CC BY
9DOI 10.47643/1815-1337_2021_11_299 УДК 342.9
«УМНЫЙ ГОРОД» КАК СОВРЕМЕННЫЙ ФОРМАТ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ «Smart city» as a modern format of state and legal management МОСТОВЮК Михаил Анатольевич,
кандидат юридических наук, ПИР-центр, эксперт. E-mail: 6630710@gmail.com;
Mostovyuk Mikhail Anatolievich,
candidate of Sciences in Jurisprudence, PIR-centre, expert. E-mail: 6630710@gmail.com;
Краткая аннотация: На протяжении длительного времени в России ведутся работы по проектированию и внедрению в систему государственного управления концепта «Умный город». Автор статьи доказывает, что «Умный город» - это не проект, а новый формат государственного управления - технологически обеспеченное управление. Наряду с этим, сегодня следует признать недостаточное регулирование данного вопроса с точки зрения права, обусловливающее разрозненность подходов к пониманию, структуре и методологии концепта «Умный город». Обосновывается наличие нескольких основных подходов к пониманию сущности «Умного города»: во-первых, данный концепт представляет собой систему отношений, которая управляется в цифровом формате; во-вторых, - совокупность технологических и инфраструктурных решений; в-третьих, - цель управленческой деятельности. Выделенные подходы вкупе определяют концепт «Умный город» как новый формат технологически обеспеченного государственного управления, урегулированный правом. Представлен возможный алгоритм правового регулирования рассматриваемого концепта в практике управленческой деятельности.
Annotation: For a long time, Russia has been working on the design and implementation of the "Smart City" concept into the public administration system. The author of the article proves that the Smart City is not a project, but a new format of public administration - technologically secure management. Along with this, today it is necessary to recognize the insufficient regulation of this issue from the point of view of law, which determines the fragmentation of approaches to the understanding, structure and methodology of the concept of "Smart City". The presence of several basic approaches to understanding the essence of the "Smart City" is substantiated: firstly, this concept is a system of relations that is controlled in a digital format; secondly, a set of technological and infrastructural solutions; thirdly, the goal of management activities. The highlighted approaches together define the "Smart City" concept as a new format of technologically secure public administration, regulated by law. A possible algorithm for the legal regulation of the concept under consideration in the practice of management activities is presented.
Ключевые слова: концепт «Умный город», городское пространство, государственное управление, формат управленческой деятельности.
Keywords: «Smart City» concept, urban space, public administration, management activity format.
Дата направления статьи в редакцию: 03.10.2021
Дата публикации статьи: 30.11.2021
Цифровизация в настоящее время - локомотив экономического роста и развития, инновационное поле, связывающее жителей городов, консолидирующее силы экономически активных граждан и служащее опорой для динамики всех городских процессов.
С точки зрения технологий цифровизация городов основана на нескольких направлениях развития сферы информационных технологий - социальные коммуникации, большие данные и предсказательная аналитика, облачные технологии, искусственный интеллект, мобильность, «интернет вещей», технологии обеспечения кибербезопасности, цифровые платформы - эти технологии являются ключевыми для всего комплекса технологических решений «умных» городов.
Цифровизация городского пространства является процессом внедрения систем информатизации в хозяйственную деятельность города и использования информационных технологий для повышения качества управления городскими ресурсами, увеличения эффективности деятельности государственных и муниципальных служб в городах, повышения конкурентоспособности городов, при ориентации инновационного развития на человека. Основной целью цифровизации городского пространства является его развитие, повышение эффективности деятельности людей в его рамках, а также развитие и привлечение конкурентоспособного человеческого капитала.
Наиболее важными субъектами цифровизации являются органы государственной и муниципальной власти, а также коммерческие и некоммерческие организации способствующие цифровизации прямо, например, через внедрение цифровых технологий в хозяйственную деятельность по оказанию услуг населению, либо косвенно, например, обучая людей пожилого возраста обращению с компьютерной техникой. На федеральном уровне ведомственный проект «Умный город» курирует Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, оно отвечает за разработку самого проекта «Умный город», стандартов и методических рекомендаций по его использованию, рассматривает заявки городов на включение в проект. На региональном уровне вопросами цифровизации городских пространств ведают правительства областей (городов федерального значения, краев, республик, автономных областей и округов), которые выбирают города (муниципальные образования) для подачи заявок на включение в пилотные проекты, формируют рабочие группы, участвуют в качестве посредника между муниципальной властью и крупными коммерческими организациями, а также Правительством Российской Федерации. На уровне муниципальных образований за цифровизацию городов отвечают муниципалитеты, они участвуют в формировании рабочих групп по внедрению проекта, определяют приоритетные направления развития, а также напрямую ведут работу с населением.
