CC BY
37Расим ГАСАНОВ
Доктор экономических наук, профессор Азербайджанского государственного экономического университета
(Баку, Азербайджан).
УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ ТРАНЗИТИВНЫХ ЭКОНОМИК
(На примере Азербайджанской Республик,и)
Резюме
Статья посвящена проблемам и кают в процессе форсированного
сложностям в управлении транзи- трансформационного развития. На ос-
тивных экономик, которые возни- нове азербайджанских реалий излагает-
ся авторская трактовка генезиса экономического развития страны, некоторых конкретных ситуаций и проблем нынешнего этапа, их соотнесения как с последствиями, так и с особенностями транзитивности. Вместе
с тем на примере поступательного развития экономики Азербайджана раскрываются и некоторые нежелательные, но возможные последствия, возникающие в условиях сохраняющейся транзитивности.
В в е д е н и е
Во многих постсоциалистических странах транзитивные экономики1 решают две главные задачи: формирование цельной и структурно-институционально устойчивой экономической системы и трансформация механизма хозяйствования от директивно-централизованного к либерально-рыночному. Необходимость синхронного решения этих очень сложных по своей сути задач обусловливает характер транзитивности экономических систем и потенциально способна порождать множество новых проблем. А необходимость их решения стала сегодня фактически основой экономической политики и участия государства в регулировании экономики транзитивных стран. В то же время это не могло не сказаться на состоянии и развитии экономической науки в последние годы. Она стала более гибкой к запросам практики хозяйствования. Такое положение обусловливается,
■ во-первых, тем, что изменились характер и составляющие развития мировой экономики. Появились новые цели и ценностные критерии, инструменты и доминанты обеспечения развития. Реформирование стало универсальным, к тому же часто используемым инструментом экономической политики;
■ во-вторых, по объективным причинам пока не сформирована унифицированная, эффективная и результативная модель реформирования, пригодная для решения множества задач в различных условиях;
■ в-третьих, тем, что часто судят об эффективности и приемлемости той или иной модели развития, исходя из ее результативности в краткосрочном периоде, что неадекватно отражается на выборе методов и инструментов долгосрочной экономической политики.
Своеобразие и индивидуальность моделей реформирования экономических систем в первую очередь объясняется характером и структурой социально-экономического потенциала и уровнем социально-общественного развития отдельных стран. При этом важно решать и задачи текущего развития страны, поскольку они составная часть всей макроэкономической политики государства. Таким образом, проблемы транзитивности экономик объективно создают новый пласт задач для государственной экономической политики и научных исследований.
Опыт последних 12—15 лет показывает, что в указанном контексте азербайджанская модель развития не стала исключением. Несмотря на наличие больших возможностей и успехов в системной трансформации экономических отношений в стране, все еще остаются вопросы, вызванные продолжающейся транзитивностью.
Формы проявления вышеуказанных проблем или уязвимых точек достаточно многочисленны и в немалой степени отличаются друг от друга. Поэтому полагаем, что академик Л.И. Абалкин абсолютно прав, когда утверждает, что «содержанием переходной экономи-
1 Этимологически значение слова «транзитивность» связано с латинским «Ь'ашк^» — проходящий. Применительно к экономике данный термин подразумевает наличие переходных процессов с присутствием сохранившихся признаков прежней экономической системы.
ки является не столько реформирование экономической политики и методов хозяйствования, сколько преобразование системы социально-экономических отношений»2.
Обусловленные, на наш взгляд, непосредственно транзитивностью, конкретные вопросы экономического развития целесообразно разделить на две группы:
— проблемы, связанные с концепциями или целевыми установками, выборами приоритетов, согласуемости и реализации конкретных программ реформ и экономической политики;
— проблемы восприятия и поддержки реформационных мероприятий активными слоями населения, в том числе огромной армией госчиновников и частных предпринимателей. Практика показывает, что наиболее общим аспектом, способствующим появлению различных проблем и предопределяющим их динамику в целом, являются характер управления (в том числе госрегулирования) экономическими процессами в транзитивных странах.
