CC BY
387
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
УДК: 330.322; 338.262 DOI: 10.24411/2071-6435-2019-10086
Указы Президента Российской Федерации как инструмент стратегического целеполагания в российской экономике
Положения посланий Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации и Указов Президента России в последнее десятилетие закрепили за собой роль важнейшего инструмента стратегического целеполагания для российской экономики, включая и сферу социального развития. В особой мере это проявилось на примере «майских указов» 2012 года, сформировавших целую систему долговременных индикаторов хозяйственного и социального развития страны и ряда важнейших отраслей ее экономики. Сегодня складывается возможность оценить степень выполнения этих указов, целевые индикаторы которых в основном были обозначены в расчете на 2018 год. Это важно не только для реалистичного восприятия той базы, от которой начинается реализация директив майского 2018 года Указа Президента Российской Федерации и инициированных им приоритетных национальных проектов. Существенно значимым также остается вопрос о том, почему не были реализованы те или иные установки, заданные в 2012 году, и что нужно сделать, чтобы положения майского 2018 года Указа могли выполняться более последовательно и в полном объеме. Это требует не только количественной оценки реализации целевых индикаторов 2012 года, но и определения тех новых экономических, институциональных и иных условий, при которых будет происходить выполнение майского 2018 года Указа.
Ключевые слова: указы Президента Российской Федерации, стратегическое планирование, национальные проекты, субъекты Российской Федерации, государственные программы
Введение
Несмотря на принятие еще в 2014 году Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [17], в последнее время функция исходного стратегического целеполагания для российской экономики частично сместилась с обозначенных в законе документов стратегического планирования к такому правовому акту, как Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [16]. Формально можно говорить о повторении ситуации 2012 года, когда была предпринята попытка реализовать функцию целеориентирования через систему указов Президента Российской Федерации, зада© О. Б. Иванов, 2019 © Е. М. Бухвальд, 2019
Е. М. Бухвальд
ющих перспективы экономического и социального развития страны. Однако на деле, между этими двумя событиями видятся существенные различия, которые касаются не только правового контекста «целеполагания через указы» или особой «указной экономики» [9], но и ряда других обстоятельств. В их числе можно назвать изменения как в составе задаваемых показателей, так и в предполагавшихся механизмах их достижения в практике государственного и муниципального управления. Заметно иными стали и объективные условия реализации установок хозяйственного и социального характера, когда из-за санкций и иных обстоятельств усиливаются факторы неопределенности и даже рисков для устойчивости как экономики в целом, так и для ее отдельных отраслевых и пространственных сегментов. Это ставит под вопрос возможность полномасштабной реализации той модели стратегического планирования, которая изначально была заложена в Федеральном законе № 172-ФЗ, но не «снимает» самой необходимости социально-экономического стратегирования как такового. Поскольку есть все основания полагать, что «целеполагание через указы» еще достаточно долго сохранит свое значение в нашей системе государственного управления, необходимо уточнить правовые, институциональные и экономические предпосылки такого целеполагания в качестве не альтернативы, а дополнительного механизма реализации практики стратегического планирования в Российской Федерации.
Степень исследованности проблемы
Основной блок научных работ, связанных с исследованием роли указов в долговременном целеполагании для российской экономики, концентрируется вокруг проблематики становления системы стратегического планирования в стране. Таковое, конечно, не сводится лишь к разработке и реализации Федерального закона № 172-ФЗ, а включает в себя значительную череду попыток относительно выбора организационно-правовых институтов, нацеленных на то, чтобы реализовать плановое целеуказующее или регулятивное начало в экономике [9]. Мы имеем в виду роль указов как инструмента системного макроэкономического регулирования, а не как документа, связанного с определением приоритетных задач в отношении отдельных отраслей или сфер российской экономики. Исследователями рассматривались общие вопросы соотношения указов и иных документов стратегического планирования [4], в том числе и с позиции анализа зарубежного опыта [12]; оценивался ход реализации указов [1]. Особый интерес здесь вызывают дискуссии относительно того, насколько указы могут заменить «базовую» стратегию социально-экономического развития страны и нужна ли эта стратегия вообще после принятия указов и развертывания большой системы национальных проектов [2; 3; 5; 10]. Кроме того, стратегирование через указы закономерно ставит вопрос о формировании особой «вертикали» планирования, то есть о роли субфедерального звена в этой модели управления [15]. Указ 2018 года и инициированные им национальные проекты стали также рассматриваться как новое широкое «поле» использования механизмов государственно-частного партнерства [18].
Указы Президента Российской Федерации 2012 года — противоречивый баланс итогов
К сожалению, российская политическая традиция не предполагает жесткой обязательности представления — при принятии новых программно-стратегических документов — полной официальной аналитической отчетности относительно выполнения целевых параметров аналогичных документов, принимавшихся ранее. Судя по всему, подобная ситуация сложилась и в отношении «майских указов» Президента Российской Федерации 2012 года (комментарий 1). К этому блоку относят 11 президентских указов №№ 596—606, примерно половина из которых может считаться документами, устанавливающими целевые параметры социально-экономического развития страны на перспективу до 2018 года (в отдельных случаях — до 2020 года).
