CC BY
275
Раздел 4. Уголовный закон
ДАНИЛОВА Н.В., кандидат юридических наук, доцент, [email protected] Кафедра административного и финансового права; Тюменский государственный университет, 625000, г. Тюмень, ул. Ленина, 38
DANILOVA N.V.,
Candidate of Legal Sciences,
associate professor,
Chair of administrative and financial law;
Tyumen State University,
Lenina St. 38, Tyumen, 625000,
Russian Federation
ПЕТРОВ В.В., PETROV V.V.,
кандидат юридических наук, доцент, [email protected] Кафедра уголовного права и процесса; Тюменский государственный университет, 625000, г. Тюмень, ул. Ленина, 38
Candidate of Legal Sciences,
associate professor,
Chair of criminal law and procedure;
Tyumen State University,
Lenina St. 38, Tyumen, 625000,
Russian Federation
УГОЛОВНО-ПРАВОВАЯ КВАЛИФИКАЦИЯ САМОВОЛЬНОЙ ДОБЫЧИ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Аннотация. В статье рассматриваются спорные вопросы квалификации самовольной, то есть без получения лицензии на право пользования недрами, добычи полезных ископаемых. Изучение научной литературы и правоприменительной практики показывает, что безлицензионная добыча полезных ископаемых квалифицируется в одних случаях как незаконное предпринимательство, в других — как нарушение правил охраны и использования недр, в третьих — как кража. Анализ субъективных и объективных признаков рассматриваемого деяния позволяет авторам прийти к выводу, что в данной ситуации имеет место идеальная совокупность преступлений, предусмотренных статьями 158 и 255 Уголовного кодекса Российской Федерации. С одной стороны, деятельность по добыче полезных ископаемых без получения лицензии на право недропользования нарушает требования Закона Российской Федерации «О недрах» о рациональном использовании и охране недр. С другой стороны, очевидно, что добыча ведется нарушителем с целью незаконного завладения чужим имуществом, то есть добытыми полезными ископаемыми. Предлагаемая квалификация также снимает проблемы разграничения в данной ситуации уголовного преступления и такого административного проступка, как самовольное пользование недрами.
Ключевые слова: лицензия на право пользования недрами; самовольное недропользование; уголовная ответственность; экологическое преступление; незаконное предпринимательство; хищение.
CRIMINAL LAW QUALIFICATION OF UNAUTHORIZED MINING: PROBLEMS OF THEORY AND PRACTICE
Аnnotation. The article deals with the controversial issues concerning the qualification of unauthorized mining, that is without obtaining a license for the right to use mineral resources. The study of the scientific literature and law enforcement practice shows that the unlicensed extraction of mineral resources is classified differently. In some cases, it can be classified as illegal entrepreneurship, in other cases — as a violation of the rules for the protection and use of mineral resources. It can also be qualified as a theft. The analysis of the subjective and objective elements of the considered act allows the authors to conclude that this case is an ideal cumulative crime, provided by articles 158 and 255 of the Criminal Code of the Russian Federation. On the one hand, mining activities without obtaining a license for the right to use mineral resources violate the requirements of the Law of the Russian Federation "On mineral resources" concerning the rational use and protection of mineral resources. On the other hand, it is obvious that mining is carried out by the infringer for the purpose of illegal possession of another's property, that is, the extracted mineral resources. The proposed qualification
also eliminates the problems of distinguishing between a criminal offence and such administrative offence as unauthorized use of mineral resources in such cases.
Keywords: license for the right to use mineral resources; unauthorized use of mineral resources; criminal liability; environmental crime; illegal entrepreneurship; theft.
