CC BY
22
www.hjournal.ru DOI: 10.17835/2078-5429.2019.10.1.077-089
ЛЕСНОЙ КОМПЛЕКС РОССИИ В ЗЕРКАЛЕ МАЙСКОГО УКАЗА 2018 Г.: А БУДЕТ ЛИ ПРОРЫВ?1
ПЫЖЕВ АНТОН ИГОРЕВИЧ,
кандидат экономических наук, заведующий научно-учебной лабораторией экономики природных
ресурсов и окружающей среды, доцент кафедры социально-экономического планирования, Сибирский федеральный университет, e-mail: [email protected]
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований в рамках научного проекта №№ 18-010-01175. Автор выражает благодарность академику Е. А. Ваганову, В. В. Солдатову, Е. А. Шилкиной за полезные обсуждения по проблемным вопросам статьи. Предложения Р. В. Гордеева помогли улучшить ее текст.
Лесной комплекс России не относится к числу передовых отраслей экономики страны,
несмотря на большой потенциал, предопределенный гигантской территорией, которую О)
покрывают российские леса. В статье рассматриваются два важнейших документа
текущей повестки развития лесного комплекса страны: Стратегия развития лесного .н
комплекса РФ до 2030 г. и майский Указ Президента РФ 2018 г. Делается вывод о том, что о
достижение целей опережающего развития экономики страны, заложенных в майском о"
Указе, потребует не только существенных финансовых затрат, но и новых подходов к
решению старых отраслевых проблем. Однако, федеральный проект «Сохранение лесов» >
национального проекта «Экология» в основном сосредоточен только на преодолении ф
отставания инфраструктурного обеспечения лесозащитных и лесовосстановительных
мероприятий. Тем не менее другие, прежде всего институционально обусловленные ^
проблемы, остаются за кадром государственной лесной политики. Показано, что для о
успешной реализации политики реформирования лесного комплекса страны, направленной §
на достижение целей устойчивого лесопользования, потребуется продолжить работу
по совершенствованию содержания мероприятий, заложенных в федеральном проекте.
Сформулированы соответствующие предложения по достижению целей майского Указа §
2018 г. в части сохранения лесов. ^
Ключевые слова: лесной комплекс России; майский Указ 2018 г.; Стратегия развития ^
лесного комплекса Российской Федерации до 2030 г.; национальные проекты; стратегическое ^
планирование; институциональные изменения. о
с^ а О
т
о ш ее о
о о ш
Ll_
о <
ее
© Пыжев А. И., 2019 о
THE FOREST COMPLEX OF RUSSIA THROUGH THE MIRROR OF THE MAY 2018 PRESIDENTIAL DECREE: IS IT WORTH WAITING FOR A BREAKTHROUGH?2
ANTON I. PYZHEV,
Candidate of Economic Sciences (PhD), Head of the Laboratory for Environmental and Resource Economics, Associate Professor of the Department for Social and Economic Planning,
Siberian Federal University, e-mail: [email protected]
The forest complex of Russia is not among the advanced sectors of the country's economy, despite the great potential predetermined by the vast territory covered by Russian forests. The article discusses the two most important documents of the current agenda for the development of the forest complex of Russia: The Strategy for the Development of the Forest Complex of the Russian Federation until 2030 and the May Decree of the President of the Russian Federation of 2018. It is concluded that achieving the g goals of advanced development of the country's economy laid down in the May Decree only substantial ^ financial costs, but also new approaches to solving old industry problems. Nevertheless, the federal
ol project "Forest conservation " of the national project "Ecology" is mainly focused on overcoming the lag in the infrastructure provision of forest protection and reforestation measures. However, other, ^ primarily institutional, problems remain beyond the framework of state forest policy. It is shown that for ^o the successful implementation of the policy of reforming the Russian forest complex aimed at achieving the goals of sustainable forest management, it will be necessary to continue the work on improving the content of the activities laid down in the federal project. The corresponding proposals for achieving the ^ goals of the May 2018 Decree regarding the conservation offorests are formulated. 5 Keywords: The May 2018 Presidential Decree; Forestry Development Strategy of the Russian
g Federation until 2030; Russian forestry complex; national projects; strategic planning; institutional
m changes.
o; s
| JEL: Q23, Q28, O44
о
< Постановка проблемы
Во второй половине 2018 г. опубликованы два документа, которые призваны
определить характер развития лесного комплекса России в средне- и долгосрочной
перспективе: паспорт национального проекта «Экология» в рамках реализации Указа
о Президента Российской Федерации от 07 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и ш
^ стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»3 (далее о — майского Указа) и Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 г.4 (далее - Стратегия).
Стратегия, по сути, является актуализированной версией предыдущего аналогичного ш документа5 с учетом изменений, произошедших в отрасли за 10 лет и текущих о ожидаемых параметров инвестиционных программ крупнейших лесопользователей. ^ Данный документ скорее является аналитической запиской о состоянии дел в лесном комплексе, а не полноценной комплексной стратегией развития отрасли, сочетая в
о о ш
Ll_
О
2 The reported study was funded by Russian Foundation for Basic Research according to the research project no. 18-010-01175.
3 (http://kremlin.ru/acts/bank/43027 - Дата обращения: 25.12.2018).
4 Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 20 сентября 2018 г. № 1989-р «О Стратегии развития лесного комплекса < РФ до 2030 года».