Директивные положения указов, адресованные органам исполнительной власти Российской Федерации, были сформулированы в указах как в виде количественно определенных параметров хозяйственного и социального развития, так и в плане указания на необходимость подготовки различных нормативно-правовых актов, дополнительных программно-стратегических документов. Всего, по оценке экспертов, президентские указы 2012 года содержали 218 различных поручений в адрес Правительства Российской Федерации.
Данная статья не ставит целью исчерпывающий анализ степени реализации всех положений, содержавшихся в майских 2012 года указах Президента России. Для рассмотрения нами взяты только некоторые наиболее важные позиции указов и лишь по вопросам социально-экономического характера, прежде всего, те из них, которые были выражены в конкретных количественных индикаторах, содержащихся в данных государственной статистики. Для этой цели нами, в частности, были использованы данные, суммированные на сайте Росстата «Официальная статистическая информация по показателям, содержащимся в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596-606, в соответствии с разделом 2.6. Федерального плана статистических работ». Эти целевые индикаторы обобщены нами в таблице 1.
Таблица 1
Целевые индикаторы майских 2012 года указов Президента Российской Федерации и степень их выполнения
Показатели Значение на «базовый» 2011 год Целевое значение на 2018 год Фактическое значение
Указ № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»
Создание и модернизация 25 млн высокопроизводительных рабочих мест к 2020 г (см. комментарий 2) 14,5 млн 22,5 млн исходя из пропорционального увеличения до 25 млн до 2020 г + 5 млн (с учетом итогов 2018 г)
Увеличение объема ин-
вестиций не менее чем до 25% ВВП 2015 г. и до 20,7% 27,0% 20,7%*)
27% — к 2018 г.
Увеличение доли продук-
ции высокотехнологичных
и наукоемких отраслей экономики в ВВП к 2018 г 19,1% 25,6% 21,1%*)
в 1,3 раза относительно
уровня 2011 г.
Увеличение производи-
тельности труда к 2018 г в 1,5 раза относительно 100,0% 150,0% 107,4 (2017 г.)
уровня 2011 г.
Повышение позиции
России в рейтинге Все-
мирного банка по усло-
виям ведения бизнеса со 120-я позиция 20-я позиция 31-я позиция
120-й позиции в 2011 г.
до 50-й — в 2015 г и 20-й
позиции в 2018 г.
Указ № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»
Увеличение к 2018 году размера реальной заработной платы в 1,4-1,5 раза 100% 140-150% 5,5% (реальная заработная плата, 2016 г.)
Указ № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»
Обеспечить увеличение
к 2015 году внутренних 1,11 (2017 г.)
затрат на исследования и разработки до 1,77% 1,01 1,77
ВВП
Примечание: *) показатель ограниченно сопоставим с базовым показателем 2011 года.
Источник: Официальная статистическая информация по показателям, содержащимся в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596-606, в соответствии с разделом 2.6. Федерального плана статистических работ. Doing Business 2019. International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 2019. P. 5 (http://russian.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/Annual-Reports/ English/DB2019-report_web-version.pdf)
Следует указать, что в ряде случаев достоверно подвести итоги реализации указов 2012 года по параметрам социально-экономического характера не так просто. Это связано с тем, что методология расчета некоторых показателей на протяжении рассматриваемого периода корректировалась, в результате чего данные на начало периода и на момент его завершения не вполне сопоставимы. Из таблицы 1 видно, что несколько корректировались данные по величине и доле инвестиций, по доле высокотехнологичных и наукоемких отраслей в ВВП страны.
Это касается и такого индикатора, как «высокопроизводительные рабочие
места». В 2011 году таких рабочих мест в России насчитывалось 14,5 млн Этот показатель рос до 2014 года, когда он составил 18,3 млн, но в 2015 году начал падать и к 2016 году достиг 16 млн рабочих мест. С 2017 года рост числа таких рабочих мест в экономике России возобновился. В итоге, с учетом результатов 2018 года к уровню 2011 года удалось прибавить всего 4,5—5 млн высокопроизводительных рабочих мест. Однако начальные и итоговые данные по этому показателю также не вполне сопоставимы ввиду корректировки методологии оценки.
Формально, к высокопроизводительным рабочим местам относятся все замещенные рабочие места предприятия (организации), на которых среднемесячная заработная плата работников равна или превышает установленную величину критерия (пороговое значение). Весь вопрос в том, как определяется это пороговое значение. Так, в 2012 году методика определения «высокопроизводительных рабочих мест» базировалась на среднем уровне выработки ВВП в расчете на «рабочее место по шести крупнейшим экономикам мира». Это соответствует международно признанным методикам оценки (классификации) рабочих мест. Однако в 2013 году методика изменилась: высокопроизводительные рабочие места стали определять по средней зарплате его работников: если она превышала средний по региону и по отрасли уровень, это рабочее место оценивалось как «высокопроизводительное». Таким образом, в число «высокопроизводительных» попадают все рабочие места на предприятиях, где средняя зарплата превышает уровень, который устанавливается в зависимости от отрасли и средней зарплаты по региону. При такой методике рост дифференциации в оплате труда — как на макро-, так и на микроуровне — сам по себе генерирует дополнительное число высокопроизводительных рабочих мест. Кроме того, подобная методика приводит к завышению числа высокопроизводительных рабочих мест в бюджетных секторах (сфера управления), а также в секторе добывающей промышленности, где зарплаты — выше среднего [7].