В январе 2020 года в рамках ежегодного послания к Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В.В.Путин акцентировал свое внимание на возрастающем процессе цифровизации и технологизации всех отраслей экономики и общественной жизни в целом в мировом сообществе, что обусловливает необходимость создания собственного национального технологического задела и стандартизации «по тем направлениям, которые определяют будущее».
По мнению большинства исследователей, принятие Россией мирового тренда цифровизации и технологизации определяет не только необходимость проработки технической стороны вопроса, но и достаточное правовое регулирование [1, 2]. Понимая это, В.В.Путин обратился к
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2021. № 11(203)
Правительству Российской Федерации с просьбой «ускорить рассмотрение ... технологического законодательного пакета».
В связи с этим, уже в течение 2020 года на федеральном уровне был принят ряд законов, которые регулируют вопросы цифровизации в различных отраслях экономики: «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации», «О продлении на 2020 год эксперимента по голосованию на цифровых избирательных участках на дополнительных выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва и выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации», «О проведении эксперимента по использованию электронных документов, связанных с работой» и другие.
Полагаем, что «технологический законодательный пакет» данными федеральными законами не ограничивается, так как должен включать правовое регулирование цифровизации и технологизации не только экономической сферы, но и общественной жизни, социокультурной сферы. Именно в связи с этим, сегодня прорабатываются вопросы проектирования и внедрения концепта «Умный город», который предполагает управление городским пространством, решение возникающих социальных проблем населения за счет использования новых цифровых платформ и технологий.
По мнению некоторых ученых, «Умный город» является цифровой инфраструктурной сеткой, охватывающей городскую среду и интегрирующей все ресурсы города (имущественные, сервисные, управленческие, коммуникационные и другие) в целях решения социальных вопросов [3]. По сути, такая позиция ученых определяет «Умный город» как характеристику управления городским пространством.
Основываясь на результатах современных научно-методических исследований, стоит предположить, что концепт «Умный город», заключая в себе различные цифровые платформы и технологии управления ресурсами в целях решения социальных вопросов населения города, является новым форматом управления городской средой. Тем не менее, «Умный город» сегодня не рассматривается в качестве самостоятельной формы организации управленческой деятельности. Однако, сущность концепта «Умный город» в научной литературе определяется тремя основными подходами: во-первых, данный концепт представляет собой систему отношений, которая управляется в цифровом формате; во-вторых, - совокупность технологических и инфраструктурных решений; в-третьих, - цель управленческой деятельности. Выделенные подходы вкупе, на наш взгляд, определяют концепт «Умный город» как новый формат технологически обеспеченного государственного управления.
Если рассматривать «Умный город» с позиции организации системы отношений, необходимо определять технологии и направления их использования, позволяющие принимать те или иные управленческие решения. В частности, по мнению С.Н.Максимова, концепт «Умный город» заключает в себе ряд направлений использования цифровых технологий в целях достижения системного функционирования городского пространства: 1) умная экономика; 2) умная мобильность; 3) умная среда; 4) умные люди; 5) умная жизнь; 6) умное управление [4, с.117]. Соответствующие положения находят отражение в практике правового регулирования. В частности, базовые и дополнительные требования к умным городам, утвержденные Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, дифференцированы по следующим направлениям: городское управление, умное ЖКХ, инновации для городской среды, умный городской транспорт, интеллектуальные системы общественной безопасности, интеллектуальные системы экологической безопасности, инфраструктура сетей связи, туризм и сервис [5].
Рассмотрение «Умного города» в качестве формы организации системы отношений за счет новых технологий обнаруживается, например, в таком документе стратегического планирования, как «Стратегия социально-экономического развития муниципального образования городского округа «Город Обнинск» как наукограда Российской Федерации на 2017 - 2025 годы». Указанная Стратегия предполагает внедрение и использование цифровых технологий в целях управления таких составляющих функционирования городского пространства, как система безопасности, инженерная и транспортная инфраструктура, энергопотребление, которые вкупе определяют управленческий потенциал «Умного города». Кроме того, «Стратегия социально-экономического развития города Мичуринска на 2016 - 2030 годы» распространяет управленческую деятельность с использованием технологий и на экологическую сферу города, организацию доступности социально-значимых услуг населению.
