CC BY
31Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского Юридические науки. - 2020. - Т. 6 (72). № 4. - С. 170-175.
УДК 342.7
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ВОПРОСАМ МИГРАЦИИ КАК ПРАВОЗАЩИТНЫЙ ИНСТИТУТ: ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
Трифонова К. В.
Крымский филиал ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия»
В статье рассматриваются особенности правового статуса уполномоченного по вопросам миграции, выступающего в качестве разновидности уполномоченного по правам человека. В этой связи автором статьи проанализированы отдельные принципы организации деятельности уполномоченного по правам миграции в целом, в США в частности. Автором рассмотрены Парижские Принципы как базовые международные стандарты, формирующие и определяющие работу национальных правозащитных организаций. Автором приведена классификация принципов деятельности омбудсмена по вопросам миграции. Проведен анализ зарубежного опыта, в котором автор приходит к выводу о том, что правовые основы статуса уполномоченного по вопросам миграции заложены в различных законодательных актах, регламентирующих деятельность института уполномоченного по вопросам миграции. В заключении автор приходит к выводу о том, что анализ механизмов назначения уполномоченных по вопросам миграции, их институциональные связи, законодательно определенные цели, задачи и компетенции института уполномоченного по вопросам миграции следует, а ряде зарубежных государств к так называемым «слабым» моделям «гибридного» (смешанного) типа, при которых омбудсмен не наделен широким кругом полномочий. В связи с этим, как правило, институт уполномоченного по правам мигрантов или миграционного омбудсмена в данных странах является дополнительным вспомогательным органом для мониторинга за проведением интеграционных программ и положением иммигрантов.
Ключевые слова: Парижские принципы, Генеральная Ассамблея ООН, уполномоченный по правам человека, уполномоченный по вопросам миграции, мигранты, правозащитные организации, правовой статус человека, принципы деятельности уполномоченного по вопросам мигрантов.
Одним из направлений совершенствования правового механизма защиты прав человека является формирование и улучшение взаимодействия правозащитных институтов, в частности, которые стоят на защите прав лиц, относящихся к категории наименее защищенных, в том числе мигрантов.
Значительная часть научного сообщества относит к значимым и существенным факторам в деле защиты прав личности обеспечения законности и правопорядка и важной легальной базой в деятельности государственного аппарата [1].
В определении правового статуса уполномоченного по правам человека решающую роль играют принципы организации функционирования вышеуказанного института. В основу деятельности института уполномоченного по правам человека положены так называемые «Парижские принципы», являющиеся приложением к Резолюции 48/134 ГА ООН от 20 декабря 1993 г. и носящие полное наименование принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека [2].
Содержащиеся в данном документе международно-правовые стандарты определяют функции, гарантии независимости и плюрализма, особенности формирования таких учреждений, закрепляет методы их работы, и содержат особые
175
требования, касающиеся статуса комиссии, обладающих квазисудебными полномочиями [3].
Далее они были дополнительно уточнены Резолюцией 67/163 ГА ООН от 20 декабря 2012 г. уточняющей некоторые моменты, касающиеся правового статуса омбудсмена [4]. О принципах деятельности региональных, местных и специализированных уполномоченных по правам человека говорится также в резолюции 80 (1999) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, носящие название «О роли уполномоченных/омбудсменов в защите прав граждан».
Современные исследования преимущественно понимают принципы как «...синтезирующие основы, объединительные связи, идеологическую основу, направленную на возникновения, становления и функционирования» [5] института уполномоченного по правам человека. Но учитывая специфику, надлежит обратить внимание на морально-нравственные аспекты в деятельности омбудсмена и необходимо выделить принципы его деятельности среди вышеуказанных принципов видятся следующие принципы - гуманизма, справедливости, не дискриминации и толерантности, профессионализма и компетентности, соблюдения в работе норм международного права, мобильности и умения убеждать.
Считаем, что принципы деятельности омбудсмена по вопросам миграции можно классифицировать на следующие группы: принципы, касающиеся порядка учреждения института омбудсмена; принципы функционирования института; принципы профессиональной этики омбудсмена.