5 Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена приказом Министерства промышленности и торговли РФ от 31 октября 2008 г. № 248 и Министерством сельского хозяйства РФ от 31 октября 2008 г. № 482.
О
себе критическую, но довольно осторожную аналитику текущего состояния отрасли и сведенные воедино ключевые экономические параметры крупных инвестиционных проектов, которые осуществляются в отрасли частным бизнесом. Эти свойства Стратегии предопределяются рядом объективных причин:
• структура и состав документов стратегического планирования четко определяются соответствующим Федеральным законом6, который требует от отраслевой стратегии наличия оценки состояния отрасли, показателей ее развития по различным вариантам прогноза социально-экономического развития РФ на долгосрочный период и «приоритетов, целей, задач и показателей... и способов их эффективного достижения и решения» (п. 7 ст. 19);
• практически все хозяйствующие субъекты в лесном комплексе (причем как в промышленности, так и в лесном хозяйстве) представлены частным бизнесом, поэтому индивидуальные траектории развития предприятий формируются ими самостоятельно, следовательно, государство не имеет инструментов прямого управления отраслью;
• государственное регулирование отрасли осуществляется по инерционному сценарию, не предполагающему интенсивного и комплексного решения накопленных проблем (Антонова и Ломакина, 2018);
• государственный сектор отрасли систематически недофинансируется, поэтому резервы финансовых и трудовых ресурсов для осуществления эффективной государственной лесной политики практически отсутствуют. .н
Существенно больший интерес представляет майский Указ, который не только о определяет приоритеты государственной политики в отдельных отраслях на 0" среднесрочную перспективу, но и инициирует достаточно существенные по объему ^ инвестиции в решение ключевых проблем российской экономики. С учетом опыта > реализации предыдущей серии майских указов 2012 г., можно утверждать, что в ф отличие от многих других инициатив исполнительной власти, остающихся официально ^ утвержденными несбыточными проектами, в отношении достижения целей майских указов сформирован успешно действующий механизм принуждения чиновников всех о уровней, что гарантирует выполнение как минимум большей части заданных целевых ^ ориентиров. т
Необходимо отметить, что последствия такого рода политики далеко не всегда 1 соответствуют изначально намеченным целям. Так, например, задача по приведению т заработных плат в бюджетной сфере к определенной пропорции относительно ^ средней заработной платы по региону в целом считается выполненной, однако ^ при этом формальный эффект роста зачастую достигался манипуляциями со а. структурой трудоустройства и собственно заработной платы сотрудников и не о обеспечил существенный реальный рост благосостояния работников образования и ^ здравоохранения (Курбатова, Донова и Каган, 2017; Лопатина и Ляшок, 2018). В лесной отрасли ситуация аналогична. С другой стороны, отсутствие детализированного плана ресурсного обеспечения реализации конкретных целей майских указов привело о к тому, что у ряда регионов попросту не было возможности полноценно финансировать ^ данные проекты (Печенская, 2014; Акиндинова, Чернявский и Чепель, 2016). £5
Отличительной особенностью майского Указа 2018 г. является переход к риторике ¡г
«идеологии прорыва», т.е. решение наиболее острых социально-экономических —
проблем страны и обеспечение опережающих темпов развития. В логике этой идеи о
сформулированы цели указа, часть из которых являются весьма амбициозными, о
требующими не только внушительного ресурсного обеспечения, но и формирования ш
принципиально новой команды исполнителей. Несмотря на обоснованный скепсис о
многих экспертов относительно перспектив полноценной реализации такого «прорыва» <
с учетом текущих политических и экономических обстоятельств (Ильин и Морев, 2018; о^ __з
6 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». —.
Френкель, Сергиенко и Тихомиров, 2018), представляется актуальным анализ ex-ante возможностей и рисков, которые заложены в майском Указе для отдельно взятых отраслей, в том числе для лесного комплекса.
со ■н о см
о ■н
о
х
§
т
CD ш
о <
с? ф
15 о О
С
О
m
Национальный проект «Экология» в контексте лесных проблем
В объемном тексте Указа непосредственно проблемам лесного сектора страны уделено лишь несколько строк, которые здесь можно процитировать полностью: «сохранение биологического разнообразия, включая... сохранение лесов, в том числе на основе их воспроизводства на всех участках вырубленных и погибших лесных насаждений»1. Данная задача входит в блок разработки национального проекта в сфере экологии и относится к достижению цели «сохранение биологического разнообразия».
На фоне других задач, даже в сфере экологии, проблемам лесного комплекса в масштабном плане развития страны на ближайшие годы отводится очень скромное место как в формулировке итоговой цели развития, так и с точки зрения объемов финансирования. В окончательном виде совокупный бюджет профильного федерального проекта «Сохранение лесов» составляет 151,2 млрд руб. (3,8% от общего финансирования национального проекта) на период 2019—2024 гг., или около 25 млрд руб. ежегодно. Следует отдельно отметить, что федеральный проект «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма» вовсе не содержит задач, связанных с лесом.
Любопытно проследить пропорцию распределения средств федерального проекта «Сохранение лесов» по источникам финансирования (см. рис. 1).