Актуальные управленческие аспекты транзитивности
Наиболее важная особенность современных подходов к трансформационным процессам состоит в том, что они трактуются в качестве ключевого фактора ускорения развития. Вместе с тем традиционно в концепциях развития доминировали (с учетом приоритетности управленческих факторов) комплексные представления о трансформации экономик. От так называемого «большого скачка» до «сбалансированного роста», от «вашингтонского консенсуса» до «реформ второго поколения» акцент всегда делался на крупномасштабные изменения экономического развития и на характер управления.
Однако превалирование почти во всех концепциях «комплексности» и «управления» в качестве приоритетов включает в себя также значительные усилия, направленные на изменение институтов и методологических основ государственного управления экономикой. Такие приоритеты красной линией проходят по концепциям «вашингтонского» и «поствашингтонского» консенсусов, по концепциям «шоковой терапии», градуалистс-кой и гетероортодоксальной теории реформ. Проблема «комплексного управления» является приоритетной и в знаменитой китайской модели реформ. Данное направление — главный стержень и во многих документах международных организаций.
Тем не менее некоторые ученые и специалисты придерживаются иных взглядов. Например, известный американский ученый А. Хиршман считает, что любая страна, у которой есть возможность осуществлять комплексные программы, не может быть экономически отсталой. Поэтому, возможности экономического роста не столь ограничены, как утверждается в комплексных теориях3. Дисбалансы, характерные для низкого уровня экономического развития, по мнению А. Хиршмана, создают благоприятные условия, которые можно использовать в экономической политике для ускорения и повышения ее эффективности и результативности.
Мировая практика показывает, что основные представления А. Хиршмана о развитии оказались правильными. Уроки последних лет демонстрируют, что эффективность и результативность экономической политики во многом зависят от характера ее таргетиро-ванности к стратегическим или комплексным целям. Стимулирование экономического роста требует достижения правильных целей, а не осуществления всего одновременно.
2 Абалкин Л.И. Курс переходной экономики. М., 1997. С. 49.
3 См.: Родрик Д. Многочисленные рецепты экономического роста // ИА АКИресс, 2008 [http:// www. akipress.orq].
Определив приоритеты и выявив возможности, необходимо стремиться не к одному комплексному прорыву, а к последовательным и кумулятивным изменениям. Как отмечает в вышеупомянутой статье профессор Д. Родрик, страны сталкиваются с проблемами, если не используют периоды высоких темпов экономического роста для усиления институциональных основ устойчивого, стабильного и равновесного развития. Подытоживая вышеизложенное, можем утверждать, что на современном этапе именно такие цели и задачи должны стать основными ориентирами для стран, форсированно развивающихся в условиях транзитивности. Достигнутые в последние годы успехи в экономическом развитии Азербайджана (в основном благодаря удачной реализации нефтяной стратегии) уже сделали названные выше ориентиры главными составляющими экономической политики государства. Страна проводит взвешенную и ответственную экономическую, в том числе энергетическую политику. Президент Азербайджанской Республики И. Алиев отмечает: «Энергетическая политика, если можно так сказать, энергетическая философия, заключаются в том, что энергия должна сплачивать народы, и не разделять их... Мы никогда не использовали и не будем использовать энергоресурсы в иных целях»4.
Макроэкономическая стабильность, снижение уровня бедности, ликвидация диспропорций регионального развития, стремление к структурному равновесию, углубление взаимовыгодного международного сотрудничества и пр. стали ведущими элементами Государственной экономической стратегии, реализуемой в республике. За последние пять лет ее ВВП (более 85% которого обеспечивается частным сектором) вырос в 2,5 раза. На таком же уровне находится рост промышленного производства. А по темпам экономического роста Азербайджан четыре года подряд занимает первое место в мире. К тому же немало делается для реформировании экономической и политической жизни страны. В отчете Мирового банка по бизнес-климату «Doing Business — 2008» Азербайджан признан реформирующейся страной. Важная особенность этих результатов — они достигнуты в условиях оккупации 20% азербайджанских земель Арменией и при наличии в стране около 1 млн беженцев и вынужденных переселенцев5.
В настоящее время процесс регулирования социально-экономического развития транзитивных стран, по нашему мнению, получил как бы и новую управленческую парадигму. Роль правительств в этом процессе меняется, так как усиление присутствия иностранных ресурсов различного характера и назначения снижают возможности правительств влиять на экономические процессы
Однако, несмотря на наличие объективной составляющей обозначенного тренда, многие управленцы, непосредственно отвечающие за результативность регулирующих решений, стали использовать данные обстоятельства в своих интересах (в лучшем случае узкоотраслевых).
