CC BY
25Аудиторские ведомости. 2023. № 4. С. 99—105. Audit journal. 2023;(4):99 — 105.
ФИНАНСЫ
Научная статья УДК 336.02
https://doi.org/10.2441 2/1 727-8058-2023-4-99-105 NIION: 201 7-0074-4/23-1 67
EDN: https://elibrary.ru/DECKGX MOSURED: 77/27-021-2023-04-367
Управление доходами федерального бюджета Российской Федерации в современных экономических условиях
Михаил Евгеньевич Косов1, 2 3
1 Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова, Москва, Россия, kosovme@mail.ru
2 Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия
3 Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики, Москва, Россия
Аннотация. Актуальность статьи обусловлена тем, что доходы федерального бюджета Российской Федерации являются важнейшим макроэкономическим индикатором, который демонстрирует как общую бюджетную сбалансированность государства и возможность проведения им активной бюджетной политики, так и выражает деловую активность в экономике, т.е. ее поступательное или рецессивное развитие. Период экономического спада в России сопровождается серьезными проблемами в области формирования и исполнения доходов федерального бюджета. Поэтому управление доходами федерального бюджета является важнейшим процессом в нынешних экономических условиях.
Ключевые слова: федеральный бюджет, управление доходами, налоговый маневр, бюджетное правило, нефтегазовые доходы
Для цитирования: Косов М.Е. Управление доходами федерального бюджета Российской Федерации в современных экономических условиях // Аудиторские ведомости. 2023. № 4. С. 99—105. https://doi.org/10.24412/1727-8058-2023-4-99-105. EDN: https://elibrary.ru/DECKGX.
FINANCE
Original article
Revenue management of the federal budget of the Russian Federation in modern economic conditions
Mikhail E. Kosov1, 2 3
1 Plekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russia, kosovme@mail.ru
2 Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia
3 National Research University Higher School of Economics, Moscow, Russia
Abstract. The relevance of the article is due to the fact that the revenues of the federal budget of the Russian Federation are the most important macroeconomic indicator that demonstrates both the overall budget balance of the state and the possibility of its active budget policy, and expresses its business activity in the economy, that is, its progressive or recessive development. The period of economic recession in Russia is accompanied by serious problems in the formation and execution of federal budget revenues. Therefore, the management of federal budget revenues is the most important process in the current economic conditions.
Keywords: federal budget, revenue management, tax maneuver, budget rule, oil and gas revenues
For citation: Kosov M.E. Revenue management of the federal budget of the Russian Federation in modern economic conditions // Auditorskiye vedomosti = Audit journal. 2023;(4):99—105. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/1727-8058-2023-4-99-105. EDN: https://elibrary.ru/DECKGX.
© Косов М.Е., 2023
Введение. Актуальность статьи обусловлена тем, что доходы федерального бюджета Российской Федерации являются важнейшим макроэкономическим индикатором, который демонстрирует как общую бюджетную сбалансированность государства и возможность проведения им активной бюджетной политики, так и выражает деловую активность в экономике, т.е. ее поступательное или рецессивное развитие.
В настоящее время в бюджете Российской Федерации в части доходов значительную долю занимают нефтегазовые доходы. Остальные доходы относятся к группе ненефтегазовых. Обе группы доходов в современных реалиях подвержены изменяющимся факторам, которые оказывают влияние на эффективность их управления. Исходя из этого, можно утверждать, что существует потребность в более эффективном управлении доходами федерального бюджета. Как известно, период экономического спада в России сопровождается серьезными проблемами в области формирования и исполнения доходов федерального бюджета. Поэтому управление доходами федерального бюджета является важнейшим процессом в нынешних экономических условиях.
Основные понятия. В ходе непрерывного развития государства и общества огромное значение имеет государственный бюджет, который, несомненно, является одним из важнейших инструментов государственной политики страны.
Бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, которые предназначены для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [1].
Доходы бюджета — поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, которые являются источниками финансирования дефицита бюджета.
