CC BY
90
А. В. ШЕВЦОВ,
профессор кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка центра командно-штабных учений, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
A. V. SHEVTSOV,
Professor at the Department of Management of Public Order Services
of Center for Command Games, Candidate of Law, Associate Professor (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 342.92
Управленческие и процессуальные функции юрисдикционной деятельности органов внутренних дел
Discharging Administrative Jurisdiction: Managerial and Procedural Roles in It of the Police of the Ministry of Internal Affairs of Russia
В статье исследуются разнородные функции административно-юрисдикционной деятельности полиции МВД России, имеющие управленческий (исполнительно-распорядительный) и процессуальный характер. Указанные функции реализуются путем осуществления администра-тивно-юрисдикционных производств, связанных с обеспечением задач внутренней организации аппарата управления, а также с защитой интересов участников административных правоотношений от противоправных проявлений.
The article offers an analysis of the various managerial (executive) and procedural functions of Russian police officers in the process of discharging administrative jurisdiction. All these functions are carried out through administrative jurisdictional procedures aimed at supporting the internal organization of government and at protecting the legal rights of all sides involved in administrative interrelations.
Административно-юрисдикционная деятельность, административный процесс, административно-юрисдикционное производство, управленческие функции, процессуальные функции, полиция МВД России, производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам, дисциплинарное производство.
Discharging administrative jurisdiction, administrative process, procedure to discharge administrative jurisdiction, managerial functions, procedural functions, police, procedural follow-up on administrative infraction, procedural follow-up on complaint, disciplinary proceedings.
Правовую природу административной юрисдикции полиции МВД России определяют две составляющие. С одной стороны, она является исполнительно-распорядительной деятельностью полиции (входящей в состав ОВД [2, п. 13 Положения]), а с другой — представляет собой универсальный инструмент при-
нудительного правоприменения, позволяющий не только оценить соответствие поведения участников общественных отношений правовым установлениям, но и при необходимости оказывать на них корректирующее воздействие.
Характеризуя первую составляющую административной юрисдикции, профессор Н. Г. Салищева
Управленческие правоприменительные юрисдикционные действия
Процессуальные правоприменительные юрисдикционные действия
Административные процедуры
Рис. 1
указывала на ее подзаконную и правоохранительную природу [6], как правило, реализуемую посредством позитивных форм правоприменения. При этом, помимо административно-процессуального разрешения индивидуально-конкретных дел в области государственного управления сферой внутренних дел, в современной деятельности полиции МВД России имеют место многочисленные правовые отношения, возникающие в связи с нарушением участниками общественных отношений административных правоустановлений и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуального принудительного правоприменения.
Профессор А. П. Шергин указывает на особенности принудительного правоприменения в административной юрисдикции, подчеркивая, что таким образом «...обеспечивается защита общественных отношений в сфере государственного управления» [22]. В этом смысле вторая составляющая рассматриваемого правового явления реализуется посредством преимущественно негативных (для правонарушителей) форм правоприменения. Особенности данной составляющей административной юрисдикции профессор объясняет наличием определенной психологии управления поведением людей, предполагающей «прохождение управленческих сигналов через сознание правонарушителя» [22].
По аналогии со сложившимися теоретико-правовыми представлениями о правоприменительной деятельности административную юрисдикцию можно рассматривать как «...организационное выражение применения права,
представляющую собой систему разнородных правоприменительных действий» [3]. Указанные разнородные правоприменительные действия образуют соответствующие юрисдикционные производства, которые в свою очередь складываются в единый административный процесс.
Такая теоретическая модель позволяет утверждать, что все разнородные правоприменительные действия непременно облечены в административно-процессуальную форму. При этом одни из них в большей степени носят управленческий (исполнительно-распорядительный) характер, а другие — процессуальный (административно-принудительный) характер.
Важно также отметить, что наряду с разнородными правоприменительными юрисдикци-онными действиями, предполагающими разрешение определенного спора о праве, общую структуру административного процесса образуют и правоприменительные процедурные действия, носящие бесспорный характер и «...регламента -рующие позитивную правоприменительную, не-юрисдикционную деятельность» [11] — административные процедуры (рис. 1).
Присутствие в деятельности сотрудников полиции МВД России правоприменительных действий как управленческого, так и процессуального характера в полной мере соответствует теоретической конструкции единого административного процесса, предложенной профессором В. Д. Сорокиным, доказавшим наличие в нем двух основных видов юрисдикционных производств, «.одни из которых характеризуются управленческим, а другие — юрисдикци-онным содержанием» [19].