С другой стороны, углубление демократизации общества сопровождается повышением уровня обобществления и интернацонализации экономических отношений, что делает более значимым общественный контроль над всеми участниками экономических процессов, в том числе над деятельностью правительства.
Следует отметить, что применение новой управленческой парадигмы началось дефакто с развитием нового институционализма, основным объектом исследования которого является анализ процесса принятия управленческих решений. Именно этим целям служит распространившийся в последние годы подход к оценке эффективности системы взаимоотношений «государство — экономика» по критерию прозрачности и отчетности правительственных действий. Т акой подход предусматривает анализ управленческих решений на макроуровне по всему спектру: нормотворчество — непосредственное участие в экономической и хозяйственной жизни — контрольно-регулирующая деятельность. Полагаем,
4 Бакинский рабочий, 14 января 2009.
5 См.: Там же.
что при таком анализе критерий оценки должен формироваться, исходя из актуальных задач и особенностей государственного регулирования экономики, так как практика транзитивного периода показывает, что миссия госрегулирования в переходных экономиках значительно отличается от таковых в период «стационарного» развития.
Роль и задачи государственной экономической политики в условиях транзитивности
Участие государства в экономике имеет долгую историю — с установления капитализма. Знаменитый лозунг, провозглашенный французским экономистом Ж.Г. Гурне в 1758 году на ассамблее физиократов: «Laissez faire, Laissez passer», — по сути означал требование свободы экономических действий и устранения препятствий на пути конкурентной рыночной экономики. Как справедливо указывал Л. Абалкин, это было порождено неограниченной верой в могущество и эффективность «невидимой руки рынка», всестороннее обоснование которой дал два десятилетия спустя Адам Смит6.
Однако А. Смит выделял государству лишь роль «ночного сторожа», призванного охранять частную собственность и свободу, создавать и обеспечивать для них необходимые правовые рамки. Вместе с тем мировая практика свидетельствует, что вопреки распространению в обществе либеральной идеи превращение государства в «ночного сторожа» не состоялось. В силу различных обстоятельств государства по-разному участвовали в социально-экономической жизни своих стран. Практически степень вмешательства государства в экономику определялась состоянием экономического благополучия страны, и востребованность в этом вмешательстве особенно увеличивалась в периоды кризисов и депрессий.
Говоря о необходимости государственного вмешательства в экономику почти все ссылаются на две симметричные теории: «провал рынка» и «провал государства». Мировая практика доказывает, что в общем правы и те и другие. Опыт экономического развития отдельных стран свидетельствует, что государственное вмешательство всюду становится «универсальным» инструментом поддержки или спасения от углубляющегося экономического кризиса, независимо от причин его появления. Вполне понятно, что в условиях транзитивности роль государственного участия в экономике значительно растет и углубляется. Г осударство в таких условиях в первую очередь выступает в роли структурообразующего элемента и созидателя необходимых условий, а также соответствующей правовой базы для перехода к рыночным отношениям.
По мнению М. Пивоваровой, эффективность государственного регулирования в транзитивных странах следует определить как интегральную сумму экономической, социальной и адаптационной эффективности7. Экономическая эффективность государственного регулирования определяется степенью соответствия полученного (при минимуме издержек) результата с поставленной социально-экономической целью. В социальном плане постоянно приходится искать рациональные решения между экономической эффективностью и многогранным пониманием справедливости. Более сложным и непривычным компонентом понятия эффективности является ее адаптационная доминанта. Дело в том, что последние 20 лет мировое развитие отличается и тем, что динамика и интенсивность изменений экономических отношений, а также мирохозяйственной среды опережают реакции хозяйствующих субъектов и уровень методологической подготовленности регулирующих органов. Быстро обесценивается опыт и усложняются пробле-
6 См.: Абалкин Л.И. Указ. соч. С. 108.
7 См.: Государственное регулирование рыночной экономики / Под ред. И.И. Столярова. М., 2001. С. 48.