В бюджете любой страны отражаются важнейшие экономические, социальные и политические проблемы как государства и общества в целом, так и каждого отдельного человека. Бюджет одновременно отражает масштабы деятельности государства, но в то же время ограничивает эту деятельность. Денежные средства, которые поступают в бюджет, являются прямым показателем того, насколько велик финансовый потенциал госу-
дарства. С одной стороны, данные средства поступают в полное распоряжение государства, однако в бюджете также сосредоточены денежные фонды, предназначенные для общественного пользования, которые находятся в распоряжении государственных органов власти. В условиях рыночной экономики бюджет выполняет роль регулятора социально-экономических процессов. Несомненно, государственный бюджет — это основной метод и инструмент финансового регулирования. Данный метод и инструмент включает в себя обеспечение, распределение и перераспределение ВВП между регионами, социальными слоями населения и отраслями экономики. Зависит это от стратегии экономического развития государства, финансовой политики и потребностей рыночного механизма.
В условиях кризиса рыночный механизм становится менее эффективным, именно поэтому государство должно уделить больше времени процессу перераспределения финансов, устанавливаются размеры платежей в бюджет, объемы бюджетного финансирования, рассчитываются финансовые ресурсы, которые впоследствии распределяются между отдельными видами бюджетов.
Бюджет отражает отношения, возникающие между государством и предприятиями, организациями, учреждениями всех форм собственности и физическими лицами, по поводу образования единого централизованного фонда денежных средств государства и его использование в целях расширения воспроизводства, улучшения качества жизни населения и, соответственно, ради удовлетворения других социальных и экономических потребностей [2].
Исходя из всего вышесказанного, можно сделать общий вывод, государственный бюджет — очень сложный социально-экономический механизм, который является основным звеном финансовой системы государства. Более 70% всех финансовых ресурсов сосредоточено в государственном бюджете. Федеральный бюджет включает в себя разнообразные финансовые институты, при помощи которых осуществляется финансовая деятельность государства. Именно поэтому целесообразны исследование доходов федерального бюджета в современных социально-экономических отношениях и определение ряда про-
блем в области формирования доходной части федерального бюджета.
Методология. В современных экономических условиях управление доходами федерального бюджета является достаточно сложным и неоднозначным. Государство прибегает к различным методам управления доходами федерального бюджета. По отношению к федеральному бюджету должен применяться комплексный подход, т.е. с одинаковой эффективностью должны быть подвержены управлению и доходы, и расходы бюджета. На 2019—2024 гг. в Российской Федерации была утверждена концепция повышения эффективности бюджетных расходов [3]. Однако не стоит забывать и об обеспечении более эффективного управления и доходами федерального бюджета. Самые популярные методы управления доходами федерального бюджета:
• бюджетное правило;
• налоговый маневр;
• раздельный учет;
• оценка доходов по двум группам.
В России наблюдается достаточно активный опыт использования бюджетного правила, что подтверждает его эффективность. Совершенно точно можно сказать, бюджетное правило способствует макроэкономической стабильности и финансовой устойчивости в долгосрочной перспективе. Обосновать это можно тем, что применение данного метода управления помогло смягчить экономические спады в 2009, 2015 и 2020 г. Бюджетное правило является инструментом бюджетной политики государства. Бюджетные правила представляют собой совокупность ограничений, которые действуют на определенные параметры федерального бюджета. К таким ограничениям относятся объем государственного долга, величина бюджетного дефицита и, конечно же, доходы и расходы бюджета.
Налоговый маневр подразумевает под собой перераспределение налоговой нагрузки, т.е. снижение одних налогов за счет увеличения других, чаще всего изменения такого характера происходят в рамках одной экономической отрасли. Налоговый маневр является важным инструментом управления доходами федерального бюджета в России. Он предполагает постепенное изменение структуры налогообложения, при котором снижается налоговое бремя на нефтегазовую отрасль и увеличивается налоговое бремя на другие секторы экономики.
Россия в значительной степени зависит от доходов от нефтегазовой отрасли, которые составляют значительную долю доходов федерального бюджета. Однако волатильность цен на нефть и меняющийся глобальный энергетический ландшафт сделали эту зависимость уязвимой для российской экономики. Для решения этой проблемы правительство осуществило налоговый маневр, который направлен на диверсификацию экономики и снижение ее зависимости от нефтегазового сектора.