Впрочем, существуют точки зрения, иначе отражающие конструкцию «единый процесс — производства». Дробление единого процесса на части отражается в формулах «вид процессуальной деятельности — вид процесса» или «процесс — внутри процесса». Среди дробных процессов многие ученые исследуют административно-юрисдикционный процесс. Так, наряду с управленческим и административным процессами профессор С. Н. Махина отождествляет его с соответствующим видом процессуальной деятельности, связанной с выявлением и пресечением административных правонарушений, применением различных мер административного принуждения в целях предупреждения правонарушений [14]. Исследуя принципы административно-юрисдикци-онного процесса, профессоры А. С. Дугенец и А. М. Волков во многом придерживаются аналогичного мнения [7, 5]. Н. Г. Канунникова считает, что административно-юрисдикцион-ный процесс — это внутренний вид административного процесса, «...связанный с реализацией мер государственного принуждения, находящих отражение в санкциях административно-правовых норм» [8].
Признавая существование таких дробных конструкций процессов, следует все же отметить, что современную правовую природу административной юрисдикции полиции МВД России более объективно отражает теоретическая модель «единый административный процесс = > юрисдикционные и процедурные производства => их стадии и этапы», структуры которой необходимо будет придерживаться в дальнейшем.
Современная административно-юрисдик-ционная деятельность сотрудников полиции МВД России регламентирована юридическими нормами и обладает признаками ярко выраженного властного характера. Как уже было отмечено, эта деятельность реализуется в рамках единого административного процесса полиции МВД России, структуру которого образуют административно-юрисдикционные и административно-процедурные производства. К административно-юрисдикционным относятся производства по делам об административных правонарушениях, по жалобам и дисциплинарным проступкам, при реализации которых сотрудники полиции фактически разрешают имеющий место негативный спор о праве. Административно-процедурные производства полиции (регулятивные административные процедуры), напротив, имеют позитивно-бесспорный характер (регистрация, лицензирование), их целевым назначением является реализация государственных функций, осуществляемых в административно-процессу-
альной форме, в том числе посредством оказания государственных услуг.
Административная юрисдикция полиции МВД России как основная составляющая вышеуказанного административного процесса представляет собой правоприменительную административно-процессуальную деятельность сотрудников полиции, возникающую при наличии нарушения административно-правых норм и спора о праве, необходимую для его разрешения и привлечения виновных к ответственности посредством применения мер государственного принуждения административного и дисциплинарного характера.
Административная юрисдикция полиции МВД России дифференцируется на две составляющие:
1) регулятивную управленческую (исполнительно-распорядительную) деятельность, реализуемую посредством административно-юрисдикци-онного производства, связанного с обеспечением задач внутренней организации аппаратов управления полиции МВД России (дисциплинарное производство);
2) правоохранительную процессуальную (административно-принудительную) деятельность, реализуемую посредством администра-тивно-юрисдикционных производств, связанных с реализацией негативных для нарушителя форм защиты охранительного правоотношения (производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам).
Административно-юрисдикционная деятельность сотрудников полиции связана преимущественно с принудительным способом правоприменения, точнее с правоохранительной деятельностью органов государственного управления. Правоприменительная деятельность полиции представляет собой универсальный регулятор общественных отношений в системе государственного управления сферой внутренних дел. При этом внешнее проявление сущности, а в общем смысле — направлений деятельности данного органа государственного управления, представляет собой его функции. В теории права функции понимаются как «основные направления деятельности государства, обусловленные его сущностью и содержанием» [13].
К общим функциям полиции МВД России можно отнести фактическую группу однородных задач, вытекающих из смысла ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О полиции», направленных «на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан и лиц, противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности» [1]. Такие задачи выражены в полномочиях соответствующих органов управления, а в совокупности формируют определенные функции
государства. Их реализация предполагает объективно необходимый порядок деятельности субъектов управления, называемый в науке юридическим процессом. Профессор С. Н. Махина отождествляет административный юридический процесс с рассмотрением определенного юридического обстоятельства посредством деятельности уполномоченных органов, результаты которой оформляются в процессуальных документах [14].
Предполагая наличие в административно-юрисдикционной деятельности сотрудников полиции МВД России разнородных функций управленческого и процессуального характера, необходимо более подробно раскрыть их содержание.