мы, что непосредственно связано с возникновением принципиально новых задач, сопряженных со взаимозависимостью всех субъектов. Динамично повышается уровень неопределенности и риска экономического хозяйствования. К слову сказать, отсюда и рост количества в последние годы всякого рода локальных и глобальных кризисов в мировой экономике. Учитывая вышеизложенное, полагаем, что стратегия и политика государственного регулирования должна обладать адаптационными свойствами в узком и широком смысле. В узком смысле эта адаптация — реакция на происходящие в экономике события и изменения, а в широком плане — активное воздействие, направленное на упреждение возникновения проблем.
В последнее время в экономической науке и практике вопросам анализа эффективности государственного регулирования уделяется много внимания. Они занимают центральное место в теориях общественного выбора (Дж. Бьюкенен, Г. Туллок), рациональных ожиданий (Р. Лукас) и др. Сторонники указанных теорий утверждают, что эффективность экономической политики во многом зависит от правильного определения целей или целевой функции. По их мнению, самое разумное — сформировать правильную целевую функцию на основе избранных предпочтений. Считаем, что такой подход особенно полезен для транзитивных стран. Во-первых, в таких странах очень большое влияние на политику оказывают текущие обстоятельства, в условиях которых правительства, порой вынужденно, действуют методом проб и ошибок или в порядке «пожаротушения». С другой стороны, по известному неравенству Я. Тинбергена, число целей никогда не должно превосходить запаса имеющихся в распоряжение государства инструментов экономической политики. Следует учесть, что на практике обычно количество целей развития обратно коррелируется уровнем развития страны. Однако практика показывает, что попытка одновременного достижения многих целей требует использования разных регуляторов, которые оказывают противоречивые воздействия на процессы и способны привести к рассредоточению ресурсов, имеющихся в распоряжении правительства. Поэтому полагаем, что в транзитивных странах к выбору целей текущей политики необходимо применять более взвешенный подход. При определении целей экономической политики нельзя забывать и то, что регулирующие мероприятия имеют эффект запаздывания (лаг), отличающийся разной продолжительностью. В транзитивных странах фактор времени в разработке и осуществлении экономических решений особенно значим. Знания структуры лага позволяют исключить частые запаздывания с принятием макроэкономических решений, что характерно для транзитивных стран. При оценке эффективности экономической политики необходимо учитывать и так называемый мультипликационный потенциал. Данное свойство экономической системы обнаружено и задействовано Дж. Кейнсом. Оно означает наличие в экономике таких передаточных механизмов, под воздействием которых окончательный результат многократно перекрывает первоначальный импульс в каком-либо элементе механизма. В мировой практике известна целая система мультипликаторов, которые охватывают самые разные цели и инструменты экономической политики, эффект которых отличается по кратко- и долгосрочным периодам.
Вышеизложенная интерпретация задач, целей и свойств механизма государственного регулирования показывает, что ее эффект в каждом конкретном случае зависит от сочетаемости применяемых разнородных элементов и, естественно, от их соответствия сложившейся экономической среде. Однако вмешательство государства в экономические процессы может сопровождаться и негативными побочными эффектами. Провалы или изъяны государства — его неспособность обеспечить эффективное распределение ресурсов и соответствие социально-экономической политики принятым в обществе представлениям о справедливости8.
См.: Государственное регулирование рыночной экономики. С. 57.
Следует иметь в виду, что провалы или изъяны государства не могут быть, во-первых, преднамеренными, во-вторых, не всегда и не для всех заранее предопределенными. Они в основном появляются «благодаря» ложным экономико-политическим установкам, нелепым концепциям, ошибочным заключениям и заблуждениям. Часто эти провалы и их причины обнаруживают постфактум. В мировой практике немало примеров таких «ярких» провалов. Так, немецкий ученый Хорст Зиберт отмечает: «В годы английского колониализма в Индии там в одно время развелось много кобр. Чтобы справиться с их нашествием, правительство установило премию за каждую доставленную голову кобры. Предполагалось, что индийцы будут ловить кобр. Но индийцы стали выращивать кобр для получения премии за их голову... Во время нефтяного кризиса 1992—1994 годов правительство Венесуэлы хотело сократить потребление нефтепродуктов внутри страны в целях увеличения их экспорта. Поскольку по политическим причинам оно не могло повысить цены на бензин, то избрало административный способ ограничения автомобильного движения: по четным дням разрешалось ездить на автомобилях с четными номерами, а по нечетным — с нечетными номерами. Однако венесуэльцы стали покупать по два автомобиля — один с четными, другой с нечетными номерами»9.