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
____О
2019
2020
2021
2022
2023
2024
] Федеральный бюджет 1 Внебюджетные источники
55555а Региональные бюджеты ' О- " Расходы федерального бюджета
О Ш СИ О
О О ш
Ll_
о <
СИ 3
о
Рис 1. Структура расходов федерального проекта «Сохранение лесов» в рамках национального проекта «Экология» по источникам средств и общий объем бюджетного
финансирования лесного хозяйства РФ на прогнозный период 2019—2024 гг., млрд руб. Источник: составлено на основе параметров национального проекта8, собственных расчетов по
данным Минфина9, Минэкономразвития10.
7 Цит. по: (http://kremlin.ru/acts/bank/43027).
8 Паспорт национального проекта «Экология». Утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24 сентября 2018 г. № 12). Приводится по состоянию на 07 февраля 2019 г.
9 Федеральный закон от 29 ноября 2018 г. № 459 «О федеральном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов»
10 Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года. Министерство экономического развития Российской Федерации. (http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/60223a2f-38c5-4685-96f4-6c6476ea3593/ prognoz24svod.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=60223a2f-38c5-4685-96f4-6c6476ea3593 - Дата обращения: 03.01.2018).
Для примера рассмотрим 2019 г., первый год реализации проекта: 6,9 млрд руб. (27,6%) — средства федерального бюджета, 0,75 млрд руб. (3%)—консолидированные бюджеты субъектов федерации и 17,4 млрд руб. (69,4%) — внебюджетные источники. Структура последующих лет сохраняется, что, по всей видимости, означает ее приблизительный характер, следовательно, можно ожидать существенной корректировки плановых сумм расходов по периодам после 2019 г. Примерно схожая логика распределения средств сохраняется и во всём проекте: лишь треть расходов финансируется бюджетами различных уровней, остальные — за счет не конкретизированных внебюджетных источников. Еще более выраженный крен в сторону внебюджетных источников наблюдается в структуре национального проекта «Экология» в целом, где за счет бюджетов всех уровней финансируется лишь 20% общих расходов (около 800 млрд из 4 трлн руб.). Судя по последним заявлениям Президента В. В. Путина11, внебюджетную часть проектов профинансируют крупные государственные компании, в числе которых ГК «ВЭБ.РФ» («Внешэкономбанк»), ПАО «Газпром», ГК «Ростех», ПАО «Ростелеком», ПАО «НК „Роснефть"», ГК «Росатом» и др. При этом частный бизнес хоть и приглашается к участию в проектах, но фактическое вовлечение его в эти проекты маловероятно, хотя по этому поводу ведется жаркая политическая дискуссия12.
Такая схема финансирования, разумеется, будет сопряжена с существенными рисками, поскольку поставленные в национальных проектах задачи не имеют отношения к корпоративным и отраслевым интересам отдельных компаний. В особенности это 2 касается проекта «Сохранение лесов», поскольку предприятия лесного комплекса сч преимущественно частные, сравнительно небольшие по масштабам и, следовательно, не ^ входят в пул вышеперечисленных компаний-локомотивов государственной российской ° экономики и фактически не являются субъектами формирования самой повестки о национальных проектов. Без заинтересованных игроков среднего и крупного бизнеса возможности полноценной реализации всей программы федерального проекта за счет внебюджетных средств далеко не очевидны.
С точки зрения общего объема расходов также интересно провести сравнение с совокупными ежегодными расходами федерального бюджета на финансирование лесного хозяйства (см. рис. 1). Прогнозная величина расходов на 2019 г. составляет 32,9 млрд руб., таким образом, финансирование федерального проекта «Сохранение лесов» составит 76% годового бюджета отраслевого органа исполнительной власти. Близкая пропорция сохранится на весь период реализации проекта. Таким образом, предполагаемый объем финансирования, будучи довольно скромным относительно других частей национального проекта, является очень важным для лесного хозяйства и создает возможности для опережающего развития и решения проблем, которые ^
15 о о с^ а О
ожидать, что важнейшим драйвером развития лесного комплекса России станет именно ш федеральный проект «Сохранение лесов», на реализацию которого будут выделены ^ солидные бюджеты, тем не менее в Стратегии развития лесного комплекса данная р инициатива не упоминается вообще. Ниже будет показано, что для решения проблем ^ лесного комплекса, которые систематизированы в Стратегии, потребуется большая работа по детализации мероприятий майского Указа.
Можно ли добиться поставленных целей?
Текущее формирование эффективной модели стратегического планирования в стране происходит в условиях правил, которые частично перенесены из советской системы
копились долгие годы.
Следует отдельно отметить, что разработанные и принятые практически в одно и то же время Стратегия и майский Указ пока никак не связаны между собой. Логично
£
§ т
X
го ш
О <
О ш ее о
о о ш
о
11 Путин заявил об обязательном участии госкомпаний в национальных проектах // Ведомости. 2018. 24 окт. (https://www. <С vedomosti.ru/economics/news/2018/10/24/784617-goskompanii-natsionalnih-proektah - Дата обращения: 05.01.2019). ^
12 Сомнений палата. Почему Алексей Кудрин раскритиковал предложения Андрея Белоусова // РБК. 2018. 28 ноя. (https:// www.rbc.ru/newspaper/2018/11/29/5bfe811e9a7947bdea7ef75e - Дата обращения: 09.01.2019). °
планирования развития народного хозяйства, на фоне стремительного фронтального расширения государственного участия в экономике. Необходимо понимать, что данное явление не уникально и находит не только множество примеров из экономической истории различных государств, но и объясняется большим разнообразием экономических концепций (Клисторин, 2015).