Многие неясности сопровождают и оценку динамики реальных доходов населения, где также происходят некоторые методические корректировки (в интегральном показателе реальных доходов повышается доля заработной платы и сокращается доля всех прочих доходов, в том числе доходов от собственности). В результате возникает противоречие оценок. Большинство экспертов полагает, что реальные доходы населения Российской Федерации снижались 5 лет подряд (2014—2018 годы) и в итоге упали почти на 10%. Однако, по данным Росстата, заметное падение реальных доходов населения имело место только в 2015 году. Кроме того, в приводимых оценках и комментариях к ним происходит постоянное смешение понятий «реальная заработная плата» и «реальные доходы населения», а это не одно и то же.
Экономический смысл изменения целого ряда параметров, включенных в указы 2012 года, можно оценить по показателям, которые не отражались в данных указах, но тесно с ними корреспондируют. Так, неадекватность инвестиционного процесса в российской экономике косвенно подтверждается данными об износе основных фондов. С 2011 года по 2017 год степень износа основных фондов в стране на фоне призывов к «модернизации» практически не изменилась, а в сфере
обрабатывающих производств — сердцевине технического прогресса — даже увеличилась — с 46,7% до 49,6%. Недостижению показателя по увеличению доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в ВВП России весьма явно корреспондирует негативный тренд такого статистического показателя, как «Инновационная активность организаций (удельный вес организаций, осуществлявших технологические, организационные, маркетинговые инновации в отчетном году, в общем числе обследованных организаций». Если в 2011 году таких организаций в целом по стране было 10,4%, то в 2017 году — только 8,5%.
Конечно, нельзя не признать, что целевые индикаторы указов 2012 года принимались в расчете на более благоприятную экономическую ситуацию, в том числе и во внешнеэкономическом аспекте, что существенно повысило все риски, связанные с реализацией этих указов [2; 3; 6]. Несмотря на достаточно негативную ситуацию в экономике, в том числе и под влиянием факторов внешнего порядка, общий тренд реализации майских указов 2012 года в целом формировался под идеологию очевидного превалирования социальных индикаторов над индикаторами хозяйственной деятельности; под стремление достичь первых, невзирая на то, как складывается ситуация со вторыми. Речь, в частности, идет о довольно амбициозных целевых показателях по росту номинальной заработной платы в ряде отраслей бюджетной сферы, особенно в сфере социальных услуг и науки (таблица 2) [8].
Таблица 2
Некоторые социальные индикаторы майских 2012 года указов Президента Российской Федерации, выраженные через «коэффициент опережения»,
и степень их выполнения
Целевые показатели (к среднемесячному доходу от трудовой деятельности по субъекту Федерации, в%) Целевое значение на 2018 год Фактическое Значение
Средняя заработная плата преподавателей образовательных организаций высшего образования 200% 168,6% (2016 г.)
Средняя заработная плата педагогических работников общеобразовательных организаций 100% (на 2012 г) 106,3% (2016 г.)
Средняя заработная плата работников учреждений культуры 100% 83,0% (2016 г.)
Средняя заработная плата научных сотрудников 200% 165,0% (2016 г.)
Средняя заработная плата врачей и работников медицинских организаций, имеющих высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее образование, предоставляющих медицинские услуги 200% 155,3% (2016 г.)
Источник: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/rosstat/pok-monitor/inf-pok2019.htm
Данные таблицы 2 показывают, что уже в 2016 году по многим социальным индикаторам была достигнута достаточно высокая степень приближения (ком-
ментарий 3). Но указанные выше индикаторы не исчерпывают все аспекты оплаты труда работников, даже в пределах бюджетной сферы. Кроме того, вызывает вопросы не только обоснованность стремления достичь этих целевых индикаторов на фоне общей, откровенно стагнационной ситуации в экономике, но и, так сказать, сам механизм фиксации этих показателей. Речь идет о механизме задания целевого параметра по оплате труда той или иной категории работников через пресловутый «индекс опережения» по сравнению со средней заработной платой по субъекту Российской Федерации.
Во-первых, неясно, почему остаются за пределами намечаемых ориентиров и всех прочих планов те работники, чьи доходы ниже средних по субъекту Российской Федерации, а их должно быть немало. Несложные расчеты показывают, для того, чтобы один работник имел заработную плату в 2 раза выше средней по субъекту Федерации, два работника должны иметь зарплату в 2 раза ниже этой средней. Но кто эти работники? О них в целевых показателях нет ни слова, хотя в большинстве случаев оплата труда в 2 раза ниже средней по региону — это тот самый вызывающий тревогу специфический для страны феномен «работающей бедности», о котором много говорилось в последнее время. Во-вторых, подобный метод задания целевых показателей формирует нечто вроде «зарплатной спирали». Действительно, как только «целевым» группам работников «натягивают» оплату труда до желаемого опережения, сам средний показатель оплаты труда по региону, естественно, также увеличивается, и намеченного повышения для формального достижения намеченных рубежей опять оказывается недостаточно.