Таким образом, вышеуказанные особенности, интерпретации и примеры показывают, что формирование устойчиво эффективной экономической стратегии и политики достаточно проблематично. Естественно, что и Азербайджанская Республика также не застрахована от подобных проблем в экономической политике. При этом следует отметить, что сложности разработки и реализации универсальной и устойчиво рациональной экономической политики имеют свое преломление на примере экономического развития Азербайджана последних лет.
Особенности транзитивности и обусловленные ими сложности в управлении экономикой Азербайджана
С начала 1990-х годов институты государственного управления в Азербайджане формировались и функционировали (что продолжается и сегодня) под воздействием транзитивного состояния экономических отношений. При этом следует отметить, что в современных условиях в Азербайджане наиболее важными участками проявления трансформационных «следов» в макрорегулировании экономики являются финансовые потоки в целом и бюджетная система в частности. По сути, небольшой период транзитивности в республике показывает, что частично ниже отмеченные ее особенности и порождают возможности «Хиршманского характера» в экономической политике.
Самая важная особенность, порожденная «транзитивностью», — наличие смешанной институциональной системы экономики. В транзитивных экономиках, в том числе и в азербайджанской экономике, институциональная система,
■ во-первых, находится в состоянии перманентных изменений, в поисках оптимальной модели;
■ во-вторых, в этой системе наряду с прогрессивными, рыночными элементами действуют и старые институциональные структуры.
Самое главное — эти структуры взаимодействуют и взаимосвязаны различными потоками материально-финансовых ресурсов. Понятно, что в таких условиях из-за отсут-
9 Зиберт X. Эффект кобры. Как можно избежать заблуждений в экономической политике. СПб, 2003.
ствия однородной среды хозяйствования осуществление эффективного регулирования в целях стратегического развития становится весьма сложным делом.
Следующая группа особенностей, характеризующая транзитивность азербайджанской экономики, — фетишизация в какой-то мере некоторых рыночных мифов. Например, отсутствие вертикально-директивной системы управления многие воспринимают как абсолютную самостоятельность, вплоть до масштаба отраслей или функциональных направлений экономики. В результате нарушаются такие фундаментальные принципы управления экономикой страны, как целостная и синхронно согласующаяся экономическая политика и гибкость управления. Кроме того, управленческие решения, принимаемые в разных институтах власти, часто асинхронны как по времени, так и по приоритетам и целям.
С другой стороны, эта группа особенностей становится основной причиной методологической многообразности регулятивных действий и широкой дискреционности регулирующих норм. По этой причине органы государственной власти более высокого уровня нередко получают асимметричную информацию о состоянии экономики, что крайне нежелательно при принятии управленческих решений.
Третья группа — динамическое изменение финансовых потоков. Транзитивность по своей сущности означает, что темпы и пропорции воспроизводственной структуры экономики нестабильны, постоянно меняются. В Азербайджане эти изменения носят положительный характер, так как воспроизводство экономики имеет возрастающую динамику, вследствие чего в последние годы постоянно увеличиваются каналы государственных доходов и расходов. Так, удачная нефтяная стратегия фактически создала мультипликационный эффект в экономике страны. Однако все еще остаются немалые диспропорции в соотношениях добывающих и обрабатывающих отраслей, в развитии нефтяных и ненефтяных секторов, в развитии регионов и т.д. Хотя вместе с повышением прямых нефтедо-ходов параллельно увеличиваются инвестиции в ненефтяной сектор и регионы республики. Вместе с тем следует учитывать, что с ростом экономической мощи государства, углублением либерализации экономического механизма в стране открываются новые ресурсные возможности и для субъектов государственного сектора.