В частности, сам по себе механизм директивного планирования на среднесрочный цикл, на котором основаны майские указы, не нов и у многих вызывает ассоциации с советскими пятилетками. В современных же условиях функционирования российской экономики такой подход подвергается критике, поскольку действующая система хозяйственных отношений в стране может эффективно управляться лишь косвенными инструментами, но не прямыми указаниями и механизмами внутриаппаратного контроля за исполнением государственных решений (Минакир, 2018).
Важно понимать, что серьезное, «прорывное» развитие будет невозможным без соответствующего качества институтов, в рамках которых действует система внутриотраслевого взаимодействия. И вопросы проектирования соответствующих институциональных изменений требуют самого широкого и подробного обсуждения (Норт, 1997; Полтерович, 2016). g Нынешний майский Указ содержит довольно обширный набор задач, но в нем
^ отсутствуют конкретные механизмы достижения сформулированных целей — этот круг о, вопросов, в соответствии с логикой организации исполнительной власти в России, - передан под ответственность правительству и профильным подведомственным ^ учреждениям. Таким образом, задачи формулирования целевых ориентиров и (сэ содержательного наполнения конкретных мероприятий по их достижению исполняются Ф разными агентами, исходящими из групповых, часто противоположных друг другу ^ интересов. В результате, когда дело доходит до реализации действительно важных | целей, отвечающих ключевым вызовам социально-экономического развития страны, s на практике конкретные исполнители решают совершенно другую проблему: как при о имеющихся ресурсах хотя бы формально выполнить конкретный показатель? Причем m поставленные цели, как правило, «не выполнимы», т.е. требования цели существенно ^ превосходят реальные возможности исполнителей. Разумеется, такие условия создают m стимулы для оппортунистического поведения, которое, в конечном итоге, дезавуирует ^ сам замысел, что подтверждает приведенный выше пример о повышении заработных Ё^ плат сотрудникам бюджетной сферы. Иными словами, само по себе формулирование «правильной» задачи даже в рамках инициативы, которая точно будет исполнена, гарантирует лишь формальное выполнение, но не обязательно достижение стратегических целей.
m Кроме того, опубликованные к настоящему моменту материалы о механизмах
z реализации майского Указа пока не дают представления о том, каким образом р при реализации соответствующих национальных проектов будет учитываться ^ пространственная специфика развития страны (Порфирьев, 2018; Бухарова, 2018). Этот вывод распространяется, в частности, и на «лесные» задачи, для которых исключительное ^ значение имеют вопросы пространственного размещения и способа эксплуатации ^ лесосырьевой базы отрасли.
§ Общим местом при обсуждении состояния лесного комплекса страны в постсоветском
периоде является широкий перечень системных проблем, которые не позволяют отрасли занять лидирующее место на мировом рынке, несмотря на самые большие в мире запасы лесного сырья (Антонова, 2017; Гордеев, Пыжев и Зандер, 2017; Гордеев, 2018; Глазырина, Яковлева и Жадина, 2015; Колесникова, 2017; Петров, 2013; Пыжев, 2015; Сидорюк, 2012; Chang and Gaston, 2016; Elbakidze, Andersson and Angelstam, 2013;
о о ш
LL
о <
z СИ ZD О
Glazyrina and Zabelina, 2018; Le, Nkonya and Mirzabaev, 2014; Naumov, Angelstam and Elbakidze, 2016; Newell and Simeone, 2014; Proskurina, Heinimö and Vakkilainen, 2018; Sorokin, Bryzzhev and Strokov, 2016). Аналогичные проблемы рассматриваются и в Стратегии. Подобные дискуссии с точностью до довольно частных различий сводятся к нескольким крупным группам основных факторов, которые препятствуют выходу отрасли на интенсивный путь развития.
1. Несовершенство институционального обеспечения деятельности отрасли.
2. Деградация лесосырьевой базы отрасли под воздействием хищнического характера лесопользования, пожаров, вспышек размножения инвазивных видов и прочих естественных и антропогенных причин.
3. Низкая эффективность системы лесовосстановления и лесоразведения.
4. Существенная доля неформального сектора экономики в лесозаготовительной промышленности («теневой лесозаготовки»).
5. Система фундаментальных и прикладных отраслевых научных исследований практически полностью разрушена. В процессе подготовки квалифицированных кадров приходится сталкиваться с серьезными проблемами. .
6. Недостаточность транспортной инфраструктуры лесозаготовок.
Перечисленные проблемы в основном касаются сектора лесного хозяйства, но не
лесной промышленности, поскольку лесозаготовительные и лесоперерабатывающие предприятия в основном достигают своих частных задач — обеспечения достаточного ^ уровня рентабельности своей экономической деятельности на фоне стабильных объемов ^ лесозаготовки (в 2017 г. в России заготовлено 212,4 млрд м3 древесины, что на 7,8% с_ выше, чем в 2011 г.).