В этой связи стоит обратиться к идее, сформулированной профессором В. Д. Сорокиным, акцентировавшим внимание на социальной роли административного процесса. При реализации этой роли процесс выступает «юридическим каналом», соединяющим линией контактов материальные и процессуальные нормы, «...через который срабатывает механизм правового регулирования, инициируемый бесчисленным множеством разнообразных юридических фактов» [19].
Профессор Н. Г. Салищева утверждала, что материальные нормы «.касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности», а процессуальные нормы «.имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения» [18].
Развивая эти мысли применительно к современному административному процессу полиции МВД России, представляется, что структуру юридической оболочки такого «юридического канала» могут составлять правоприменительные действия сотрудников полиции МВД России как управленческого (исполнительно-распорядительного), так и процессуального характера (рис. 1).
В отличие от административных процедур полиции МВД России, реализация которых осуществляется преимущественно в бесспорном порядке, административно-юрисдикционные производства управленческого и процессуального характера возникают только при наличии нарушения административно-правых норм и спора о праве. Причем в сфере исполнительно-распорядительной деятельности такие обстоятельства сопутствуют меньшей доле разрешаемых административных дел, тогда как деятельность процессуального характера имеет аналогичное соотношение в доле разрешаемых дел, связанных с обеспечением задач внутренней организации управления.
Возвращаясь к характеристике разнородных управленческих и процессуальных функций административной юрисдикции полиции
МВД России, обратим внимание на следующее. Управление рассматривается в виде системы взаимодействующих субъектов и объектов, прямая и обратная связь между которыми определяет сам процесс управления. Эффективность такого процесса во многом связана с теоретическим пониманием функции, определяемой как «содержание, способ проявления зависимости между различными социальными процессами в рамках данной общественной системы» [4]. В итоге, представляя собой внешнее проявление административных правоотношений, функция рассматривается как одно из основных направлений деятельности субъекта управления [9].
Реализацию первой категории разнородных функций административной юрисдикции полиции МВД России (управленческих функций) можно рассматривать как процесс, поскольку достижение целей управления — это не хаотичное взаимодействие элементов системы управления, а непрерывное производство, т. е. совокупность важных действий субъекта по отношению к объекту управления. Такие действия называют управленческими функциями, структура которых предполагает серию менее масштабных взаимосвязанных действий [15] (стадий и этапов управленческого производства). Сумма всех управленческих функций составляет общий процесс управления [17].
Профессор С. С. Студеникин первым указал на обязательное наличие определенных процессуальных правил при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности органов внутренних дел [20]. В дальнейшем ученые по-разному соотносили объемы административно-процессуальной деятельности органов управления при рассмотрении индивидуальных административных дел и осуществлении исполнительно-распорядительных действий. Так, профессор В. М. Манохин указал на преимущество последних [12], а профессор Н. Г. Салищева на определенном этапе своей научной деятельности обосновывала преимущество рассмотрения споров и применения мер принуждения [18].
Место управленческих функций административной юрисдикции полиции МВД России в едином административном процессе можно охарактеризовать, раскрыв их содержание, заключающееся в осуществлении уполномоченными должностными лицами адми-нистративно-юрисдикционных производств, связанных с обеспечением задач внутренней организации аппарата управления, процессуальным взаимодействием с иными субъектами административной юрисдикции и судебными органами (дисциплинарное производство, производство по делам об административных правонарушениях) [16].
Реализацию второй категории разнородных функций административной юрисдикции полиции МВД России (процессуальных функций) также можно рассматривать как процесс, так как эти функции непосредственно или опосредованно, прямо или косвенно вытекают из задач процесса.
Профессор Л. Д. Кокорев утверждал, что процессуальные функции вытекают из процессуальных прав субъектов правоотношений [10]. В этом смысле, говоря об административном процессе, представляется, что каждая процессуальная функция административной юрисдикции полиции МВД России определяется административно-процессуальным интересом участников административно-правовых отношений и спецификой административно-процессуальных полномочий соответствующих должностных лиц полиции.
Особенность процессуальных функций состоит в том, что они практически не реализуются посредством материальных норм административного права. Преимущество здесь имеют административно-процессуальные нормы, непосредственно регулирующие порядок рассмотрения споров о праве между участниками административно-правовых отношений (как правило, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения), а также применения мер государственного принуждения [21].
Место процессуальных функций административной юрисдикции полиции МВД России в едином административном процессе можно охарактеризовать, раскрыв их содержание, заключающееся в осуществлении уполномоченными должностными лицами административ-но-юрисдикционных производств, связанных с обеспечением задач защиты интересов участников административных правоотношений от противоправных проявлений, с применением комплекса мер административного принуждения и исполнением отдельных видов административных наказаний (производство по жалобам, производство по делам об административных правонарушениях).