К первой группе относятся такие принципы, как принцип правовой (конституционной) гарантии; общие критерии для выбора и назначения омбудсмена; наделение статусом органа государственной власти или служащего высокого ранга; принцип независимости от государственных и политических структур, финансовая и материально-техническая независимость). Ко второй -принципы законности и верховенства права; демократичности; политической нейтральности; всеобщего уважения прав человека; доступности и гласности; принцип субсидиарности и взаимодействия с другими правозащитными органами. К третьей - принципы толерантности и не дискриминации, предотвращения расизма и ксенофобии, беспристрастности, честности и справедливости [6].
Принципы организации деятельности уполномоченного по вопросам миграции, как других омбудсменов, позволят повысить эффективность своих действий в сфере защиты прав человека, в данном случае человека-мигранта, предоставят возможность работать на перспективу, предвидеть и предупреждать проблемы, создающие угрозы правам человека, на основе личного примера омбудсмена позволят усилить влияние этического фактора в деятельности субъектов государственной власти.
Правовые основы статуса уполномоченного по вопросам миграции заложены в законах, регламентирующих деятельность этого института. Как показывает практика, такая регламентация может осуществляться или специально предназначенным для этого законодательным актом, или положения об омбудсмене включаются в общие законы, регулирующие отношения соответствующей сферы общественных отношений.
Так, в США должность омбудсмена по вопросам гражданства и иммиграционных служб (Citizenship and Immigration Services Ombudsman) введена в
соответствии с законом «О национальной безопасности» [7]. Принятие этого закона и кардинальные изменения в современной миграционной системе США произошли после трагических событий 11 сентября 2001 г., когда для американского общества стало очевидным, что вопросы безопасности и миграции являются взаимосвязанными. [8] Страна, динамичное развитие которой обязан именно мигрантам и в которой вопрос урегулирования миграционных процессов всегда были в центре внимания, взяв курс на усиление безопасности, реформировала органы власти, которые отвечают за внутреннюю безопасность.
В рамках реформирования государственного аппарата произошла централизация органов, ранее занимавшихся данными вопросами самостоятельно. В ходе этого процесса указанные органы вошли в состав Министерство внутренней безопасности США. Служба гражданской миграции стала одним из органов, вошедших в состав Министерство внутренней безопасности США, которая в виде Бюро по иммиграции и натурализации ранее входила в структуру Министерства юстиции США.
Приоритетными задачами USCIS является содействие национальной безопасности, устранения очереди в рассмотрении заявок на иммиграцию, а также улучшения обслуживания клиентов. Именно при этой Службе функционирует офис омбудсмена по вопросам гражданства и иммиграционных служб, который, в то же время, не является ее структурным подразделением, а самостоятельным и независимым органом.
В ФРГ омбудсмен по вопросам мигрантов имеет статус федерального, и относится к Федеральному управлении по делам миграции и беженцев (Die Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration) предусмотрена Законом о пребывании и интеграции иностранцев на территории Федерации (Aufenthaltsgesetz) [9]. Федеральное управление по делам миграции и беженцев - высший орган, который относится к ведомству Федерального МВД и является компетентным центром по вопросам миграции и интеграции в Германии. Управление решает вопросы предоставления политического убежища, защиты беженцев, осуществляет процедуры приема иммигрантов и добровольного возвращения на родину, способствует созданию условий для успешной интеграции и проводит программы языковой и социальной интеграции для иностранных граждан, проживающих в Германии [10]. При этом в первую очередь речь идет о разработке и организации интеграционных курсов переориентации и первичного консультирования по вопросам миграции, проектах по общественной и социальной интеграции иммигрантов, предоставление информационных материалов из предложений Федерации, земель и коммун в сфере интеграции, а также квалифицированного содействие Федеральному правительству в деле поощрения интеграции и разработки общих программ интеграции.
Следует отметить, что правомочия такого органа государственной власти правозащитного характера распространяется на Службу гражданства и иммиграции США, при этом не входят в его компетенцию вопросы, хотя формально и относящиеся к миграционному праву, но находящиеся в компетенции Госдепартамент США, Исполнительное Управление по вопросам иммигрантов или Департамент труда США и тому подобное.