Опыт зарубежных стран, например — Финляндии, показывает, что «хищнический» .о период, при котором происходит экстенсивная эксплуатация ресурсной базы лесной ^ промышленности, сначала приводит к состоянию полного исчерпания коммерчески доступного леса, а затем создает предпосылки для создания фактически новой отрасли, которая требует уже интенсивных практик ведения лесного хозяйства и соответствующего уровня охраны прав лесозаготовителей (Naumov et al., 2016; о Siiskonen, 2013). £
Какие же проблемы лесного комплекса России можно будет решить за счет реализации мероприятий в рамках майского Указа? Фактически все задачи федерального проекта ш
посвящены только проблемам лесовосстановления и лесозащиты: от формирования ^
u <
запаса лесных семян до закупки лесопожарной и прочей специализированной техники. ^ ^ и
С учетом негативной динамики развития лесовосстановительных и лесозащитных а.
мероприятий в последние годы (рис. 2), концентрация ресурсов в данной сфере лесного о
хозяйства представляется логичной. ^
Так, совокупный объем расходов на лесовосстановление сохраняется на уровне m
2 млрд руб. ежегодно в течение 2012—2017 гг., то есть с учетом инфляции — снижается. z
На этом фоне площадь искусственного лесовосстановления сократилась со 187,4 тыс. р
га в 2014 г. до 178,1 тыс. га в 2017 г. Расходы на лесозащитные мероприятия выросли ^ с 604 млн руб. в 2012 г. до 2,9 млрд руб. в 2017 г. (+380,1%), тем не менее объем
собственно проведенных работ увеличился не столь значительно: со 149,7 тыс. га ^
в 2012 г. до 319,6 тыс. га в 2016 г. (+113,4%). Проводится все меньше санитарно- ^
оздоровительных мероприятий: отношение площади, на которой выполнены данные §
работы, к площади погибших и поврежденных лесов уменьшилось с 24% в 2013 г. §
I I I
до 2,7% в 2017 г., что обусловлено не только постепенным сокращением объемов санитарных рубок и очисток захламленных территорий, но и резким ростом площади пораженных лесов.
х
350 300 250 200 150 100 50 0
— . -/
/
/
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
СП
■н о см
о ■н
о
X
§
т
го ш
о ^
<
с? ф
с^
15 о О с^ с
о т
О §
3
о ш си о
о о ш
о <
СИ 3
о
Площадь искусственного лесовосстановления (тыс. га, слева) | I Площадь локализации очагов вредных организмов (тыс. га, слева) —■— Расходы на лесовосстановление (млн руб., справа) —а- • Расходы на защиту леса (млн руб., справа)
Рис. 2. Расходы на лесовосстановление и защиту леса (в текущих ценах) и площади искусственного лесовосстановления и локализации очагов вредных организмов в РФ в 2012—2017 гг.
Источник: составлено по данным Рослесхоза13.
Приведенные цифры убедительно доказывают, что лесозащита и лесовосстановление действительно нуждаются в интенсивном развитии, которое невозможно без опережающего роста расходов на данные цели. Однако даже за счет крупных инвестиций в развитие отрасли, которые подразумеваются национальным проектом, узкую задачу по оснащению специализированной техникой для лесовосстановления удастся решить лишь частично — на 70% от нормативной потребности (при этом будет обеспечена оснащенность лесопожарной техникой на 100%). За счет этих закупок предполагается довести соотношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших насаждений с 62,3% в 2018 г. до 100% в 2024 г., а также сократить оценочный ущерб от лесных пожаров почти в три раза: с 32,3 млрд руб. в 2018 г. до 12,5 млрд руб. в 2024 г. Увеличение интенсивности лесовосстановления и лесоразведения за счет описанных в проекте мер действительно требует как минимум линейного увеличения объема затрачиваемых ресурсов и, прежде всего — капитальных затрат на закупку техники и специальных средств. Вместе с тем, из проекта непонятно, будет ли пропорционально увеличена штатная численность соответствующих подразделений или предполагается, что данная работа будет вестись исключительно проектным методом силами имеющихся сотрудников подведомственных Рослесхозу учреждений лесозащиты и авиалесоохраны. Также неясно, какой организационно-экономический механизм позволит обеспечить столь существенное сокращение ущерба от лесных пожаров. Полное укомплектование профильной службы необходимым специализированным оборудованием, бесспорно, является необходимым условием для достижения данной цели, но явно недостаточным. Таким образом будет решена лишь задача преодоления отставания инфраструктурного обеспечения лесозащитных и лесовосстановительных мероприятий, но не цель «прорывного» развития лесного хозяйства страны.
3 Единая межведомственная информационно-справочная система. (https://fedstat.ru - Дата обращения: 14.02.2019).
Заключение
Задачи организации государственной системы эффективного лесовосстановления и лесоразведения, а также совершенствование работы по лесозащите являются важнейшими с точки зрения сохранения сырьевой базы лесного комплекса страны. Именно эти задачи сформировали содержательную основу целеполагания федерального проекта «Сохранение лесов», который будет реализован в ближайшие шесть лет в рамках майского Указа 2018 г. Между тем, «низкая эффективность лесозащиты и лесовосстановления» — это хоть и крупная, но лишь одна из ключевых проблем отрасли. Как показано выше, решение даже этих задач потребует не только выделения больших объемов финансирования, но еще и большой работы по детализации содержания национального проекта и наполнению его новыми важными подзадачами.