Завершая краткую общую характеристику управленческих и процессуальных функций административной юрисдикции полиции МВД России, необходимо сделать следующие выводы:
1. Административная юрисдикция полиции МВД России представляет собой правоприменительную административно-процессуальную деятельность уполномоченных должностных лиц, возникающую при наличии нарушения правых норм и спора о праве, необходимую для его разрешения и привлечения виновных к ответственности посредством применения мер государственного принуждения административного и дисциплинарного характера.
Административно-юрисдикционная деятельность сотрудников полиции МВД России реализуется в рамках единого административного процесса полиции МВД России, структуру которого образуют административно-юрисдикционные производства — по делам об административных правонарушениях, жалобам, дисциплинарным нарушениям.
2. Административная юрисдикция полиции МВД России дифференцируется на две составляющие:
— регулятивную управленческую (исполнительно-распорядительную) деятельность, реализуемую посредством административно-юрисдик-ционных производств, связанных с обеспечением задач внутренней организации аппаратов управления полиции МВД России;
— правоохранительную процессуальную деятельность, реализуемую посредством адми-нистративно-юрисдикционных производств, связанных с реализацией негативных для нарушителя форм защиты охранительного правоотношения.
3. Функции административной юрисдикции полиции МВД России представляют собой определенные направления ее деятельности, в которых проявляются административные правоотношения, возникающие в процессе разрешения споров о праве при нарушениях правовых норм, а также в процессе привлечения виновных к ответственности посредством применения мер государственного принуждения административного и дисциплинарного характера.
4. Функции административной юрисдикции полиции МВД России имеют разнородный управленческий (исполнительно-распорядительный) и процессуальный характер.
Управленческие функции реализуются уполномоченными должностными лицами полиции путем осуществления административ-но-юрисдикционных производств, связанных с обеспечением задач внутренней организации аппарата управления, а также процессуальным взаимодействием с иными субъектами административной юрисдикции и судебными органами (дисциплинарное производство, производство по делам об административных правонарушениях).
Процессуальные функции реализуются уполномоченными должностными лицами полиции путем осуществления административно-юрис-дикционных производств, связанных с защитой интересов участников административных правоотношений от противоправных проявлений, применением комплекса мер административного принуждения, исполнением отдельных видов административных наказаний (производство по жалобам, производство по делам об административных правонарушениях).
Список литературы:
1. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (ред. от 03.07.2016). URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.07.2016).
2. Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699. URL: http://www.pravo.gov. ru (дата обращения: 22.12.2016).
3. Алексеев С. С. Собрание сочинений: в 10 т. Проблемы теории права: курс лекций. М., 2010. Т. 3
4. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. 3-е изд., доп. М., 2005. Т. 3.
5. Волков А. М, Дугенец А. С. Административное право: учебник. М., 2012.
6. Гражданин и административная юрисдикция в СССР / Н. Г. Салищева; отв. ред.: А. Е. Лунев. М., 1970.
7. Дугенец А. С. Административно-юрисдик-ционный процесс. М., 2003.
8. Канунникова Н. Г. К вопросу о содержании административно-юрисдикционного процесса // Административное право и процесс. 2014. № 10.
9. Караханов В. Е. Совершенствование оперативного управления горрайорганами в системах МВД, УВД: учеб. пособ. М., 1979.
10. Кокорев Л. Д. Участники правосудия по уголовным делам. Воронеж, 1971.
11. Лапина М. А. Административная юрисдикция в системе административного процесса: монография. М., 2013.
12. Манохин В. М. Органы советского государственного управления (вопросы формирования). Саратов, 1962.
13. Марченко М. Н. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006.
14. Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999.
15. Москалёв М. А. Проблемы функционирования организационно-инспекторских подразделений ОВД // Труды Академии управления МВД России. 2008. № 2 (6).
16. Николаев А. Г. Правовые основы дисциплинарного принуждения, реализуемые в административно-правовых отношениях полиции // Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32).
17. Организация управления органами внутренних дел: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под общ. ред. А. М. Кононова и И. Ю. Захватова. М., 2013.
18. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.
19. Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002.
20. Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М.; Л., 1949.
21. Милёхин В. А., Шевцов А. В. О вопросах реагирования сотрудников органов внутренних дел на противоправные деяния имущественного характера // Труды Академии управления МВД России. 2015. № 4 (36).
22. Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979.
E-mail: [email protected]
69
