CC BY
174
УДК ЗЗ6.1
Мельник Екатерина Дмитриевна к.э.н., доцент кафедры «Финансы и кредит» РГСУ
derivativi@gmail. com Управление бюджетными рисками Management of fiscal risks
Аннотация: Данная статья посвящена вопросу управления рисками бюджетной системы. В ней рассматриваются наиболее актуальные на сегодняшний день бюджетные риски и предлагаются пути преодоления этих рисков. Также в статье рассмотрены различные подходы к определению и анализу рисков бюджетной системы и сделаны выводы по текущему состоянию бюджетных рисков в современных российских экономических реалиях.
Ключевые слова: бюджетный риск, риск бюджетной системы,
неопределенность, бюджетный процесс, исполнение бюджета, неэкспортные отрасли, риск
Abstract: This paper focuses on the issue of risk management of the budget system. It discusses the most up to date budget risks and suggests ways to overcome these risks. The article also discussed the different approaches to the identification and analysis of risks of the budget system and draw conclusions on the current state of fiscal risks in the current Russian economic realities.
Key words: low-risk, budget system, the uncertainty, the budget process, budget execution, non-export sector, the risk of
На сегодняшний день вопрос управления бюджетными рисками стоит
особенно остро. Материалов на тему бюджетного процесса публикуется
великое множество, а вот тема рисков бюджетной системы остается
малоизученной. Влияние неопределённости и риска на бюджетный процесс с
каждым годом неуклонно растет в связи с чем возникает проблема анализа и
1
изучения этих процессов, что осложняется недостаточным статистическим материалом по этим показателям и отсутствием четкого понимания того, что подразумевается под бюджетными рисками в отечественной экономической теории и практике. Отсутствует единое определения понятия «бюджетный риск», не существует универсальной классификации рисков бюджетной системы. Не получил в настоящее время должного исследования вопрос выделения и анализа факторов, оказывающих определяющее влияние на наличие бюджетного риска. Недостаточно разработаны проблемы оценки риска и неопределённости в бюджетном процессе. Поэтому особенно важным на сегодняшний день является вопрос оценки влияния неопределенности на бюджетный процесс.
По мнению М. Войтенко, руководителя департамента информационных программ Центра политических технологий, сбалансированный бюджет (то есть бездефицитный) сложится в Российской Федерации к 2015 году. До этого же времени размеры небаланса (в зависимости от сценариев) будут колебаться от 200 млрд. рублей до 1 трлн. рублей. Госдолг России на текущий момент составляет около 10% ВВП и согласно прогнозам Минфина к 2014г. увеличится лишь до 17% ВВП. А вот во время дефолта 1998г. задолженности российской экономики составляли 148% ВВП.
Выход на нулевое значение дефицита в 2015 году предполагает интенсивные шаги по бюджетной консолидации. Введение системы мониторинга финансовых потоков, получившей название «электронный бюджет», по мнению экспертов, может составить экономию до 10-15% общего объема средств, выделяемых на ежегодные госзакупки, то есть от 600 до 900 млрд. рублей.
На сегодняшний день пристальное внимание Правительства обращено
к вопросам развития малого предпринимательства и среднего бизнеса,
которым в перспективе ближайших 10 лет предстоит стать несущей основой
российского рыночного хозяйства, претендующего на удвоение ВВП на душу
2
населения и вхождение в пятерку крупнейших экономик мира. Реализация этих амбиций, между тем, потребует перехода к новой несырьевой модели развития через глубокие и масштабные структурные реформы, как в социальной сфере, так и в финансовом и реальном секторе. Это возможно при снятии регулятивно-институциональных ограничений, которые существуют сегодня.
Перед финансовыми планирующими органами стоит задача по сокращению интервенций Банка России на внутреннем валютном рынке с сохранением валютных поступлений в качестве главного элемента денежного предложения. Формирующиеся международные
(золотовалютные) резервы создают некий запас прочности для экономики, и кризисные события это показали. Однако это не значит, что следует переходить на механизм «валютного правления» - «currency board» (если не буквального, так приближенного по смыслу). Когда вся ликвидность образуется только на основе притока валюты, а центральный банк фактически отказывается от своей главной функции - первичного источника денежных ресурсов, которые в одинаковой степени доступны для экспортных и неэкспортных отраслей. Экспортная выручка и внешние займы в любом случае направляются в экономику, но их роль в формировании денежной базы должна балансироваться внутренними механизмами формирования ресурсов - с учетом внутренних потребностей экономических участников, в первую очередь, неэкспортных отраслей. Без развития внутренних источников вряд ли можно рассчитывать на реальную диверсификацию экономики и на отход от ее сырьевой направленности.