Важным аспектом становления новой национальной экономической системы и внедрения рыночных принципов хозяйствования в Азербайджане следует считать формирование системы отношений «государство — собственность». Жесткие условия приватизации и неполная задействованность рынка ценных бумаг привели к резкому снижению результативности приватизации и формирования в стране свободного и конкурентного рынка в целом. Вместе с тем мировая практика показывает, что концентрация собственности — наиболее распространенный подход к организации «неэффективного» корпоративного управления в странах с переходной экономикой. В условиях неопределенных или неустойчивых институциональных рамок в таких странах компании предпочитают замыкать финансовые потоки на себя или на аффилированные с ними структуры, что способствует формированию крупных (в масштабе страны) финансово-промышленных конгломератов.
Следующая группа особенностей транзитивности азербайджанской экономики, по нашему мнению, связана с состояниям управляемости государственных финансов и «усе-ченностью» назначения государственного бюджета. Система управления государственными финансами состоит как бы из обособленных блоков. Госбюджет в основном нацелен на выполнение фискальных и социальных функций, а его регулятивная функция, к сожалению, задействована слабо.
Наряду с этим вне госбюджета находятся большие потоки государственных финансов. Почти 100% крупных хозяйствующих, промышленно-транспортных и инфраструктурных государственных компаний самостоятельно распоряжаются всеми материальнофинансовыми ресурсами. Более того, некоторые из них умудряются получать и значительные бюджетные ассигнования на разные назначения.
Таким образом, получается, что сферы влияния «расширенного правительства» (по мировой практике), его потенциальные и фактические финансовые потоки намного превосходят рамки госбюджета. Правда, закон Азербайджанской Республики «О бюджетной системе», действующий с 2003 года, ввел понятие «консолидированного бюджета», сделав по существу значительный шаг вперед для создания более полной системы формирования и использования государственных финансов. Вместе с тем все еще остаются отличия в идентичности схем функционально-административного и финансово-бюджетного управления, которые способствуют смешиванию границ полномочий и ответственности некоторых госорганов управления.
Еще одну группу особенностей транзитивной азербайджанской экономики мы связываем с состоянием измеряемости, отчетности и механизмами стимулирования. В Азербайджане одной из важных задач радикальных экономических реформ изначально было определено внедрение международной системы бухгалтерского и статистического учета. Однако этот процесс еще не завершился. Статистический учет также пока осуществляется в смешанной форме. Так, например, основным, то есть «первичным» измерителем экономического развития остается показатель «валовой внутренний продукт» и его производные, которые в условиях значительного иностранного присутствия не могут быть барометрами тенденций или перспектив госбюджета. Механизм отчетности в нашей экономике пока не выполняет функции «обратной связи» и действенного рычага необходимого контроля.
В Азербайджане, как и во многих других государствах, с целью создания дополнительных стимулов применяются некоторые формы «налоговых каникул». Так, в последние 10 лет сельское хозяйство освобождено от всех видов налогообложения. Правда, в мировой практике от налогов освобождают не отрасль или сектор производства, а произведенную ими продукцию, то есть реальные результаты.
К группе важных особенностей экономического развития Азербайджана, по нашему мнению, также относятся практика и качество законотворчества. В законодательстве республики немало пересечений, противоречий, неоднозначности норм и понятий. Часто вносят изменения в действующие законы. Анализ экономического законодательства страны по международной методике показывает, что такое состояние, снижая прозрачность и устойчивость хозяйственного механизма, способствует также ухудшению отчетности.
Следующий аспект транзитивности экономики Азербайджана — состояние государственного контроля. Перечисленные выше особенности значительно усложняют задачи такого контроля. Однако считаем, что в данном случае более важным является отсутствие единой методологической базы и целостной институциональной системы государственного контроля. Аналитические выводы показывают, что эффективный контроль позволил бы удачно решить многие проблемы переходной экономики.
3 а к л ю ч е н и е
Таким образом, проанализировав характер и «генезис» некоторых транзитивных проблем на современном этапе развития азербайджанской экономики, можно сделать вывод, что многие из них имеют субъективную основу. Вместе с тем мировая практика показывает, что их можно довольно успешно решать путем таргетированного совершенствования системы управления, в том числе механизмов государственного регулирования и формирования текущей экономической политики. В условиях Азербайджана решить эти задачи в принципе нетрудно, так как есть самое важное — политическая воля руководства страны, направленная на поддержку модернизации общества и экономики на всех уровнях.