При этом, пока «за кадром» федерального проекта «Сохранение лесов» остаются важнейшие проблемы лесного комплекса, которые требуют не только и не столько финансового обеспечения, сколько серьезной, но осторожной модернизации сложившихся институтов управления лесным комплексом страны. Ведь комплексное решение проблемы ухудшения качества лесосырьевой базы и обеспечение возможностей успешного функционирования отрасли уже в среднесрочной перспективе требуют, помимо государственных инвестиций, еще и изменения режима использования лесных ресурсов, в том числе формирования механизмов охраны собственности на леса, вовлечения в хозяйственный оборот древесины, погибшей от пожаров и вспышек массового размножения вредителей, стимулирования бизнеса к участию в проектах развития лесовозных дорог и пр. °
Для успешной реализации целей национального проекта «Экология» в части о сохранения лесов необходимо продолжить работу по совершенствованию его содержания, в том числе по следующим направлениям, направленным на решение проблем, > накопившихся в отрасли. ф
1. Предложить меры финансирования опережающего развития фундаментальных ^ и прикладных исследований и системы подготовки отраслевых кадров. Прежде всего ^ необходимо восстановить инфраструктуру исследований, направленных на повышение о эффективности использования лесов, предусмотреть возможность модернизации § материально-технической базы лесной науки и образования, организации внедрения лучших мировых практик с учетом российской специфики деятельности отрасли. Только ^ такие, ориентированные на местные особенности и неявные знания исследования, смогут стать основой прорыва в понимании глубинных процессов управления в отрасли и
СП
■н о см
<
сформулировать меры ее институциональной модернизации (Вольчик и Маскаев, 2016). ^
2. Проблемы исчерпания лесных ресурсов в результате антропогенных (интенсивная сплошная рубка, теневая лесозаготовка) и естественных причин (лесные пожары, воздействий вредных организмов) требуют организации комплексного мониторинга
ср
ъ
о о о. а
лесных ресурсов. С этой целью предлагается создание комплексной федеральной т информационной системы предупреждения развития лесных пожаров и распространения ^ лесных вредителей на основе глубокого внедрения методов дистанционного зондирования р Земли. ^
3. Разработать долгосрочный план модернизации институтов лесных отношений,
о ш
основанный, например, на концепции институтов догоняющего развития (Полтерович, ^ 2016). Основные цели реализации данных институтов заключаются в создании ^ эффективных стимулов лесопользователей к повышению горизонта планирования § своей деятельности, перехода к глубокой переработке древесины, проведению работ по лесовосстановлению и лесоразведению, вовлечению в хозяйственный оборот участков с погибшей древесиной.
Достижение целей опережающего развития экономики страны, заложенного духом майского Указа, потребует не только существенных финансовых затрат, но и новых
о о ш и_
о <
ее
3
о
подходов к решению старых отраслевых проблем. В этом смысле крайне важно, чтобы «буква» Указа, то есть паспорта соответствующих национальных проектов и последующие нормативно-правовые акты, соответствовала изначальному посылу инициативы. При этом особое внимание следует уделить модернизации институтов, определяющих развитие отрасли.
На примере федерального проекта «Сохранение лесов», который будет реализован в рамках национального проекта «Экология», можно увидеть, что в отношении лесного комплекса эта работа начата, но для того, чтобы цель была достигнута, потребуется еще немало усилий по детализации содержания проекта. Представляется, что без этого прорыв может и не случиться.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
АкиндиноваН. В., ЧернявскийА. В. и ЧепельА. А. (2016). Региональные бюджеты в условиях кризиса: можно ли достичь сбалансированности? // Вопросы экономики, № 10, с. 31-48.
Антонова Н. Е. и Ломакина Н. В. (2018). Природно-ресурсные отрасли Дальнего Востока: новые факторы развития // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз, Т. 11, № 1, с. 43-56. DOI: 10.15838/esc/2018.1.55.3
Бухарова Е. Б. (2018). Нужны новые механизмы государственной региональной 2 политики // ЭКО, № 6, с. 38-49.
^ Вольчик В. В. и Маскаев А. И. (2016). Неявные знания, научные исследования
^ и экономическое развитие // Journal of Economic Regulation, Т. 7, № 1, с. 6-18. DOI:
z- 10.17835/2078-5429.2016.7.1.006-018
0
^ Гордеев Р. В. (2018). Конкурентоспособность продукции лесного сектора: новые уроки из
| анализа внешней торговли // ЭКО, № 9, с. 63-84. DOI: 10.30680/EC00131-7652-2018-9-63-84 ^ Гордеев Р. В., Пыжев А. И. и Зандер Е. В. (2017). Лесопромышленный комплекс
Красноярского края: тенденции и перспективы развития // Региональная экономика:
1 теория и практика, Т. 15, № 1(436), с. 4-18. DOI: https://doi.Org/10.24891/re.15.1.4
5 Глазырина И. П., Яковлева К. А. и Жадина Н. В. (2015). Социально-экономическая
g эффективность лесопользования в регионах России // Регионалистика, Т. 2, № 5-6, с. % 18-33. DOI: 10.14530/reg.2015.5-6
S Ильин В. А. и Морев М. В. (2018). Тревожное будущее 2024 года // Экономические и
гс социальные перемены: факты, тенденции, прогноз, Т. 11, № 3, с. 3-24. DOI: 10.15838/ g. esc.2018.3.57.1
< Лопатина М. и Ляшок В. (2018). Исполнение майских указов 2012 г.: последствия
для бюджетного сектора // Экономическое развитие России, Т. 25, № 9, с. 89-94.