В соответствии со ст. 11 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах»* (далее - Закон «О недрах») предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Отсутствие лицензии при добыче полезных ископаемых является основанием для привлечения виновных лиц к юридической ответственности - уголовной, административной и гражданско-правовой. Следует рассмотреть проблемы уголовно-правовой квалификации указанного деяния. Как отмечают специалисты, квалификация действий лиц, совершивших незаконную добычу полезных ископаемых, относится к сложным проблемам в теории уголовного права, что нашло свое отражение в различной уголовно-правовой оценке подобных противоправных деяний [1, с. 15]. Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ) обычно содержат формулировку «в целях обеспечения единства судебной практики применения законодательства». Когда речь идет о самовольной добыче полезных ископаемых, судебная практика не является единой. В одних случаях безлицензионное недропользование квалифицируется по ст. 171 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) «Незаконное предпринимательство», в других - по ст. 255 УК РФ «Нарушение правил охраны и использования недр», в третьих - по ст. 158 «Кража». Составы преступлений, по которым привлекаются к ответственности правонарушители, не просто различаются, они расположены в разных главах УК РФ. Таким образом, закономерно возникает вопрос об общественных отношениях, которые нарушаются данными деяниями.
Статья 171 УК РФ предусматривает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без реги-
* О недрах: закон Российской Федерации от 21 февр. 1992 г. N 2395-1: ред. от 30 сент. 2017 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 10. Ст. 823; ШЬ: http://www.pravo.gov.ru
страции или без лицензии в случаях, когда такая лицензия обязательна, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере. Под крупным ущербом в данной статье понимается доход в размере более 1,5 млн руб. На практике достаточно распространена квалификация самовольного пользования недрами именно по этой статье. В качестве примера можно привести приговор Татищевского районного суда Саратовской области от 26 июня 2013 г. по делу N 1-56/2013**.
В данном деле по ч. 1 ст. 171 УК РФ был привлечен директор МУП «Татищев-ское ЖКХ», которому вменялось то, что он организовал технологический процесс водоснабжения, обеспечивающий незаконную добычу подземных вод, их транспортировку и отпуск добытой воды питьевого качества по водопроводным сетям населению и иным абонентам. При этом лицензия на недропользование у МУП отсутствовала. От реализации воды МУП получило доход в размере 3 971 099 руб. 23 коп.
Следственные органы и суд исходили из того, что деятельность по водоснабжению физических и юридических лиц является предпринимательской деятельностью, так как направлена на систематическое получение прибыли от оказания данных услуг, осуществляется самостоятельно, на свой риск указанным юридическим лицом. По смыслу закона при осуществлении организацией незаконной предпринимательской деятельности ответственности по ст. 171 УК РФ подлежит лицо, на которое в силу его служебного положения возложены обязанности по руководству организацией, а также лицо, фактически выполняющее данные обязанности или функции руководителя организации.
Аналогичная квалификация рассматриваемого деяния имеется также в приговорах Дербентского районного суда Респу-
** Судебные и нормативные акты РФ. URL: http://sudact.ru
блики Дагестан от 30 июня 2017 г. по делу N 1-92/2017, Верховного Суда Республики Хакасия от 10 мая 2017 г. по делу N 22175/2017, апелляционном постановлении Московского областного суда от 14 марта 2017 г. по делу N 22-1466/2017, апелляционном постановлении Верховного Суда Удмуртской Республики от 9 марта 2017 г. по делу N 22-408/2017*.
На наш взгляд, квалифицировать самовольную добычу полезных ископаемых как незаконное предпринимательство нельзя. Конституирующим признаком данного состава преступления является отсутствие лицензии на осуществление предпринимательской деятельности. В качестве довода следственные и судебные органы приводят положения ст. 11 Закона «О недрах», которая требует наличия лицензии на пользование недрами. Однако лицензия на вид предпринимательской деятельности и лицензия на право пользования недрами не являются равнозначными по своему юридическому значению документами.
Обязанность получения лицензии на вид предпринимательской деятельности базируется на требованиях ст. 49 ГК РФ «Правоспособность юридического лица»: перечень видов деятельности, на которые требуется получить лицензию, установлен Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»**. Лицензия на вид деятельности представляет собой конститутивный («правосубъектно-формирую-щий») административный акт, с помощью которого хозяйствующим субъектам (юридическим лицам и гражданам-предпринимателям) предоставляется специальная правоспособность (правосубъектность). В случае необходимости получения лицензии право юридического лица осуществлять данный вид деятельности возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия. Подчеркнем, что упоминаемое в этой статье «право» яв-
* Судебные и нормативные акты РФ. ШЬ: http://sudact.ru
** О лицензировании отдельных видов деятельности: федер. закон от 4 мая 2011 г. N 99-
ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 19. Ст. 2716.