Рассмотрим, какие изменения произошли благодаря использованию налогового маневра на практике. В пример эффективности налогового маневра можно привести такое событие последних лет, как снижение экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты с 30% до 0% в 2019—2024 гг. [4], но при этом произошло повышение налога для нефтяников на добычу полезных ископаемых.
Благодаря данному налоговому маневру:
• экспорт на нефть и нефтепродукты стал более выгодным, так как за период с 2019 по 2024 г. экспортная пошлина ежегодно снижается на 5% и в конечном итоге она обнулится в 2024 г.;
• зависимость экспортеров от цен на нефть на мировом рынке существенно снизится;
• очевидным итогом будет увеличение переработки нефти в России, произойдет это благодаря повышению налога на добычу полезных ископаемых, который, в свою очередь, поспособствовал росту цен на нефть на отечественном рынке.
Оценив данную ситуацию, можно сделать вывод, что в конечном итоге федеральный бюджет будет пополняться за счет нефтяной отрасли благодаря налогу на добычу полезных ископаемых, а не изменению непосредственно экспортных пошлин.
Хотя налоговый маневр имеет много потенциальных преимуществ, он также сопряжен с проблемами и рисками. Одной из проблем является потенциальное воздействие на нефтегазовую отрасль, которая в результате снижения налогов может столкнуться с сокращением инвестиций и объемов производства. Это может иметь негативные последствия для российской экономики, особенно в краткосрочной перспективе. Другим риском является возможность непредвиденных по-
следствий, таких как создание новых искажений или дисбалансов в налоговой системе. Например, если налоговое бремя на другие секторы экономики станет слишком высоким, это может сдерживать инвестиции и рост в этих секторах, что приведет к потере доходов федерального бюджета.
Налоговый маневр представляет собой модернизацию налоговой политики государства в целях регулирования экономических процессов и управления доходами федерального бюджета. Он может включать в себя изменение ставок налогов, установление новых налогов, упрощение процедур налогообложения, а также другие меры. Абсолютно точно, налоговый маневр может оказать значительное влияние на доходы федерального бюджета. Налоговый маневр играет решающую роль в диверсификации экономики и снижении ее зависимости от нефтегазового сектора.
Раздельный учет представляет собой управление доходами федерального бюджета способом детального отслеживания и учета различных источников дохода и их распределение по специальным категориям и целям. Данный метод используется для того, чтобы государственные органы имели четкое представление о том, откуда и какие доходы поступают и куда расходуются.
Благодаря раздельному учету можно отслеживать доходы, связанные с определенными программами и проектами. Например, правительство может выделять специальные фонды для различных областей, таких как здравоохранение, образование, научные исследования и инфраструктура. Данный метод позволяет убедиться, что средства, выделенные на эти цели, используются эффективно и прозрачно.
К преимуществам метода раздельного учета можно отнести более точное планирование и контроль доходов и расходов, возможность более эффективного выделения средств на приоритетные области и проекты, повышение отчетности и прозрачности использования государственных средств. Раздельный учет способствует также более четкому анализу эффективности различных программ и источников доходов.
Стоит выделить и слабые стороны этого метода. Раздельный учет может быть сложным и требовать дополнительных усилий по сбору анализа данных. Кроме того, необходимо обеспечить эффективную координацию меж-
ду различными органами и учрежденьями, ответственными за учет и распределение доходов.
Таким образом, раздельный учет является полезным методом управления доходами федерального бюджета, который помогает достичь более эффективного и прозрачного использования государственных средств и обеспечить лучшую отчетность и контроль.
Наконец, оценка доходов по двум группам. Данный метод управления доходами федерального бюджета основан на разделении доходов на две основные группы: прямые и косвенные доходы. Такой подход позволяет более детально и систематически оценивать и управлять различными источниками доходов государства.
Прямые доходы включают доходы, которые получают напрямую от граждан, предприятий и других экономических агентов.
Косвенные доходы могут быть связаны с импортом и экспортом товаров, предоставлением государственных услуг и использованием общественных ресурсов. При осуществлении оценки косвенных доходов учитываются прогнозируемый объем и ставки сборов, а также прогнозы по экономическим и торговым показателям.