Стратегия через указы: возможности и проблемы
Очевидно, что потребуется еще достаточно серьезный промежуток времени для того, чтобы полностью и достоверно оценить реальную меру выполнения целевых индикаторов майских 2012 года указов Президента Российской Федерации и, тем более, для того, чтобы определить причины недостижения ряда из них, разделив влияние объективных факторов и субъективных просчетов. Объективные факторы, в преимущественной мере определяемые давлением на Россию извне, хорошо известны. Субъективные просчеты идентифицировать сложнее. Скорее всего, это — недооценка экономических рисков, связанных с реализацией нового, твердого и самостоятельного политического курса России, хотя в глобальном контексте альтернатив этому курсу сегодня просто не существует. Однако наиболее существенны внутренние аспекты этой проблемы, связанные с тем, что актуальные, по сути, призывы к «прорыву» в экономической сфере остались недостаточно подкрепленными изменениями институционального характера.
Прежде всего, это относится к идее той самой «инновационной модернизации», которая формально должна была сыграть роль важнейшего «двигателя» экономического прорыва в стране. Опыт показал, что без «кровной заинтересованности» бизнеса в постоянном инновационном обновлении производства, в нарастающем финансировании науки и научно-практических разработок «инновационная модернизация» как фактор экономического прорыва не срабатывает.
Соответственно, те институциональные новации, которые формально должны были бы этому активно способствовать (например, Особые экономические зоны технико-внедренческого типа, Инноград «Сколково» и другие) дают отдельные интересные результаты, но в целом «погоды» в общем инновационном климате российской экономики явно не делают.
Широкий круг мер, направленных на то, чтобы как-то сократить присутствие государства в экономике, начиная от давних лозунгов дебюрократизации и дерегулирования до новомодной идеи «регулятивной гильотины», заметного результата не дал (комментарий 4) и полного доверия бизнеса к государству и его далеко идущим планам не обеспечил. Вкупе с отсутствием реальной конкурентной среды в экономике все это имеет откровенно дестимулирующий эффект в отношении долговременных вложений в инновационную модернизацию производства. В этих условиях перестают давать зримый эффект даже такие «проверенные» стимуляторы роста как крупномасштабные проекты, которые в действительности не умножают инвестиционные потоки, а только приводят к их отраслевому и пространственному перераспределению. Как отмечают В. А. Ильин и М. В. Морев, в отношении институциональных предпосылок главного фактора, препятствовавшего выполнению майских указов 2012 года, ситуация не только не изменилась, а даже ухудшилась [5].
Майский 2018 года Указ по сравнению с майскими указами 2012 года в плане формирования стратегических перспектив для российской экономики имеет как более сильные, так и более слабые стороны. Первые уже отмечались нами выше. Это — разработка более четкой институционально-инструментальной схемы реализации и экономического обеспечения основных положений указа в виде системы национальных проектов. К числу проблемных сторон следует отнести отсутствие логической преемственности двух групп документов. Анализ показывает, что даже по кругу используемых базовых экономических целевых показателей Указ 2018 года существенно отличается от того, что задавалось в 2012 году (таблица 3). Отсюда возможность отслеживания последовательности решения поставленных задач и достижения намечаемых целевых показателей существенно ограничивается.
Документы 2012 года и 2018 года по ряду позиций как бы оказались в разной системе координат. Например, несомненно, в ключевом для перспектив экономики России национальном проекте «Производительность труда и поддержка занятости» показатель высокопроизводительных рабочих мест вообще не используется. Не используется в целеполагании национальных проектов 2018 года и такой важный показатель, как увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в ВВП страны. Явно утратил приоритетность и показатель, характеризующий повышение позиции Российской Федерации в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса, поскольку это движение позиций явно не вполне корреспондирует реальному изменению уровня конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российской экономики.
Таблица 3
Соотношение стратегических ориентиров указов 2012 и 2018 годов
Показатели Майские указы 2012 г Новые стратегические ориентиры1
Целевое значение на 2018 год Фактическое Значение
Темпы экономического развития Среднегодовые темпы прироста ВВП за 20112018 годов Выходтемпов экономического роста на уровень «несколько выше 3 процентов» прироста ВВП
Создание и модернизация 25 млн высокопроизводительных рабочих мест к 2020 г 22,5 млн исходя из пропорционального увеличения до 2020 года Прирост на 3,5 млн -
Увеличение объема инвестиций не менее чем до 25% ВВП 2015 г и до 27% — к 2018 г 27,0% 20,7%*) 25%
Увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в ВВП к 2018 г в 1,3 раза относительно уровня 2011 г. 25,6% 21,1%*) -
Увеличение производительности труда к 2018 г в 1,5 раза относительно уровня 2011 г 150,0% 107,4 (2017 г) Среднегодовой (при) рост производительности труда на средних и крупных предприятиях несырьевых отраслей (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, торговля, строительство)— не менее 5%
Удельный вес организаций, осуществляющих технологические инновации, в общем количестве обследованных организаций, в% - 16,5% 50%
Развитие малого и среднего предпринимательства - 22,3% ВВП при 19,2 млн занятых 32,5% ВВП при 25 млн занятых
1 Майский 2018 года Указ Президента Российской Федерации № 204; национальные проекты, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации до 2024 года.
Повышение позиции России в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса со 120-й в 2011 г. до 50-й — в 2015 г. и до 20-й — в 2018 г. 20-я позиция 31-я позиция -
Внутренние затраты на исследования и разработки к ВВП (в %) Соотношение темпа роста внутренних затрат на исследования и разработки к темпу роста ВВП возрастет до 1,02.