ляется не субъективным правом, а элементом правоспособности (правосубъектности). Роль лицензии на недропользование иная: она не формирует правоспособность, а является юридическим фактом, который влечет возникновение у лица субъективного имущественного права пользования определенным участком недр [2, с. 99-100]. Посредством лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности государство контролирует соответствие претендентов квалификационным требованиям, посредством лицензирования недропользования - распоряжается государственной собственностью - недрами. В связи с этим считаем применение ст. 171 УК РФ при безлицензионном недропользовании ошибочным.
Мнение о том, что самовольная добыча полезных ископаемых охватывается нормами ст. 255 УК РФ, разделяют многие авторы. В пользу данной квалификации высказываются Э.Н. Жевлаков [3, с. 55], Н.А. Лопашенко [4, с. 51-53], А.А. Толкаченко [5, с. 60-61], И.В. Попов [6, с. 31-34]. В следственной и судебной практике такая квалификация нередко имеет место (см., например: приговор Северского городского суда Томской области от 25 января 2018 г. по делу N 1-42/2018, приговор Ханты-Мансийского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 28 апреля 2015 г. по делу N 1-202/2015)***.
Объективная сторона преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ, состоит в нарушении правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба. В данном случае имеет место бланкетная диспозиция нормы. Основные требования по рациональному использованию и охране недр содержатся в ст. 23 Закона «О недрах». К ним относится:
1) соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
*** РосПравосудие — судебная практика. URL: https://rospravosudie.com
2) обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;
3) проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
4) проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов и др.
Детальные требования по рациональному использованию и охране недр определяются рядом подзаконных актов. Так, Правила охраны недр устанавливают требования, касающиеся всех стадий освоения участка недр:
- проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию объектов пользования недрами;
- геологического и маркшейдерского обеспечения использования участка недр;
- планирования и проектирования развития горных работ, добычных (очистных) работ; при этом особые требования предъявляются к разработке месторождений нефти и газа и месторождений, залегающих в сложных горно-геологических и других природных условиях;
- подготовки добытых полезных ископаемых к отгрузке потребителю и на первичную переработку;
- переработки минерального сырья:
- ликвидации и консервации объектов, связанных с пользованием недрами.
В Правилах устанавливается, что место размещения площадок для строительства горных выработок, скважин, подъемных и рудоподготовительных комплексов, перерабатывающих производств, отвалов и иных объектов пользования недрами в пределах границ горного отвода выбирается пользователем недр в соответствии с условиями лицензии на пользование недрами.
Как видно, в числе требований по рациональному использованию и охране
недр указано и соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование, и недопущение самовольного пользования недрами.
Состав преступления, предусмотренный ст. 255 УК РФ, является материальным: преступление считается оконченным при наступлении последствий - причинении значительного ущерба и наличии причинно-следственной связи между деянием и указанными последствиями. Более того, при отсутствии таких последствий деяние не будет уголовно наказуемым. При оценке ущерба возникает по меньшей мере два вопроса. Во-первых, вопрос о том, охватывается ли понятием «значительный ущерб» только стоимость незаконно добытых полезных ископаемых, либо такой ущерб может быть причинен любым природным объектам.
Например, И.В. Попов считает, что под значительным ущербом как признаком преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ, должна пониматься стоимость незаконно добытого природного ресурса, поскольку на эту сумму уменьшается совокупное экономическое благо правообладателя недр - недропользователя (если они предоставлены) либо государства (если недра не предоставлены) как собственника недр в пределах государственной границы государства и его континентального шельфа [6, с. 34].