Оценка доходов по двум группам позволяет государству более точно планировать и контролировать доходы, принимая во внимание их источники и характеристики. Такой метод позволяет учесть особенности каждой группы доходов и принять соответствующие меры по улучшению эффективности сбора, оптимизации налоговых ставок и расширению источников доходов.
Анализ. В части нефтегазовых доходов применение бюджетного правила демонстрировало некоторые проблемы. Спорные моменты возникли на фоне стремительного роста мировых цен на нефть во второй половине 2000-х годов. Повышалась «цена отсечения», свыше которой доходы направлялись в Стаб-фонд, во время кризиса 2008—2009 г. реализация правил была приостановлена. Аналогичный процесс происходил и в 2022 г. Из-за блокировки золотовалютных резервов и роста расходов Минфином России было выдвинуто решение о приостановке некоторых положений бюджетных правил, которые были связаны с использованием дополнительных нефтегазовых доходов [5].
В современных условиях нефтегазовые доходы направляются на покрытие расходов, причиной пересмотра бюджетного правила в таком ключе являются антироссийские санкции. Если быть точнее, закрытие внешних рынков капитала и блокировка порядка половины резервов страны на сумму 300 млрд долл. [7].
На сегодняшний день актуальна практика покрытия расходов нефтегазовыми доходами. В конце 2022 г. вновь были изменены параметры бюджетного правила в пользу данной практики [8].
По ожиданиям Минфина России, базовые нефтегазовые доходы бюджета составят 8 трлн руб. на протяжении предстоящих трех лет. Можно сделать вывод, что действия финансовых властей такого характера подтверждают значимость антикризисной функции ФНБ.
Такой аспект бюджетного правила, как покрытие расходов нефтегазовыми доходами, является позитивным.
Существует такая конструкция бюджетного правила, как выделение нефтегазовых доходов, зависимых от конъюнктуры. Сохранение сверхдоходов в суверенном фонде гарантируют стабильность и прогнозируемость бюджетных расходов, снижает зависимость от макроэкономических факторов и способствует проведению контрциклической бюджетной политики, обеспечивая долгосрочную устойчивость государственных финансов. В текущей версии бюджетного правила определен показатель — базовая цена нефти на уровне 40 долл./барр. в ценах 2017 г. Однако использование данной базовой цены до начала 2022 г. было несколько консервативным, учитывая цену прибыльности маржинальных производителей нефти, а именно компаний, добывающих сланцевую нефть.
Использование бюджетных правил и суверенных фондов в России подтверждает свою эффективность на основе опыта работы. Это обеспечивает устойчивость и предсказуемость бюджетных расходов, уменьшает зависимость от внешнеэкономической ситуации и основных макроэкономических показателей, а также позволяет проводить контрциклическую бюджетную политику и поддерживать долгосрочную устойчивость государственных финансов. В частности, выделение конъюнктурной части доходов от нефтегазовых ресурсов и сохранение сверхдоходов в суверенном фонде являются эффективными мерами в достижении этих целей. Бюджетное правило оказыва-
ет большое влияние на бюджетную устойчивость государства и помогает в более упрощенной форме регулировать ее.
В свете увеличившейся разницы между ценами нефти Urals и Brent более разумно сохранять текущий уровень базовой цены нефти, чтобы гарантировать долгосрочную стабильность государственных финансов и способность к контрциклической бюджетной политике. Возможным вариантом является снижение объемов добычи нефти, используемых в расчетах. Альтернативный подход — сохранить текущий механизм, который не фиксирует объем добычи нефти для расчета базовых нефтегазовых доходов.
Если говорить о налоговом маневре, то внимание обращается на нефтегазовую отрасль. Самым известным налоговым маневром является законопроект Госдумы о налоговом маневре в нефтяной отрасли [4]. Как говорилось ранее, данный маневр подразумевает снижение экспортной пошлины с 30% до 0% на протяжении шести лет. Параллельно этому будет повышаться налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Эти меры помогут покрыть дефицит бюджета за счет нефтегазовых компаний.