В целом, анализ документов стратегического планирования субъектов Российской Федерации, включающих цифровизацию городского пространства, позволяет говорить об отсутствии комплексного подхода в управлении и наличии лишь отдельных технологических решений в той или иной сфере функционирования города. Так, в одних регионах Российской Федерации набирает популярность использование цифровых платформ для управления оказанием социально-значимых услуг населению, в других - транспортной инфраструктурой или жилищно-коммунальным хозяйством.
Возможно, отсутствие системности при внедрении цифровых технологий управления городским пространством в разных регионах Российской Федерации связано, в первую очередь, с отсутствием или слабостью инфраструктуры, необходимой для полноценного функционирования «Умного города», а также различным уровнем социально-экономического развития территорий, обусловливающим и различные запросы населения города. Например, власти городов юга России развивают туристическую отрасль, соответственно, именно эта сфера наиболее интересна населению, а, значит, и технологические решения в развитии туризма на данных территориях будут наиболее актуальны.
Понимание государством необходимости повсеместной городской цифровизации и конкретные шаги по внедрению элементов «умного» города становятся важными причинами, побуждающими субъекты цифровизации городских пространств работать над проектами в самых разных городах России. Задачи, с которыми сталкиваются города при проведении цифровизации своей территории осложняются территориальными различиями и цифровым неравенством территорий. Цифровизация городского пространства приносит пользу не только крупным городам с развитой инфраструктурой, чьи жители обладают большим количеством цифровых компетенций, но и малым городам, которых на территории России большинство. Большие города традиционно обладают не только большим экономическим потенциалом, но и имеют опыт масштабных проектов в сфере цифровизации, больше возможностей для привлечения инвесторов, немаловажным является и отсутствие проблемы кадровой обеспеченности. Вместе с тем, администрации малых городов и сельских поселений не только имеют меньше финансовых возможностей, но и вынуждены решать инфраструктурные проблемы, самостоятельно готовить или привлекать кадры, способные обслуживать высокотехнологичное
оборудование, а также прививать местным жителям набор необходимых цифровых компетенций.
В качестве одного из важнейших объектов управленческой деятельности по созданию «умного города» можно выделить развитие гражданского общества и местного самоуправления, создание «умного общества». Основными задачами данного направления будут являться: создание новых механизмов взаимодействия институтов власти и местного сообщества, формирование (по аналогии с электронным правительством) платформы для взаимодействия с горожанами посредством информационно-телекоммуникационных технологий, включение информационных ресурсов органов местного самоуправления в единое городское цифровое пространство.
Еще в 2018 году в рамках национальной программы стандартизации планировалось разработать конкретные ГОСТы реализации концепта «Умный город», некоторые из которых были утверждены в 2019 году, в частности, ГОСТ 34594.1-2019 «Электромагнитная совместимость. «Умный город». Общие положения». В 2020 году утвержден ПНСТ 443-2020 (ИСО 37155-1:2020) «Информационные технологии. Умный город. Общие положения по интеграции и функционированию инфраструктур умного города».
В документе «Базовые и дополнительные требования к умным городам» (стандарт «Умный город») также определены некоторые технологии управления городским пространством, в частности, касающиеся системы энергоэффективного городского освещения (и подсветки зданий), контроля за работой техники в отрасли ЖКХ и функционированием публичных Wi-Fi-сетей и других.
Если рассматривать «Умный город» с точки зрения целей управленческой деятельности, возникает необходимость определения целесообразности внедрения тех или иных цифровых технологий в управление городским пространством. Исследователи обозначают различные цели внедрения технологических решений в рамках «Умного города» в систему управления: создание комфортной среды для населения города, повышение конкурентоспособности городов и их эргономичности, обеспечение безопасности городского пространства [3]. Например, госпрограмма «Цифровая экономика Оренбургской области» реализует цифровые технологии в целях обеспечения безопасности жизнедеятельности населения городов Оренбургской области. В концепции формирования цифровой среды г.Севастополя «Умный город» цель внедрения цифровых технологий носит общий характер без конкретизации направления управленческой деятельности. В частности, в концепции формирование цифровой среды направлено на «...улучшение качества жизни горожан и гостей города за счет обеспечения повышения эффективности работы городских систем, объединения их на базе общегородской цифровой платформы с применением информационно-телекоммуникационных технологий». Соответственно, как новая форма технологически обеспеченного управления городским пространством «Умный город» должен быть законодательно урегулирован. Существующие положения нормативных правовых документов, так или иначе раскрывающих содержание «Умного города», носят программный характер и определяют, как правило, только возможные перспективы внедрения комплекса технологических решений «Умного города» в управленческую сферу. Новый формат управленческой деятельности, основанный на цифровизации и технологизации, требует и новых подходов к определению содержания правового регулирования «Умного города». По замечанию А.В.Минбалеева, такие задачи может решить только «комплексное регулирование, учитывающее технические, правовые и этические аспекты, связанные с разработкой и применением систем искусственного интеллекта и робототехники» [6, с.86].