Рассмотрим бюджетные риски, которые являются на сегодняшний день наиболее актуальными:
1. Отсутствие четкого правила расходования нефтегазовых доходов, что влияет на инфляцию, валютный курс, формирование резервов Правительства и т.д.
2. Отсутствие стратегии в вопросах социального и пенсионного обеспечения, поскольку необходимо рассчитать использование всех ресурсов и предусмотреть более активное вложение средств в программы развития.
3. Дефицит Пенсионного фонда РФ.
4. Поощрение экспансии государственных корпораций.
5. Сдерживание развития финансовых институтов (банков, фондов, банков развития).
6. Отсутствие взвешенной курсовой политики. Опора на внешние источники финансирования.
7. Уменьшение общей планки совокупных страховых платежей ниже 28%, что мультиплицирует риски усиления бюджетной несбалансированности.
8. Отрицательное влияние повышения ставки страховых взносов до 34% особенно на малый бизнес.
9. Реализация мер в области налогообложения приводит к
консервации низких заработных плат, а также может стать стимулом к распространению теневых форм оплаты труда.
10. Формирование за счет нефтегазового сектора около 40%
бюджета, что приводит к тому, что любое ощутимое колебание рыночной конъюнктуры может обернуться сильным обострением финансовой
напряженности.
11. Другой серьезный риск в том, что до половины всех бюджетных поступлений формируют лишь 700 крупных российских компаний, благополучие которых прямо зависит от соответствующих мировых рынков.
12. Чрезмерная концентрация доходов и расходов бюджета на
федеральном уровне.
13. Низкая эффективность бюджета: Каждый рубль бюджетных расходов приносит лишь 10 копеек ВВП.
Определение данных рисков направлено на оптимизацию уровня
бюджетного риска и снижают степень влияния деструктивных воздействий
4
на бюджетные показатели Российской Федерации в условиях финансового кризиса. Комплексная система управления бюджетными рисками не исключает потери как, таковые, но с определенной долей вероятности позволяет утверждать, что влияние совокупности бюджетных рисков не приведет к потерям сверх ожидаемых величин, то есть учет оценки бюджетных рисков позволит контролировать потери или сверхприбыли в необходимом для бюджета размере.
При этом среди экономистов существуют различные подходы к определению понятия «бюджетные риски». Так, группа авторов (Н.В. Бакша, В.В. Гамукин, А.П. Свинцова, О.И. Тишутина, Н.И. Яшина) теоретически обосновывают понимание бюджетного риска как факт несовпадения плана и исполнения бюджета. Экономист Т.М. Ковалева считает, что бюджетный риск это риск недополучения средств в бюджет любого уровня, т.е. риск недофинансирования. Авторы М.В. Грачева и С.О. Франка в основу ставят риски вероятного неполучения предприятием из бюджета запланированной суммы финансирования. Авторитетные экономисты А.А. Улюкаев и А.Л.Кудрин, а также И. Томберг и М.Е. Чичелева утверждают, что бюджетный риск это риск неисполнения запланированного бюджета.
При внимательном рассмотрении все авторы сходятся в одном: для устойчивого развития инновационной экономики страны необходимо строгое соблюдение параметров бюджетов всех уровней определенных «Основными направлениями бюджетной политики на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».
Разнообразие взглядов относительно устойчивости бюджетных систем федерального, регионального, муниципального уровней порождает различные подходы и к понятию бюджетного риска или угрозы.
Принимая во внимание вовлеченность России в глобальные
процессы и высокую зависимость бюджета страны от реализации
углеводородов, одним из факторов угроз для бюджета является стабильность
курса рубля к доллару и евро в условиях рецессии экономики европейских
5
стран и снижения спроса на энергоресурсы. В мае 2013 года Банк России не стал смягчать денежно-кредитную политику, в частности, направленную на ослабление национальной валюты, хотя по этому вопросу существовали различные ожидания от отдельных отраслей экономики. Банк России принимает усилия по облегчению доступа банков к кредитным ресурсам, но уровень инфляции пока не позволяет снизить ставку рефинансирования, однако она незамедлительно будет пересмотрена в сторону снижения, если инфляционные ожидания начнут демонстрировать тенденцию к уменьшению, что значительно снижает уровень угрозы устойчивости бюджета страны.
Бюджетная политика должна способствовать стабильности и устойчивости бюджетной системы, исполнению принятых расходных обязательств Российской Федерации. Осуществлять эту политику в области управления государственными финансами призвано Казначейство России, которое обеспечивает выполнение расходных и доходных частей федерального бюджета. Одним из факторов снижения угроз неисполнения бюджетов различных уровней, является новое направление работы Казначейства России: управление ликвидностью Единого казначейского счета через размещение свободных средств федерального бюджета, находящихся на его счетах, на банковских депозитах, а также краткосрочное кредитование бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В 2010 году от этой деятельности получено дополнительно 5 млрд. руб. дохода в виде процентов от инвестирования средств на банковские депозиты. Суть этой работы в том, чтобы остатки бюджетных средств на Едином казначейском счете не лежали без движения, а работали и приносили доход. Например, при ведении финансовой деятельности на региональном и муниципальном уровнях, возникают ситуации, когда при исполнении расходных обязательств местных властей образуется временный кассовый разрыв.