Еще один проблемный момент связан с тем, что указы 2012 года и 2018 года разделяет такое важное событие, как принятие Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В указе 2018 года есть отсылка к Стратегии пространственного развития, но в целом «присутствия» всех признаков стратегического планирования как качественно нового этапа практики государственного управления в документе не прослеживается. При этом дело — не в формальностях («закон принят, надо его как-то соблюдать»). Федеральный закон № 172-ФЗ при всех его упущениях содержит и практически значимые моменты, к числу которых следует отнести, в частности, принципы стратегического планирования (статья 7). В частности, нельзя не обратить внимание на принцип сбалансированности системы стратегического планирования, который означает согласованность документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации. Однако возникает вопрос: распространяются ли эти принципы на такой паллиатив стратегического планирования, как целеполагание через указы?
Это касается, прежде всего, согласования всей системы целевых индикаторов любого документа стратегического планирования с такими базовыми показателями, как темпы экономического развития и динамика производительности труда. Интересно, что в самих указах 2012 года целевой индикатор по темпам экономического роста в стране не задавался. Однако этот параметр наличествовал в таком документе, как «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года», а именно в его первоначальном варианте, утвержденном Председателем Правительства Российской Федерации 31 января 2013 года. В нем отмечалось: «При прочих равных условиях, без реализации активной и целенаправленной экономической политики темпы экономического роста снизятся в 1,5—2 раза (до 2—3 процентов в год). Это критически мало. При такой динамике валового внутреннего продукта не удастся сбалансировать экономические и социальные составляющие развития страны». Однако в последующем этот документ корректировался, и ссылка в нем на желаемые (потребные) темпы роста российской экономики была снята. В аналогичном документе Правительства Российской Федерации, принятом в 2018 году, предполагался темп
экономического роста «несколько выше 3 процентов», который уже не считается «критически малым» [11].
Хотя в действительности оправдался именно пессимистический вариант этого плана действий, сама по себе идея поддержания сбалансированности экономических и социальных составляющих развития страны представляется очень верной. Это, в частности, говорит о целесообразности и даже неправомерности установления социальных индикаторов в отрыве от стремления к существенным достижениям в экономической сфере, тем более, в виде названных выше «коэффициентов опережения», подвигающих чиновников к практике «рапортомании». Экономика — не арена цирка и фокусы здесь нереальны. Конечно, некий кратковременный позитивный эффект в социальной сфере достижим за счет использования различного рода резервов или временных благоприятных внешнеэкономических факторов. Но длительные, устойчивые позитивные результаты в социальной сфере невозможны без достижения видимого прогресса в экономике. Именно к этим результатам и должны быть привязаны целевые индикаторы социального характера, особенно, по такому параметру, как оплата труда.
Прежде всего, к таким результатам следует отнести рост производительности труда. Неслучайно в своем Послании Федеральному собранию от 1 марта 2018 года Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил, что «повышение производительности труда — это и рост заработных плат, а значит, и потребительского спроса» [13]. Соответственно, в Послании была поставлена задача «добиться, чтобы производительность труда на средних и крупных предприятиях базовых отраслей (это промышленность, строительство, транспорт, сельское хозяйство и торговля) росла темпами не ниже 5 процентов в год, что позволит к концу следующего десятилетия выйти на уровень ведущих экономик мира». Это предполагает определение социальных индикаторов любого плана или проекта, рассчитанного на достаточно длительный период времени, в сценарном варианте, где исходным регулятором будут служить показатели темпов экономического роста и увеличения производительности труда. Аналогичные идеи высказывались и в Послании Президента Российской Федерации в 2019 году [14].
В связи с одобрением целой системы национальных проектов закономерно встает вопрос об их соотношении и взаимодействии с соответствующими государственными программами. Характерно, что на специализированной странице сайта Счетной Палаты Российской Федерации по национальным целям (ЬЦр://п§.асЬ.§оу.ги/?1ап§=ги) механизм их достижения дан «параллельно» и через систему национальных проектов, и через систему государственных программ. Например, достижение такой национальной цели, как «Обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации» регулируется 6-ю национальными проектами и 8-ю государственными программами. Достижение такой цели, как «Ускорение технологического развития Российской Федерации, увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50% от их общего числа» соответствует 5-ти национальным проектам и 6-ти государственным программам. При явном отсутствии четкого
программно-функционального разделения между проектами и программами как главными инструментами реализации стратегических приоритетов страны, неизбежно возникновение дополнительных трудностей, бюрократических процедур и рисков в данной сфере государственного управления.
Выступая на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 8 мая 2019 года, заместитель руководителя Счетной палаты Российской Федерации В. Чистова указала на то, что «прямое влияние на достижение национальных целей оказывают не более четверти мероприятий, предусмотренных в паспортах, остальные носят организационный, обеспечивающий характер. И значительная часть этих мероприятий дублирует ранее предусмотренные в государственных программах и в предыдущих национальных проектах, которые к прорыву, как вы знаете, не привели».
