bguep.ru/reader/article.aspx?id=7762.
4. Веселовский М.Я. Формирование инвестиционной привлекательности региона на основе развития инноваций / М.Я. Веселовский, А.В. Алдошкин // Вопросы региональной экономики. - 2016. - № 3. - С. 1 - 9. [Электронный ресурс]. Режим доступа: mo.ru/upload/files/science/problems-of-regional-economy/file/2016_3.pdf.
5. Громова А.С. Оценка эффективности функционирования особых экономических зон в Российской Федерации / А.С. Громова, С.В. Кускова // Вестник науки Сибири. - 2013. - № 3. - С. 132 - 139. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://sjs.tpu.ru/journal/article/view/756/551.
6. Захаров С.В. Анализ результативности комплексных проектов развития территорий в Российской Федерации // Политематический сетевой
электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета (Научный журнал КубГАУ) [Электронный ресурс]. - Краснодар: КубГАУ, - 2017. - №04(128). Режим доступа: http://ej.kubagro.ru/2017 /04Zpdff35.pdf.
7. Захаров С.В. Комплексный проект развития территории: определение сущности дефиниции // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. - 2017. - № 1 (49). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://eee-region.ru/article/4947/.
8. Захаров С.В. Методические подходы к оценке функционирования комплексных проектов на региональном уровне // Организатор производства. -
2016. - № 4. - С. 67 - 76.
9. Захаров С.В. Модели распределения финансовых потоков на условиях государственно-частного партнерства // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал.— №2 (50). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://eee-region.ru/article/5023/.
10. Захаров С.В. Перспективы развития и способы организации производства в инновационной экономике / С.В. Захаров, О.С. Захарова // Организатор производства. - 2013. - № 2. - С. 21 - 24.
11. Захаров С.В. Социально-экономическое развитие территорий на основе государственно-частного партнерства. Часть 1 // Наука Красноярья. -
2017. - № 1. - С. 79 - 102.
12. Князев Д.В. Концептуальная модель обеспечения эффективности инвестиционно-промышленных проектов в условиях развития отраслевых кластеров // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. - 2016. - № 10. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://uecs.ru/innovacii-investicii/item/4113-2016-10-20-06-11 -43.
13. Купреев Ю.В. Механизмы финансового стимулирования инновационных технологий: сущность и значение для российской экономики // Вопросы региональной экономики. - 2016. - № 3. - С. 38 - 45. [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://unitech-mo.ru/upload/files/science/problems-of-regional-economy/file/2016_3. pdf.
14. Максимова И.В. Развитие стратегического и программно-целевого регионального планирования: Автореф. дис. ... д-ра экон. наук: 08.00.05. -Белгород, 2012. - 38 с.
15. Московцев В.В. Особые экономические зоны регионального уровня как инструмент управления продуктовым рынком / В.В. Московцев, Л.А. Загеева // Инновационный вестник. Регион. - 2008. - № 4. - С. 17 - 21.
16. Никитская Е.Ф. Развитие российского инновационного потенциала: региональный аспект: монография. - Ярославль: Аверс плюс, 2012. - 192 c.
17. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года / Утв. распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 10.02.2017) // КонсультантПлюс. [Электронные ресурс]. Режим доступа: http://www. consultant.ru/do-cument/cons_doc_LAW_82134/.
18. О порядке оценки эффективности функционирования особых экономических зон: Постановление Правительства Российской Федерации от 07.07.2016 №643 // Официальный сайт Правительства РФ. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://government.ru/media/files/eaxx8Vb51 Haaofnb1XPr5B9IFtplNiKP.pdf.
19. Об особых экономических зонах в Российской Федерации: Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru.
20. Розанова Н.Н. Репутационные характеристики региональной власти (на примере Смоленской области) // Региональные исследования. - 2016. -Вып. 3 (53). - С. 57 - 70. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://regis.shu.ru/index.php?option=com_k2&view=itemlist&layout=category&task =category&id=72&Itemid=987.
21. Рыбаков С.А. Особые экономические зоны в России. Налоговые льготы и преимущества / С.А. Рыбаков, Н.А. Орлова. - М.; СПб.: Вершина, 2006. - 248 с.
22. Рыбкина А.С. Центры синергетического роста как императив совершенствования региональной социально-экономической политики / А.С. Рыбкина, А.Н. Елецкий, Г.А. Абрамян // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. - 2017. - № 4. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://uecs.ru/regionalnaya-ekonomika/item/4324-2017-04-04-06-52-42.
23. Ряпухина В.Н. Оценка и использование инновационного потенциала региональной экономической системы: Автореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05. - Белгород, 2012. - 24 с.
24. Савкин С.П. Комплексный подход к формированию внутренней региональной политики в сфере государственно-частного партнерства // Регионология Regionology. - 2016. - № 1. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://regionsar.ru/node/1440?page=0,1.
25. Сербиновский Б.Ю. Особенности реализации научно-исследовательского аутсорсинга в организации подготовки производства, создании и освоении инноваций / Б.Ю. Сербиновский, Б.Б. Сербиновский, Т.Г. Гусенко // Организатор производства. - 2007. - № 4. - С. 52 - 57.
26. Старцев В.А. Кластеризация как фактор инновационного регионального экономического развития // Вопросы региональной экономики. -2016. - № 3. - С. 60 - 65. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://unitech-mo.ru/upload/files/science/problems-of-regional-economy/file/2016_3.pdf.
27. Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года / Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.12.2011. № 2227-р // Министерство экономического развития Российской Федерации. 10.02.2012. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://economy.gov.ru/mi-nec/activity/sections/innovations/doc20120210_04.
28. Счетная палата: 90% Особых экономических зон оказались «призраками» // Finanzen.net GmbH. 11.04.2017 [Электронный ресурс]. РЕЖИМ ДОСТУПА: http://www.finanz.ru/novosti/aktsii/Cchetnaya-palata-90percent-osobykh-ekonomicheskikh-zon-okazalis-prizrakami-1001910476.
29. Фаляхов Р. Зоны особых затрат. Счетная палата РФ признала особые экономические зоны неэффективными // Gazeta.ru. 11.04.2017. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.gazeta.ru/business/ 2017/04/10/10619267.shtml.
30. Целых Т.Н. Региональная социально-экономическая система как система пространственного взаимодействия потребителей ресурсов территории // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. -2017. - № 2. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://uecs.ru/index.php?option=com_fle-xicontent&view=items&id=4288:2017-02-15-06-42-02.
31. Шведков А.Н. Повышение инвестиционной привлекательности региона // Регионология Regionology. - 2016. - № 2. [Электронный ресурс]. РЕЖИМ ДОСТУПА: http://regionsar.ru/ru/node/1456.
32. Шинкевич А.И. Управление процессом интеграции экономических субъектов в инновационно ориентированные конкурентоспособные кластеры / А.И. Шинкевич, М.В. Шинкевич, Т.В. Малышева // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. - 2017. - № 2. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://uecs.ru/index.php?option= com flexi-content&view=items&id=4260:2017-01-31 -06-45-57.