Кроме того, планируется увеличить ставку НДПИ на газ для всех производителей. Непосредственно в бюджет будет изъят эквивалент суммы, которую газовые компании получат от дополнительной индексации внутренних тарифов на газ на 3 п.п. в 2023 и 2024 г. В эти же годы тариф на газ планируют увеличить на 8,5% и 7% соответственно. Благодаря этому в бюджет дополнительно может поступить 28 млрд руб. в 2023 г., 100 млрд руб. — в 2024 г. и 150 млрд руб. — в 2025 г.
Налог на добычу полезных ископаемых является основным налогом для компаний, занимающихся добычей нефти, газа, угля, руды и пр. Для изменения ставок налога на добычу полезных ископаемых применяется механизм дифференциации ставок по видам ископаемых. Это означает, что ставки могут меняться в зависимости от цен на нефть и газ на мировых рынках.
Снижение экспортной пошлины, в свою очередь, может проводиться для различных товаров, включая нефть, газ и металлы. Это позволяет снизить стоимость товаров на мировых рынках и повысить конкурентоспособность продукции Российской Федерации.
Цена нефти Urals на внутреннем рынке за 2023 г. составила 47,85 долл./барр., в то же время на мировом рынке ее цена составила 56,58 долл./барр. Приведем финансово-экономическое обоснование данному процессу. После завершения налогового маневра доходы федерального бюджета Российской Федерации в течение шести лет по налогу на добычу полезных ископаемых при добыче нефти и нефтепродуктов составят 10,8 трлн руб. При этом выпадающие доходы, т.е. недополученные налоговые доходы в результате применения налоговых льгот, федерального бюджета Российской Федерации за тот же период, в том числе по вычетам по акцизам на нефтепродукты, предоставление средств на модернизацию нефтеперерабатывающих заводов, а также их поддержку из-за введенных иностранными государствами санкций, составят 3,4 трлн руб.
Не исключено, что в современных экономических условиях при высоких ценах на нефть данный налоговый маневр потеряет эффективность. Российские аналитики отметили, что при ценах на нефть выше 65 долл./барр. налоговый маневр в нефтяной сфере не приносит дополнительных доходов бюджету. При этом Минфин не рассматривает отказ от налогового маневра в нефтяной отрасли, обосновывая это увеличением добычи нефти в два раза по сравнению с экспортом [10]. Применение подобных мер через экспортные пошлины оказало бы более негативное влияние. Маневрирование НДПИ происходит из-за того, что так больше база, именно поэтому наносится меньший урон экономике в отрасли добычи нефти и газа.
Заключение. Структура доходов непостоянна и напрямую зависит от конкретных экономических условий развития страны, рыночной конъюнктуры и осуществляемой экономической политики. Изменения в экономических процессах происходят из-за изменения структуры бюджетных доходов. Процесс формирования федерального бюджета РФ сложен из-за нестабильного курса рубля, нефтегазовой зависимости и высокой вола-тильности цен на нефть.
В целом бюджетная система Российской Федерации сильно зависит от внешнеэкономических и внешнеполитических факторов. При этом ненефтегазовые и нефтегазовые доходы на протяжении пяти лет были приблизительно на одном уровне. Если рассматривать
данную ситуацию глубже, то складывается совершенно иная картина. Налоговый маневр влияет на то, что нефтегазовые доходы ниже, чем ненефтегазовые.
Таким образом, с точки зрения государства налоговый маневр достаточно выгоден, так как способствует увеличению налоговой и доходной базы, а с точки зрения нефтегазовых компаний — сомнителен. Для компаний такого типа понадобились льготы, так как осуществлять работу стало сложнее, возникала даже угроза разорения.
Бюджетное правило и налоговый маневр являются достаточно нестабильными методами управления доходами федерального бюджета. Однако при выявлении проблем и их быстром упразднении эти методы помогают достаточно эффективно поддерживать баланс.