Реально складывающаяся многоканальность финансирования по сути одних и тех же целей, в частности, социального характера, ведет не только к определенной дискредитации роли национальных проектов как инструмента достижения общегосударственных приоритетов, но и к явному «размазыванию» бюджетных средств, снижению практической результативности их использования. В упомянутом выступлении В. Чистовой указывалось, что в течение предстоящих шести лет из всех расходов на здравоохранение только 6,7% направляются на эти цели по национальным проектам, а в образовании — 2,9%. В этой ситуации необходима консолидация ресурсов на достижение национальных целей. Отсюда был сделан вывод о том, что «система управления национальными проектами характеризуется дублированием управленческих функций, размыванием ответственности и полномочий между множеством организационных структур, должностных лиц, наличием тенденций передачи ответственными исполнителями своих функций и полномочий различного рода организациям, в том числе некоммерческим» (http://audit.gov.ru/press_center/news/36890).
Однако здесь надо учесть не только содержательные совпадения и несовпадения проектов и программ, но также и различные горизонты действия. Для всех национальные проектов — это период до 2024 года; по государственным программам эти сроки, напротив, различны. Например, национальному проекту «Здравоохранение» соответствует государственная программа «Развитие здравоохранения» (1-й этап — до 2025 года). Национальному проекту «Образование» соответствует государственная программа «Развитие образования» (3-й этап — до 2020 года). Национальному проекту «Жилье и городская среда» соответствует государственная программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (1-й этап — до 2025 года). Национальному проекту «Экология» соответствует государственная программа «Охрана окружающей среды на 2012—2020 годы». Наконец, национальному проекту «Производительность труда и поддержка занятости» частично соответствует государственная программа «Содействие занятости населения», действующая до 2020 года. Другими словами, ни по одной позиции сроки действия программ со сроками утвержденных национальных проектов не совпадают. На
самом деле, между государственными программами одной направленности есть и дублирование, есть и расхождения, но чем именно мотивируется и то, и другое (или это просто продукт ведомственной несогласованности?) нигде не определено.
Отсюда возникает много вопросов. Должны ли государственные программы синхронизироваться с национальными проектами по периоду их действия? Как должны содержательно модернизироваться и/или пролонгироваться программы, если национальные проекты принимаются уже в период их действия? Обязательно ли согласование их целевых индикаторов, и «чьи» индикаторы при этом имеют приоритет в случае несовпадения этих индикаторов по величине и/или срокам их достижения?
Выводы
Проведенное исследование позволяет сделать ряд принципиальных выводов.
Во-первых, необходимы законодательные новации, максимально конкретно позиционирующие национальные проекты в системе стратегического планирования и государственного управления в целом. Это касается правового закрепления не только общего статуса этих проектов как инструмента (документа) стратегического планирования, но и логической последовательности и соподчиненности национальных проектов с блоком ключевых стратегий для Российской Федерации (Стратегия социально-экономического развития, Стратегия пространственного развития, Стратегия научно-технологического развития и Стратегия национальной безопасности).
Во-вторых, закон должен определить основные требования к национальному проекту как документу стратегического планирования. Сегодня эти требования отсутствуют, и сама «материя» этих проектов весьма непрозрачна. По государственным программам в большинстве случаев доступно их развернутое содержание. Например, полный текст государственной программы «Развитие образования», представленный на официальном Интернет-портале правовой информации, составляет 340 страниц со всеми приложениями. А по национальному проекту «Образование» (как и по другим национальным проектам) доступен только паспорт проекта (89 страниц). Однако и этого достаточно, чтобы определить, что формулировки ключевых целей этих «однонаправленных» по сути стратегических документов не совпадают, как и большинство показателей, формирующих их целевые индикаторы.
Собственно, само по себе несовпадение общих формулировок целей программы и проекта, а также основного круга их целевых индикаторов не имеет критического значения для эффективной реализации соответствующего направления социально-экономической политики государства. Весь вопрос в том, что ситуация не урегулирована должным образом, отчего неясно: программа и проект противоречат друг другу, дополняют друг друга или просто представляют собой различные векторы для данного сегмента социально-экономической политики государства. Такая ситуация не может не оказывать определенное дезориентирующее влияние на деятельность федеральных органов исполнительной власти,
курирующих этот круг задач государственного регулирования.
Как следует из вышесказанного, закон должен определять порядок взаимодействия и согласования национальных проектов и государственных программ, особенно в тех случаях, когда они фактически нацелены на один объект регулирования в сфере экономических, социальных и иных отношений. Законодательная база, являясь инструментом стратегического управления, должна содержать указание на специфические функции (возможности и преимущества) как проектов, так и программ. Соответственно, необходимо выделить группы национальных целей (приоритетов), предпочтительно достигаемых через систему национальных проектов и через систему государственных программ при минимизации сфер их взаимного наложения.
В-третьих, действующее законодательство должно закрепить список тех ключевых целевых индикаторов, которыми должен оперировать каждый из документов стратегического планирования. Это обеспечит необходимую преемственность документов стратегического планирования, возможность строить каждый новый документ на основе анализа выполнения целевых индикаторов предшествующего аналогичного документа.
В-четвертых, практике стратегического целеполагания следует последовательно отказываться от фиксации целевых индикаторов по оплате труда, прежде всего, в бюджетном секторе, на основе названных выше «коэффициентов опережения». Целевые индикаторы по оплате труда должны соотноситься с достигаемым ростом производительности труда, а социальные продвижения в целом — с фактически достигаемыми темпами роста ВВП страны.