Клисторин В. И. (2015). Скромное обаяние государства // ЭКО, № 5, с. 69-81. ^ Колесникова А. В. (2013). Основные проблемы и вызовы в развитии отечественного
о лесного комплекса // ЭКО, № 11(743), с. 5-25.
" Курбатова М. В., Донова И. В. и Каган Е. С. (2017). Оценка изменений положения
о преподавателей российских вузов // Мир России: социология, этнология, Т. 26, № 3, с. § 90-116. DOI: 10.17323/1811-038Х-2017-26-3-90-116
Минакир П. А. (2018). «Указная» экономика // Пространственная экономика, № 2, ш с. 8-16. DOI: 10.14530/se.2018.2.008-016
о Норт Д. К. (1997). Институциональные изменения: рамки анализа // Вопросы
^ экономики, № 3, с. 6-17.
^ Петров А. П. (2013). Экономическая организация использования лесов России в
ш условиях рыночных отношений // Вестник Московского государственного университета леса - Лесной вестник, № 4, с. 42-44.
Полтерович В. М. (2016). Институты догоняющего развития (к проекту новой модели экономического развития России) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз, № 5, с. 34-56.
Порфирьев Б. Н. (2018). Императивы законодательного обеспечения реализации майского 2018 г. Указа Президента России: пространственный аспект // ЭКО, № 9, с. 177-191. DOI: 10.30680/EC00131-7652-2018-9-177-191
Пыжев А. И. (2015). Оценка ренты в российском лесном комплексе (по данным аукционов) // Регион: экономика и социология, № 1(85), с. 147-162.
Сидорюк А. В. (2012). Модель управления лесными ресурсами в достижении устойчивого развития региона // Terra economicus, Т. 10, № 4-2, с. 120-122.
Френкель А. А., Сергиенко Я. В., Тихомиров Б. И. и Сурков А. А. (2018). Экономика России в 2017-2019 годах: предпосылки для прорыва пока не созданы // Экономическая политика, Т. 13, № 5, с. 24-49. DOI: 10.18288/1994-5124-2018-5-24-49
Chang, W.-Y. and Gaston, C. (2016). A trade flow analysis of the global softwood log market: implications of Russian log export tax reduction and New Zealand log production restriction. Forestry, 89(1), 20-35. DOI: 10.1093/forestry/cpv038
Elbakidze, M., Andersson, K., Angelstam, P., Armstrong, G. W., Axelsson, R., Doyon, F., Hermansson, M., Jacobsson, J. and Pautov, Y. (2013). Sustained yield forestry in Sweden and Russia: how does it correspond to sustainable forest management policy? Ambio, 42(2), 160-173. DOI: 10.1007/s13280-012-0370-6
Glazyrina, I. P. and Zabelina, I. A. (2018). Spatial Heterogeneity of Russia in the Light of the Concept of a Green Economy: The Social Context. Geography and Natural Resources, 2 39(2), 14-22. DOI: 10.1134/ S1875372818020026 °
Kröger, M. and Raitio, K. (2017). Finnish forest policy in the era of bioeconomy: A pathway ^ to sustainability? Forest Policy and Economics, 77, 6-15. DOI: 10.1016/j.forpol.2016.12.003 g Le, Q. B., Nkonya, E. and Mirzabaev, A. (2014). Biomass productivity-based mapping of о global land degradation hotspots. ZEF-Discussion Papers on Development Policy, 193, 1-57.
Naumov, V., Angelstam, P. and Elbakidze, M. (2016). Barriers and bridges for intensified > wood production in Russia: Insights from the environmental history of a regional logging # frontier. Forest Policy and Economics, 66, 1-10. DOI: 10.1016/j.forpol.2016.02.001 ^
Newell, J. P. and Simeone, J. (2014). Russia's forests in a global economy: how s consumption drives environmental change. Eurasian Geography and Economics, 55(1), 37- о 70. DOI: 10.1080/15387216.2014.926254 g
Proskurina, S., Heinimö, J. and Vakkilainen, E. (2018). Policy forum: Challenges of forest governance: Biomass export from Leningrad oblast, North-West of Russia. Forest Policy and 1 Economics, 95, 13-17. DOI: 10.1016/j.forpol.2018.07.001 g
Siiskonen, H. (2013). From economic to environmental sustainability: the forest
REFERENCES
Akindinova, N. V., Chernyavskiy, A. V. and Chepel', A. A. (2016). Regional budgets subject to crisis: is it possible to achieve the balance? Voprosy ekonomiki, 10, 31-48. (In Russian).
Antonova, N. E. and Lomakina, N. V. (2018). Resource sectors of the economy of the Russian Far East: new factors of development. Economic and social changes: facts, trends, forecast, 11(1), 43-56. DOI: 10.15838/esc/2018.1.55.3
<
management debate in 20th century Finland and Sweden. Environmental Development ^ Sustainability, 15, 1323-1336. DOI: 10.1007/sl0668-013-9442-4
Sorokin, A., Bryzzhev, A., Strokov, A., Mirzabaev, A., Johnson, T. and Kiselev, S. V. (2016). The Economics of Land Degradation in Russia. In: E. Nkonya, A. Mirzabaev, J. von
Ci
15 o o
Ci a
Braun (Eds.), Economics of Land Degradation and Improvement - A Global Assessment for Sustainable Development, 541-576. Cham: Springer International Publishing. DOI: z 10.1007/978-3-319-19168-3_18 p
Trishkin, M., Lopatin, E. and Karjalainen, T. (2015). Exploratory Assessment of a ^ Company's Due Diligence System against the EU Timber Regulation: A Case Study from Northwestern Russia. Forests, 6, 1380-1396. DOI: 10.3390/f6041380
о
Ш
СИ
о
о о ш
Ll_
о <
СИ ZD
о
Bukharova, E. B. (2018). There is a need to implement the new mechanisms of regional policy. ECO, 6, 38-49. (In Russian).