Кассовые разрывы носят краткосрочный характер и для их решения привлекаются кредитные ресурсы от кредитных организаций по нефиксированным в течение всего года процентным ставкам, что приводит к формированию определенной зависимости органов исполнительной власти на местах от финансово-экономической деятельности внешних кредитных организаций, которая в свою очередь зависит от состояния рынка.
Внедрение отлаженного механизма предоставления бюджетных кредитов бюджетам бюджетной системы России в рамках улучшения процессов управления ликвидностью Единого казначейского счета обеспечит полное покрытие временных кассовых разрывов, что позволит своевременно исполнять местные и региональные бюджеты, упразднить риски, возникающие у регионов при получении займов у кредитных организаций и будет способствовать улучшению социальноэкономического развития регионов.
Правительство Российской Федерации последовательно проводит в жизнь передачу федеральных полномочий субъектам Российской Федерации. Одновременно в регионы передаются и соответствующие финансовые ресурсы для выполнения новых задач и полномочий. В настоящее время прорабатывается поручение Президента России о постепенном переносе главных офисов крупных государственных и государственно - коммерческих корпораций и постановке их на учет в налоговые органы регионов, на территории которых осуществляется их основная производственная деятельность. Это понизит бюджетные угрозы, существенно повысит наполняемость местных бюджетов и сформирует качественно новый уровень жизни людей.
Риски, связанные с процессом исполнения бюджета, многообразны, поэтому в целях осуществления эффективного управления требуют классификации по основным признакам. Бюджетные риски классифицируются по следующим критериям: источник возникновения, характер проявления, финансовые последствия, уровень потерь и т.д.
В муниципальных образованиях налог на доходы физических лиц является основным источником доходной части бюджета. К факторам, формирующим бюджетные риски в процессе исполнения бюджетов на местном уровне относятся:
• демографические;
• реорганизационные;
• факторы, связанные с уровнем средней заработной платы на
одного занятого в экономике (к данному виду факторов относится и влияние объемов декларируемой заработной платы населения).
Влияние демографических факторов на бюджетный риск по доходообразующему налогу обусловлено тем, что динамика поступлений по налогу на доходы физических лиц зависит от количества трудоспособного населения в муниципальном образовании. Реорганизационные риски связаны с налоговыми поступлениями от компаний, являющихся крупнейшими налогоплательщиками. Влияние на изменения бюджетных рисков муниципальных образований под воздействием реорганизационных факторов более существенны.
В настоящее время главная задача бюджетной политики Российской Федерации - восстановление экономики после финансового кризиса, разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций, повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг, решение социальных проблем, обеспечение конкурентоспособности национальной экономики в условиях глобализации.
Список использованной литературы
1. ИСО 9001: 2008. Системы менеджмента качества. Требования.
М., Издательство стандартов, 32 с., 2009.
2. Бюджетное кредитование субъектов РФ: эффективное
управление федеральным бюджетом. Издательский дом "Бюджет", Бюджетная политика №7 Июль 2011
3. Войтенко М. Старые риски нового бюджета. 2011. URL:http://www.politeom.m/prmt.php?id=12023
4. Грудинова И.П., Перко Н.В. Управление рисками финансовобюджетного развития региона (муниципального образования) Вестник МГТУ, том 15, №1, 2012 г. стр.161-170
5. Луговой Р.А. Теория риска и моделирование рисковых ситуаций. Сайт цифровых учебно-методических материалов ВГУЭС. 2011. URL: http:// abc.vvsu.ru/Books/teor_ris_i_mod_ris_sist_doc/default.asp.
6. Никифорова А.А. Факторы финансовой устойчивости и
безопасности местного бюджета. Дис. канд. экон. наук, Волгоград, 215 с., 2007.
7. Подобряев С.В. Управление рисками потери финансовой
устойчивости региональных бюджетных систем на современном этапе бюджетной реформы. Финансы и кредит, № 35(323), с.26-31, 2008.
8. Соломко И.М., Соломко М.Н. Оценка рисков бюджетного процесса: теоретический аспект. Вестник Тихоокеанского гос. ун-та, № 2 (21), с. 175-182, 2011.
9. Степанова Е.А. Управление рисками изменения доходов
территориальных бюджетов. Автореф. дис. канд. экон. наук, Краснодар, 20 с., 2011.