В-пятых, следует существенно усовершенствовать информационно-аналитическую базу стратегирования, в том числе и через систему национальных проектов. Многочисленные факты (неясность с тенденцией экономической дифференциации регионов; сомнения в объективности показателя «высокопроизводительных рабочих мест»; проблемы с оценкой динамики реальных доходов; многочисленные нестыковки в оценке числа реально действующих субъектов МСП и другие) говорят о том, что отчеты о реализации отдельных программ и проектов в итоге могут оказаться не в полной мере достоверными.
Комментарии
1. Пока неизвестно, будет ли Правительство Российской Федерации готовить и представлять развернутый аналитический отчет об исполнении майских указов Президента России 2012 года. Намерение представить такой отчет выразила Счетная палата Российской Федерации.
2. В научной и экспертно-аналитической литературе приводятся две разные трактовки этого целевого показателя майских 2012 года указов Президента Российской Федерации. В одних случаях цифра 25 миллионов трактуется как абсолютное приращение числа высокопроизводительных рабочих мест (ВПРМ), которые, естественно, имелись и в 2011 году (примерно 14,5 миллионов). В таком варианте число этих рабочих мест к 2020 году должно было бы достичь порядка
40 миллионов. В других случаях цифра в 25 миллионов трактуется как момент-ный целевой индикатор числа этих рабочих мест на 2020 год. В таком варианте приращение числа ВПРМ за рассматриваемый период можно оценить уже в 10 миллионов, что вполне реально с учетом позитивных результатов за 2018 год.
3. Естественно, что данные, построенные на основе «коэффициента опережения», выражены в номинальных рублях. Ситуация выглядит несколько иначе, если перевести эти данные в долларовый эквивалент. Среднемесячная заработная плата по категории «Научные исследования и разработки» в 2011 году составляла 36749,9 рублей, а в 2018 году — 75426,0 рублей. По данным Банка России, среднегодовой курс доллара в 2011 году составлял 29,388 рублей., а в 2018 году — 62,708 рублей. Таким образом, в долларовом исчислении номинальная заработная плата по категории «Научные исследования и разработки» в 2011 году составляла 1251 доллар, а в 2018 году — только 1203 доллара.
4. По имеющимся оценкам (ФАС России, Счетная палата Российской Федерации), доля государства в российской экономике по институциональной структуре производимого ВВП составляет около 50% и более. Например, в Докладе ФАС России о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2018 год отмечается, что «перед кризисом 1998 года доля государства в экономике России оценивалась примерно в 25%. В 2008 году — уже в 40—45%. К 2013 году она превысила 50%. В 2017 году, по многим экспертным оценкам, она может превышать уже 60—70%. Следует отметить, что в 2018 году ситуация существенно не изменилась» (ЬЦр8:/Да8. gov.ru/documents/685117). Трудно расценить этот вывод иначе, как признание тренда деприватизации российской экономики.
Литература
1. Жигалова О. Подходы к оценке эффективности достижения целевых показателей «майских указов» Президента Российской Федерации // Государственная служба. 2015. № 3 (95). С. 30-33.
2. Иванов О. Б., БухвальдЕ. М. Инвестиционные приоритеты в стратегиях социально-экономического развития регионов России // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2018. № 2. С. 31-47.
3. Иванов О.Б, БухвальдЕ. М. Национальные проекты России: региональное измерение // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2019. № 1. С. 37-53.
4. Ильин А. А. Деструктивное государственное стратегическое планирование России // Научный электронный журнал «Меридиан». 2018. № 5 (16). С. 78-80.
5. Ильин В. А., Морев М. В. Тревожное будущее 2024 года // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2018. Т. 11. № 3. С. 9-24.
6. Караваева И. В., Иванов Е. А. Противоречия и риски российской системы управления (13 майских указов 2012 года и указ с 12 нацпроекта-ми 2018 года) // Менеджмент и бизнес администрирование. 2018. № 3.
С. 49-66
7. Коровкин А. Г., Кузнецов С. Г., Долгова И. Н., Королев И. Б. Динамика высокопроизводительных рабочих мест в экономике России: опыт макроэкономической оценки. В сб.: Прогнозирование экономического роста. М.: МАКС Пресс. 2017. С. 251-261.
8. Лопатина М., Ляшок В. Исполнение майских указов 2012 года: последствия для бюджетного сектора // Экономическое развитие России. 2018. Т. 25. № 9. С. 89-94.
9. Минакир П. А. «Указная экономика» // Пространственная экономика. 2018. № 2. С. 8-18.
10. Митяев Д. А. Система стратегического планирования: попытка полит-экономического подхода // Вопросы политической экономии. 2016. № 1. С. 64-77.
11. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года. Утверждены Председателем Правительства Российской Федерации Д. А. Медведевым 29 сентября 2018 года. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_307872/ (дата обращения: 28 мая 2019 года).
12. Петров А. А. «Майские указы» и проблемы их исполнения // Актуальные проблемы и перспективы развития экономики: российский и зарубежный опыт. 2017. № 10. С. 15-23.
13. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 01 марта 2018 года. URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_291976/ (дата обращения: 28 мая 2019 года).
14. Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 года. URL: http://ivo.garant.ru/#/document/72178038/paragraph/1:1 (дата обращения: 28 мая 2019 года).
15. Ратьковская Т. Г. Новый «Майский указ» Президента: региональные аспекты реализации // ЭКО. 2018. № 12 (534). С. 126-142.
16. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_297432/ (дата обращения: 28 мая 2019 года).
17. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 28 мая 2019 года).
18. Филин Д. М. Взаимодействие между бизнесом и властью в государственно-частном партнерстве // Научный поиск. 2019. № 1. C. 73-75.
References
1. Zhigalova O. Approaches to the assessing the effectiveness of achieving the target indicators of the «May decrees» of the President of the Russian Federation. Gosudarstvennaya sluzhba [Public service], 2015, no.3 (95), pp. 30—33 (in Russian).
2. Ivanov O. B., Bukhvald E. M. Investment Priorities in the Regional Strategies of Socio-Economic Development in Russia. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 2, pp. 31-47 (in Russian).
3. Ivanov O. B., Bukhvald E. M. National Projects of Russia: Regional Dimension. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2019, no. 1, pp. 37-53 (in Russian).
4. Il'in A. A. Destructive state strategic planning of Russia. Nauchnyj elektron-nyjzhurnal «Meridian» [Scientific electronic journal «Meridian»], 2018, no. 5 (16), pp. 78-80 (in Russian).
5. Il'in V.A., Morev M. V. Alarming future of 2024. Ekonomicheskie i social'nye peremeny: fakty, tendencii, prognoz [Economic and social changes: facts, trends, forecast], 2018, vol. 11, no. 3, pp. 9-24 (in Russian).
6. Karavaeva I. V., Ivanov E. A. Contradictions and risks of the Russian management system (13 May decrees of 2012 and decree with 12 projects of 2018). Menedzhment i biznes administrirovanie [Management and business administration], 2018, no. 3, pp. 49-66 (in Russian).
7. Korovkin A. G., Kuznecov S. G., Dolgova I. N., Korolev I. B. Dinamika vyso-koproizyoditel'nyh rabochih mest v ekonomike Rossii: opyt makroekonomicheskoj ocenki [Dynamics of high-performance workplaces in the Russian economy: the experience of macroeconomic assessment], sb.: Prognozirovanie ekonomi-cheskogo rosta [Forecasting of economic growth], M.: MAKS Press, 2017, pp. 251-261 (in Russian).
8. Lopatina M., Lyashok V. The execution of the May decrees of 2012: implications for the public sector. Ekonomicheskoe razvitie Rossii [Economic development of Russia], vol. 25, no. 9, pp. 89-94 (in Russian).
9. Minakir P. A. «The "Decrees" economy». Prostranstvennaya ekonomika [Spatial economy], 2018, no. 2, pp. 8-18 (in Russian).
10. Mityaev D. A. The system of strategic planning: an attempt of a political-economic approach. Voprosy politicheskoj ekonomii [Questions of political economy], 2016, no. 1, pp. 64-77 (in Russian).
11. Osnovnye napravleniya deyatel'nosti Pravitel'stva Rossijskoj Federacii na period do 2024 goda [The main activities' directions of the Government of the Russian Federation for the period up to 2024]. Utverzhdeny Predsedatelem Pravitel'stva Rossijskoj FederaciiD. A. Medvedevym 29 sentyabrya 2018g. [Approved by the by the Chairman of RF Government D. Medvedev on September, the 29th, 2018]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_307872/ (accessed May 28, 2019) (in Russian).
12. Petrov A. A. «May Decrees» and the problems of their execution. Aktual'nye problemy i perspektivy razvitiya ekonomiki: rossijskij i zarubezhnyj opyt [Actual problems and prospects of economic development: Russian and foreign experience], 2017, no. 10, pp. 15-23 (in Russian).
13. Poslanie Prezidenta RF V. V. Putina Federal'nomu Sobraniyu ot 01 marta 2018g. [The Message of the President of the Russian Federation V. V. Putin to the Federal Assembly of March, the 1st, 2018]. Available at: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_291976/ (accessed May 28, 2019) (in Russian).
14. Poslanie Prezidenta RF V. V. Putina Federal'nomu Sobraniyu RF ot 20 fevralya 2019 g. [The Message of the President of the Russian Federation V. V. Putin to the Federal Assembly of the Russian Federation of February, the 20th, 2019]. Available at: http://ivo.garant.ru/#/document/72178038/paragraph/ (accessed May 28, 2019) (in Russian).
15. New «may decree» of the President: regional aspects of implementation. EKO [ECO], 2018, no. 12 (534), pp. 126-142 (in Russian).
16. Ukaz Prezidenta RF ot 7 maya 2018 g. № 204 «O nacional'nyh celyah i stra-tegicheskih zadachah razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2024goda» [The Decree of the President of the Russian Federation of May, the 7th. 2018. No.204 "On the national goals and strategic tasks of development of the Russian Federation for the period up to 2024"]. Available at: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_297432/ (accessed May 28, 2019) (in Russian).
17. Federal'nyj zakon ot 28 iyunya 2014 g. № 172-FZ «O strategicheskom plani-rovanii v Rossijskoj Federacii» [Federal law No.172-FZ of June, the 28th, 2014. "On strategic planning in the Russian Federation"]. Available at: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed May 28, 2019) (in Russian).
18. Filin D. M. Interaction between business and government in public-private partnership. Nauchnyj poisk [Scientific search], 2019, no. 1, pp. 73-75 (in Russian).