Frenkel, A. A., Sergienko, I. V., Tikhomirov, B. I. and Surkov, A. A. (2018). Russia's economy in 2017-2019: the prerequisites for a breakthrough have not yet been created. Economic Policy, 13(5). DOI: 10.18288/1994-5124-2018-5-24-49. (In Russian).
Glazyrina, I. P., Yakovleva, K. A. and Zhadina, N. V. (2015). Social and economic efficiency of forest use in the Russian regions. Regional science, 2(5-6), 18-33. DOI: 10.14530/ reg.2015.5-6
Gordeev, R. V. (2018) Competitiveness of forest products: new lessons from foreign trade analysis. ECO, 9, 63-84. DOI: 10.30680/EC00131-7652-2018-9-63-84. (In Russian).
Gordeev R. V., Pyzhev A. I. and Zander E. V. (2017). Forest sector of Krasnoyarsk krai: tendencies and perspectives. Regional economics: theory and practice, 15(1), 4-18. DOI: https://doi.org/10.24891/re.15.L4. (In Russian).
Ilyin, V. A. and Morev, M. V. (2018). Anxious future of 2024. Economic and social changes: facts, trends, forecast, 11(3), 3-24. DOI: 10.15838/ esc.2018.3.57.1. (In Russian).
Klistorin, V. I. (2015). The modest charm of the state. ECO, 5. 69-81.
Kolesnikova, A. V. (2013). The main problems and challenges in the development of the domestic forest complex. ECO, 11(743), 5-25. (In Russian). g Kröger, M. and Raitio, K. (2017). Finnish forest policy in the era of bioeconomy: A pathway
n to sustainability? Forest Policy and Economics, 77, 6-15. DOI: 10.1016/j.forpol.2016.12.003. ^ (In Russian).
- Kurbatova, M. V., Donova, I. V. and Kagan, E. S. (2017). Assessment of changes in the
^ position of teachers of Russian universities. World of Russia: sociology, ethnology, 26(3), | 90-116. DOI: 10.17323/1811-038X-2017-26-3-90-116. (In Russian).
^ Lopatina, M. and Lyashok, V.(2018). Execution of the May decrees of 2012: implications
_ for the public sector. Economic development of Russia, 25(9), 89-94. (In Russian). I Minakir, P. A. (2018). The economy of "Decree". Spatial economy, 2, 8-16. DOI: 10.14530/
se.2018.2.008-016. (In Russian).
Naumov, V., Angelstam, P. and Elbakidze, M. (2016). Barriers and bridges for
o
X g
m intensified wood production in Russia: Insights from the environmental history of
I a regional logging frontier. Forest Policy and Economics, 66, 1—10. DOI: 10.1016/j. E forpol.2016.02.001
^ North, D. K. (1997). Institutional Changes: A Framework for Analysis. Voprosy ekonomiki,
I 3, 6-17. (In Russian).
Petrov, A. P. (2013). Economic Organization of the Use of Russia's Forests in the Conditions of Market Relations. Bulletin of Moscow State Forest University - Lesnoy Bulletin, 4, 42-44. (In Russian).
m Polterovich, V. M. (2016). Institutions of catching up development (to the draft of a
z new model of economic development of Russia). Economic and social changes: facts, trends, p forecast, 5, 34-56. (In Russian).
Porfiryev, B. N. (2018). Imperatives of legislative support for the implementation of § the May 2018 Presidential Decree: the spatial aspect. EKO, 9, 177-191. DOI: 10.30680/ £ ES00131-7652-2018-9-177-191. (In Russian).
Pyzhev, A. I. (2015). Estimation of rent in the Russian forest complex (based on auctions § data). Region: economics and sociology, 1(85), 147-162. (In Russian).
o Sidoryuk, A. V. (2012). Модель управления лесными ресурсами в достижении
устойчивого развития региона. Terra economicus, 10(4-2), 120-122.
Siiskonen, H. (2013). From economic to environmental sustainability: the forest management debate in 20th century Finland and Sweden. Environmental Development Sustainability, 15, 1323-1336. DOI: 10.1007/s10668-013-9442-4
Trishkin, M., Lopatin, E. and Karjalainen, T. (2015). Exploratory Assessment of a Company's Due Diligence System against the EU Timber Regulation: A Case Study from Northwestern Russia. Forests, 6, 1380-1396. DOI:10.3390/f6041380.
Volchik, V. V. and Maskaev, A. I. (2016). Tacit knowledge, scientific research and economic development. Journal of Economic Regulation, 7(1), 6-18. DOI: 10.17835/20785429.2016.7.1.006-018. (In Russian).
cn
■H
о
CM
0
С
о" ■н
1
§
x tc
CO
о <
CD 15
О О
С
О
m
о ш си о
о о ш
о <
СИ 3
о