Полагаем, что ориентироваться исключительно на этот показатель нельзя. На практике при привлечении к уголовной ответственности по ст. 255 УК РФ под значительным ущербом понимается не только стоимость незаконно добытого полезного ископаемого, но и иной экологический вред. Например, из приговора Ханты-Мансийского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 28 апреля 2015 г. по делу N 1-202/2015 следует, что подсудимому вменялось в вину то, что он, будучи лицом, ответственным за проведение работ на карьере, организовал на лесном участке незаконную добычу общераспространенных полезных ископаемых (супеси, суглинок) в объеме 733 069 м3. В соответствии с заключением судебной экологической экспертизы на лесном участке причинен вред (ущерб) окружающей среде, выраженный в изме-
нении рельефа и водного режима исследуемого участка местности, уничтожении исходного почвенного покрова и растительности, а также в утрате значительного по площади участка недр и создании угрозы для водных биологических ресурсов притоков реки Обь и нерестилищ*. Такое понимание ущерба представляется вполне оправданным.
Во-вторых, как и в большинстве составов экологических преступлений, законодатель применительно к ст. 255 УК РФ не уточняет размер ущерба, который можно считать значительным. Не содержит необходимых толкований этой нормы и имеющееся постановление Пленума ВС РФ по вопросам применения норм законодательства об охране окружающей среды**. Хотя и в отношении иных составов экологических преступлений данное постановление излишней конкретностью не отличается. Например, применительно к ст. 250 УК РФ значительность ущерба предлагается определять «в каждом конкретном случае с учетом фактических обстоятельств дела». Приходится признать, что ситуация вряд ли изменится, и «значительный ущерб» применительно к экологическим преступлениям так и останется оценочным понятием.
Как отмечалось выше, существует еще один вариант квалификации безлицензионного недропользования - как хищения чужого имущества. Эту точку зрения разделяет, например, З.А. Незнамова, которая полагает, что содержимое недр обладает признаками предмета хищения и, соответственно, незаконная добыча полезных ископаемых на участках недр должна квалифицироваться как хищение [7, с. 265].
С определенными оговорками разделяет эту точку зрения и Э.Н. Жевлаков. Необходимым условием квалификации незаконной добычи полезных ископаемых автор считает обособление участка недр.
* РосПравосудие — судебная практика. URL: https://rospravosudie.com
** О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 окт. 2012 г. N 21: ред. от 30 нояб. 2017 г. // Бюллетень Верховного Суда Росссийской Федерации. 2012. N 12.
По его мнению, «необходимо признать обособленными, например, участки недр, на которых производилась геологоразведка и на местности есть шурфы, межевые знаки, а залежи природных ресурсов или участки недр оформлены документально, картографически, на этих участках построены добывающие предприятия, сооружения». Далее автор делает вывод, что такие действия, как изъятие и завладение песком, добытым кем-либо, или из разрабатываемого карьера либо даже только с обособленного указанными выше способами, но не разрабатываемого еще участка недр, могут быть квалифицированы как хищение [3, с. 60-61]. Аналогичную позицию высказывают А.М. Багмет и А.Л. Иванов [1, с. 19].
Подобная квалификация самовольного пользования недрами нередко имеет место на практике. В качестве примера можно привести приговоры Красногвардейского районного суда Республики Адыгея N 1-36/2016 от 16 марта 2016 г. по делу N 1-36/2016, Кировского районного суда г. Омска N 1-59/2015 1-772/2014 от 22 июня
2015 г. по делу N 1-59/2015, Дмитровского городского суда Московской области N 1-487/2013 от 16 декабря 2013 г. по делу N 1-487/2013, Приморского районного суда Санкт-Петербурга от 7 апреля 2011 г. по делу N 1-24/11***. В мотивировочной части приговоров суды ссылаются на ч. 1 ст. 1.2 Закона «О недрах», согласно которой недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.
Отметим, что на практике очень часто юридические лица за самовольное пользование недрами привлекаются к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ - за пользование недрами без лицензии. В качестве примера можно привести решение Алексеевского районного суда Белгородской области от 18 октября
2016 г. по делу N 12-71/2016****, которое является далеко не единственным.
Настоящая практика интересна тем, что ст. 7.3 помещена в главу 7 КоАП РФ
*** Судебные и нормативные акты РФ. URL: http://sudact.ru
**** Там же
«Административные правонарушения в области охраны собственности». Таким образом, законодатель признает, что объектом данного правонарушения являются прежде всего отношения собственности, а не экологические отношения. С этой позиции уголовно-правовая квалификация по ст. 158 выглядит, на первый взгляд, логично.