177
Целью деятельности миграционного омбудсмена США является содействие в коммуникации и решения проблем, которые возникают у иммигрантов или иностранных рабочих в США при их обращении в USCIS, оказание помощи частным лицам и работодателям в решении спорных вопросов, входящих в компетенцию USCIS и выявление тех аспектов деятельности Службы, которые вызывают проблемы во взаимоотношениях с заявителями, путем проведения анализа фактов и действующих нормативных актов, соответствующих информационных систем, правил, процедур и др., и подготовка рекомендаций по улучшению административной практики [11].
Омбудсмен не является апелляционным органом. Перед тем как обратиться к омбудсмену, заявитель должен использовать все другие доступные средства решения проблемы с USCIS, в частности, такие механизмы, как E-Service Request и InfoPass. E-Service Request («запрос на обслуживание») - просьба предоставить информацию для помощи в решении конкретного дела через систему Интернет, проверить статус заявления; InfoPass - это бесплатный сервис, который позволяет планировать встречи с USCIS онлайн, то есть, если у человека есть вопрос по поводу отложенного иммиграционного заявления или других услуг USCIS, он может запланировать встречу с офицером USCIS [12].
В основном, омбудсмен оказывает помощь при решении системных проблем и процедурных вопросов, связанных с выявлением явной ошибки, допущенной USCIS, или грубого неправильного применения соответствующего закона на любой стадии процесса рассмотрения заявлений иммигрантов. В случае выявления проступков должностных лиц омбудсмен выдает критические консультативные замечания или рекомендации должностным лицам USCIS. [13]
Как видим, модель миграционного омбудсмена США построена наподобие распространенной в мире формы «альтернативного урегулирования споров» (alternative dispute resolution) [14], то есть решения конфликта средствами, исключающими обязательные решения судов или арбитража. Такое регулирование предполагает участие третьего лица (в данном случае миграционного омбудсмена) для помощи в проведении переговоров между участниками конфликта с целью его урегулирования, а также «включает посредничество и примирение как комбинацию квазиюридических (adjudicative) методов разрешения споров» [15].
В то же время, миграционный омбудсмен США наделен широкими экспертно-аналитическими полномочиями. Т.е., выявляя и обобщая недостатки административной практики и установленных законодательством правил, омбудсмен разрабатывает и вносит предложения и рекомендации по внесению изменений и совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере миграционных отношений. Эти предложения включаются в ежегодный отчет омбудсмена о своей деятельности, который он подает Юридическому комитету Палаты представителей и Сената, а также могут подаваться в виде специальных докладов [16].
Несмотря на то, что ряд государственных органов, осуществляющих деятельность в сфере миграции не подконтролен миграционному омбудсмену, у него налажена тесная взаимосвязь с ними [17]. Институт омбудсмена по делам мигрантов в Соединенных Штатах Америки представляет собой гибридную
омбудсменскую модель: назначается и подотчетен законодательному органу власти, но действует в рамках исполнительного органа государственной власти [18].
Таким образом, анализ механизмов назначения омбудсменов, их институциональных связей, законодательно определенных целей, задач и компетенции позволяет отнести существующие службы омбудсменов по вопросам миграции в зарубежных странах к так называемым «слабым» моделям «гибридного» (смешанного) типа, при которых омбудсмен не наделен широким кругом полномочий. Это объясняется, прежде всего, особенностями данных стран, которые с точки зрения миграционного права характеризуются как «страны -импортеры» или «принимающие» страны, то есть основным направлением их миграционной политики является интеграция иностранных граждан в национальное общество. Поэтому институт уполномоченного по правам мигрантов или миграционного омбудсмена в данных странах является дополнительным вспомогательным органом для мониторинга за проведением интеграционных программ и положением иммигрантов.
Список литературы
1. Хаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан / отв. ред. Б. Н. Топорнин. Москва: Ин-т государства и права РАН, 1998. 80 с.