Полагаем, что требуется определенный алгоритм правового оформления такого формата управления городским пространством, как «Умный город», где: первый шаг - определить территорию и цель внедрения; второй шаг - обозначить области внедрения; третий шаг - определить цифровые технологии в соответствии с каждой областью внедрения; четвертый шаг - установить взаимосвязи между составляющими нового формата управления, исключив дублирование; пятый шаг - оценить управленческий эффект от внедрения каждого технологического решения и всей технологической системы «Умного города» в целом.
Анализ существующих нормативных правовых документов, положения которых в той или иной степени касаются внедрения цифровых технологий в управление городским пространством, позволяет говорить о таком содержании концепта «Умный город», который заключает в себе три составляющих управленческой деятельности: системную, технологическую и целевую. Таким образом, под «Умным городом» следует понимать форму технологически обеспеченного управления городским пространством или его составляющей, которая способствует принятию эффективных решений в различных областях функционирования и развития города (в экономике города и городских подсистем, городских сообществ, муниципального управления) в целях обеспечения безопасной и комфортной среды пребывания, а также создает условия цифрового взаимодействия субъектов общественных отношений в различных сферах управления.
Библиогра фия:
1. Михеева Т.Н. К вопросу о правовых основах цифровизации в Российской Федерации // Вестник Ун-та им. О.Е. Кутафина. 2019. №9(61). С.114-122.
2. Санникова Л. В., Харитонова Ю. С. Новые технологии и право: современный правовой подход к технологии распределенного реестра // Актуальные проблемы российского права. 2019. №4 (101). С.62 - 68.
3. Куприяновский В.П., Аристов Е.В. и др. Концепт «умного города» в контексте интеллектуального публичного управления городом // Аграрное и земельное право. 2018. № 4. С. 24-31.
4. Максимов С.Н. «Умный город»: к вопросу о понятии и концепции // Проблемы современной экономики. 2017. № 1 (61). С. 117-120.
5. Базовые и дополнительные требования к умным городам (стандарт «Умный город»): утверждены Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации 04.03.2019 [электронный ресурс] // официальный сайт Минстроя России. URL: https://www.minstroyrf.ru.
6. Минбалеев А.В. Право и современные информационные технологии: основные проблемы. // Информационное пространство: обеспечение информационной безопасности и право. Сб. науч. Трудов / Под ред. Т.А. Поляковой, В.Б. Наумова, А.В. Минбалеева. М.: ИГП РАН, 2018. 512 с.
References (transliterated):
1. Miheeva T.N. K voprosu o pravovyh osnovah cifrovizacii v Rossijskoj Federacii // Vestnik Un-ta im. O.E. Kutafina. 2019. №9(61). S.114-122.
2. Sannikova L. V., Haritonova YU. S. Novye tekhnologii i pravo: sovremennyj pravovoj podhod k tekhnologii raspredelennogo reestra // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2019. №4 (101). S.62 - 68.
3. Kupriyanovskij V.P., Aristov E.V. i dr. Koncept «umnogo goroda» v kontekste intellektual'nogo publichnogo upravleniya gorodom // Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2018. № 4. S. 24-31.
4. Maksimov S.N. «Umnyj gorod»: k voprosu o ponyatii i koncepcii // Problemy sovremennoj ekonomiki. 2017. № 1 (61). S. 117-120.
5. Bazovye i dopolnitel'nye trebovaniya k umnym gorodam (standart «Umnyj gorod»): utverzhdeny Ministerstvom stroitel'stva i zhilishchno-kommunal'nogo hozyajstva Rossijskoj Federacii 04.03.2019 [elektronnyj resurs] // oficial'nyj sajt Minstroya Rossii. URL: https://www.minstroyrf.ru.
6. Minbaleev A.V. Pravo i sovremennye informacionnye tekhnologii: osnovnye problemy. // Informacionnoe prostranstvo: obespechenie in-formacionnoj be-zopasnosti i pravo. Sb. nauch. Trudov / Pod red. T.A. Polyakovoj, V.B. Naumova, A.V. Minbaleeva. M.: IGP RAN, 2018. 512 s.