Список источников
1. Сыроижко В.В., Ластовенко А.Д. Федеральный бюджет как инструмент государственной политики РФ // URL: https://www. elibrary.ru/download/elibrary_38593969_2586530 4.pdf
2. Манжула Т.Ю. Роль государственного бюджета в социально-экономическом развитии государства // Вестник Евразийской науки. 2020. № 5. URL: https://esj.today/PDF/61E CVN520.pdf
3. Распоряжение правительства РФ от 31 января 2019 г. № 117-Р «Об утверждении концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019—2024 годах» // СПС «Консультант Плюс».
4. Государственная Дума приняла законы о налоговом маневре в нефтегазовой отрасли // URL: http://duma.gov.ru/news/27694/
5. Минфин приостановит положения бюджетного правила дополнительным нефтегазовым доходам // URL: https://tass.ru/ ekonomika/13941021
6. Гайрабекова З.М. Бюджетное правило в России // Электронная наука. 2022. Т. 3.
7. Минфин заявил о заморозке $300 млрд золотовалютных резервов из-за санкций // URL: https://www.rbc.ru/economics/13/03/ 2022/ 622dd6ee9a7947081b63341c
8. Федеральный закон от 21 ноября 2022 г. № 448-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюдже-
тов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году» // СПС «Консультант Плюс».
9. Новак не исключил отмену налогового маневра в нефтяной отрасли. URL: https:// www.forbes.ru/investicii/459717-novak-ne-isklu-cil-otmenu-nalogovogo-manevra-v-neftanoj-otrasli 10. Минфин не рассматривает отказ от налогового маневра в нефтяной отрасли. URL: https://tass.ru/ekonomika/17057887
References
1. Syroizhko V.V., Lastovenko A.D. The federal budget as an instrument of state policy of the Russian Federation // URL: https://www.elibrary. ru/download/elibrary_38593969_25865304.pdf
2. Manzhula T.Yu. The role of the state budget in the socio-economic development of the state // Bulletin of Eurasian Science. 2020. № 5. URL: https ://esj.today/PDF/61ECVN520.pdf
3. Decree of the Government of the Russian Federation dated January 31, 2019 No. 117-R "On approval of the concept of improving the efficiency of budget expenditures in 2019—2024" // SPS "Consultant Plus".
4. The State Duma adopted laws on tax maneuver in the oil and gas industry // URL: http://duma.gov.ru/news/27694/
5. The Ministry of Finance will suspend the provisions of the budget rule for additional oil and gas revenues // URL: https://tass.ru/ eko-nomika/13941021
6. Gayrabekova Z.M. Budget rule in Russia // Electronic science. 2022. Vol. 3.
7. The Ministry of Finance announced the freezing of $ 300 billion of gold and foreign exchange reserves due to sanctions // URL: https://www.rbc.ru/economics/13/03/2022/622d d6ee9a7947081b63341c
8. Federal Law No. 448-FZ of November 21, 2022 "On Amendments to the Budget Code of the Russian Federation and on Establishing the Specifics of Budget Execution of the Budget System of the Russian Federation in 2023" // SPS Consultant Plus.
9. Novak did not rule out the abolition of the tax maneuver in the oil industry. URL: https://www.forbes.ru/investicii/459717-novak-ne-isklucil-otmenu-nalogovogo-manevra-v-nef-tanoj-otrasli
10. The Ministry of Finance does not consider the rejection of the tax maneuver in the oil industry. URL: https://tass.ru/ekonomika/17057887
Информация об авторе
М.Е. Косов — заведующий кафедрой государственных и муниципальных финансов Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова; доцент Департамента общественных финансов Финансового университета при Правительстве Российской Федерации; профессор, директор Института юридического менеджмента Высшей школы юриспруденции и администрирования Национального исследовательского университета Высшая школа экономики, кандидат экономических наук, доцент.
Information about the author M.E. Kosov — Head of the Department of State and Municipal Finance of the Plekhanov Russian University of Economics; Associate Professor of the Department of Public Finance of the Financial University under the Government of the Russian Federation; Professor, Director of the Institute of Legal Management of the Higher School of Jurisprudence and Administration of the National Research University Higher School of Economics, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor.
Статья поступила в редакцию 08.11.2023; одобрена после рецензирования 22.11.2023; принята к публикации 08.12.2023.
The article was submitted 08.11.2023; approved after reviewing 22.11.2023; accepted for publication 08.12.2023.