2. Резолюция 48/134 Генеральной Ассамблеи ООН "национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека" (Принята 20.12.1993 на 48-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН).// https://undocs.org/ru/A/RES/48/134
3. Резолюция 48/134 Генеральной Ассамблеи ООН "национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека" (Принята 20.12.1993 на 48-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН).// https://undocs.Org/ru/A/RES/48/134
4. Резолюция 67/163 ГА ООН «Роль омбудсмана, посредника и других национальных правозащитных институтов по продвижению и защите прав человека» от 20.12. 2012 г.//СПС Консультант Плюс
5. Чуксина В.В. Государственные специализированные органы по содействию и защите прав человека в России и зарубежных странах. Монография. Иркутск: Изд-во ООО «Мегапринт», 2014. -147 с.
6. Чуксина В.В. Институты по содействию и защите прав человека в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование). Монография. Иркутск: Изд-во ООО «Мегапринт», 2012. -С.75.
7. An Act To establish the Department of Homeland Security, and for other purposes. Public Law 107-296— NOV. 25, 2002.
8. The National Security Strategy of the United States of Аmегiса.September17.//URL: https: www. informational earinghouse.
9. Das Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz - AufenthG). Ausfertigungsdatum: 30.07.2004 // URL: https: www.juris.de
10. Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration über die Lage der Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland. Berlin: Die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration. Juni 2010. S. 356.
11. Immigration and America's Future: New Chapter: Report of the Independent Task Force on Immigration and America's Future. Spencer Abraham and Lee H. Hamilton, Co-Chairs. Washington, D.C.: Migration Policy Institute, September 2006, 24.
12. The Role of the Citizenship and Immigration Services Ombudsman // URL: https: //www.dhs. gov/topic/cis-ombudsman
13. About the Citizenship and Immigration Services Ombudsman//URL: https://www.dhs.gov/about-citizenship-and-immigration-services-ombudsman
14. Reif L. С. The ombudsman, good governance, and the international human rights system / Ed. by Linda C. Reif. Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 2004. Р. 16.
15. Hamilton G. Alternative Dispute Resolution (ADR) - Definitions, Types and Feasibility //Investor-State Disputes: Prevention And Alternatives To Arbitration II. Proceedings of the Washington and Lee University and UNCTAD Joint Symposium on International Investment and Alternative Dispute Resolution, held on 29 March 2010 in Lexington, Virginia, United States of America / New York and Geneva, UN, 2011. Р. 6-8.
16. The Office of the Citizenship and Immigration Services Ombudsman (Ombudsman's Office) 2012 Annual Report. United States Senate. Washington. June 25, 2012. 64 p.
17. Иванов А. Г. Государственное регулирование внешней трудовой миграции: опыт ЕС, Франции, Германии, США // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. Вып. № 3/2009. - С. 61
18. Трифонов С.Г. Конституционно-правовой институт уполномоченного по правам человека: формы и принципы организации деятельности // Ученые записки Крымского федерального университета
179
имени В. И. Вернадского Юридические науки. 2019.- № 4. - С. 77.
Trifonova (Kazaryan) K. V. Commissioner for migration as a human rights institution: principles of activity and analysis of foreign experience // Scientific notes of V. I. Vernadsky Crimean federal university. Juridical science. - 2020. - Т. 6 (72). № 4. - Р. 170-175.
The article discusses the features of the legal status of the Commissioner for migration, acting as a kind of Commissioner for human rights. In this regard, the author analyzes some principles of the organization of the Commissioner for migration rights in General, in the United States in particular. The author considers the Paris Principles as the basic international standards that form and define the work of national human rights organizations. The author presents a classification of the principles of the migration Ombudsman. The analysis of foreign experience in which the author comes to the conclusion that the legal basis of the status of the Commissioner for migration is laid down in various legislative acts regulating the activities of the institution of the Commissioner for migration. In conclusion, the author comes to the conclusion that the analysis of the mechanisms of appointment of migration commissioners, their institutional relations, the legally defined goals, objectives and competencies of the institution of the migration Commissioner should, in a number of foreign countries, the so-called "weak" models of the "hybrid" (mixed) type, in which the Ombudsman is not endowed with a wide range of powers. In this regard, as a rule, the institution of the Commissioner for migrants ' rights or the migration Ombudsman in these countries is an additional subsidiary body for monitoring the implementation of integration programs and the situation of immigrants.
Keywords: Paris principles, UN General Assembly, Commissioner for human rights, Commissioner for migration, migrants, human rights organizations, legal status of a person, principles of activity of the Commissioner for migrants.
Spisok literatury
1. Hamaneva N. YU. Upolnomochennyj po pravam cheloveka - zashchitnik prav grazhdan / otv. red. B. N. Topornin. Moskva: In-t gosudarstva i prava RAN, 1998. 80 s.
2. Rezolyuciya 48/134 General'noj Assamblei OON "nacional'nye uchrezhdeniya, zanimayushchiesya pooshchreniem i zashchitoj prav cheloveka" (Prinyata 20.12.1993 na 48-oj sessii General'noj Assamblei OON).// https://undocs.org/ru7A/RES/48/134
3. Rezolyuciya 48/134 General'noj Assamblei OON "nacional'nye uchrezhdeniya, zanimayushchiesya pooshchreniem i zashchitoj prav cheloveka" (Prinyata 20.12.1993 na 48-oj sessii General'noj Assamblei OON).// https://undocs.org/ru/A/RES/48/134
4. Rezolyuciya 67/163 GA OON «Rol' ombudsmana, posrednika i drugih nacional'nyh pravozashchitnyh institutov po prodvizheniyu i zashchite prav cheloveka» ot 20.12. 2012 g.//SPS Konsul'tant Plyus
5. CHuksina V.V. Gosudarstvennye specializirovannye organy po sodejstviyu i zashchite prav cheloveka v Rossii i zarubezhnyh stranah. Monografiya. Irkutsk: Izd-vo OoO «Megaprint», 2014. -147 s.
6. CHuksina V.V. Instituty po sodejstviyu i zashchite prav cheloveka v Rossijskoj Federacii (konstitucionno-pravovoe issledovanie). Monografiya. Irkutsk: Izd-vo OOO «Megaprint», 2012. - S.75.
7. An Act To establish the Department of Homeland Security, and for other purposes. Public Law 107-296— NOV. 25, 2002.
8. The National Security Strategy of the United States of Amegisa.September17.//URL: https: www. informational earinghouse.
9. Das Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz - AufenthG). Ausfertigungsdatum: 30.07.2004 // URL: https: www.juris.de
10. Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration über die Lage der Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland. Berlin: Die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration. Juni 2010. S. 356.
11. Immigration and America's Future: New Chapter: Report of the Independent Task Force on Immigration and America's Future. Spencer Abraham and Lee H. Hamilton, Co-Chairs. Washington, D.C.: Migration Policy Institute, September 2006, 24.
12. The Role of the Citizenship and Immigration Services Ombudsman // URL: https: //www.dhs. gov/topic/cis-ombudsman
13. About the Citizenship and Immigration Services Ombudsman//URL: https://www.dhs.gov/about-citizenship-and-immigration-services-ombudsman
14. Reif L. S. The ombudsman, good governance, and the international human rights system / Ed. by Linda C. Reif. Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 2004. R. 16.
15. Hamilton G. Alternative Dispute Resolution (ADR) - Definitions, Types and Feasibility //Investor-State Disputes: Prevention And Alternatives To Arbitration II. Proceedings of the Washington and Lee University and UNCTAD Joint Symposium on International Investment and Alternative Dispute Resolution, held on 29 March 2010 in Lexington, Virginia, United States of America / New York and Geneva, UN, 2011. R. 6-8.
16. The Office of the Citizenship and Immigration Services Ombudsman (Ombudsman's Office) 2012 Annual Report . United States Senate. Washington. June 25, 2012. 64 p.
17. Ivanov A. G. Gosudarstvennoe regulirovanie vneshnej trudovoj migracii: opyt ES, Francii, Germanii, SSHA // Vestnik Rossijskogo universiteta druzhby narodov. Seriya: Politologiya. Vyp. № 3/2009. - S. 61
18. Trifonov S.G. Konstitucionno-pravovoj institute.