Однако в этом случае не учитывается следующее. Действительно, недра и содержащиеся в них полезные ископаемые являются государственной собственностью. Но извлечение из недр полезных ископаемых не ведет к исчезновению ни недр в целом, ни участков недр, эти объекты не выбывают из собственности государства, при незаконной добыче полезных ископаемых снижается лишь экономическая ценность месторождения. Говорить о хищении можно лишь тогда, когда полезные ископаемые уже извлечены из недр и могут быть идентифицированы как самостоятельный объект права, до этого момента предмет хищения отсутствует. Таким образом, сам процесс добычи полезных ископаемых понятием хищения не охватывается. Статья 7.3 КоАП РФ охраняет именно право государственной собственности на недра как часть земной коры, в то время как ст. 158 УК РФ может охранять лишь уже добытые полезные ископаемые.
Вместе с тем при квалификации самовольного недропользования исключительно по ст. 255 УК РФ не учитывается субъективная сторона деяния, а именно мотив и цель. Очевидно, что при самовольной добыче полезных ископаемых правонарушитель не ставит перед собой цель нарушить правила охраны и использования недр. Целью нарушения правил, побуждающим мотивом является все же извлечение полезных ископаемых для дальнейшего их использования, получения прибыли. Таким образом, процесс добычи полезных ископаемых без получения соответствующего разрешения, охватываемый диспозицией ст. 255 УК РФ, для нарушителя есть лишь способ достичь желаемого, а именно способ совершения иного преступления - хищения.
Полезные ископаемые, будучи извлеченными из среды залегания, обособляются от нее и приобретают свойства товара. В таком качестве они могут рассматриваться как предмет хищения. Более того, вся деятельность правонарушителя подходит под определение хищения, данное в примечании к ст. 158 УК РФ: совершенное с корыстной целью противоправное безвозмездное изъятие и (или) обращение чужого имущества в пользу виновного или других лиц, причинившее ущерб собственнику или иному владельцу этого имущества.
Таким образом, считаем, что при незаконной добыче полезных ископаемых имеет место идеальная совокупность преступлений: одно деяние (а в субъективном восприятии виновного вся эта деятельность рассматривается как нечто целое, направленное на достижение единого результата) содержит признаки двух составов преступления, предусмотренных ст.ст. 158 и 255 УК РФ.
Следует отметить, что квалификация по совокупности значительно ужесточает ответственность за это деяние. Незаконная добыча полезных ископаемых, как правило, не осуществляется старателями-одиночками, имеет место либо группа лиц по предварительному сговору, либо организованная группа. Наличие этих отягчающих признаков позволяет квалифицировать деяние уже по ч. 2 или ч. 4 ст. 158 УК РФ, санкции которых предусматривают наказание до пяти или до десяти лет лишения свободы соответственно. Кроме того, предлагаемая нами квалификация по совокупности устраняет противоречие с административным законодательством, карающим подобные деяния как посягательство на отношения собственности.
Таким образом, для единообразного применения норм уголовного и административного законодательства в случае совершения рассматриваемых правонарушений Пленуму Верховного Суда Российской Федерации на основе обобщения практики и руководствуясь положениями теории уголовного права следует дать официальное разъяснение имеющихся спорных вопросов квалификации.
Список литературы
1. Багмет А.М., Иванов А.Л. Спорные вопросы квалификации незаконной добычи полезных ископаемых и их разрешение в судебной практике // Российский судья. 2014. N 7. С. 15-19.
2. Данилова Н.В. Развитие договорных отношений в сфере недропользования // Ученые записки Института государства и права. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2000. Вып. 1. С. 96-104.
3. Жевлаков Э.Н. О разграничении экономических и экологических преступлений: теория, законодательство, практика // Уголовное право. 2017. N 2. С. 55-63.
4. Лопашенко Н.А. Ответственность за нарушение правил охраны и использования недр // Российская юстиция. 2002. N 4. С. 51-53.
5. Толкаченко А.А. Нефтедобыча и нарушение правил использования недр // Уголовное право. 2006. N 4. С. 60-64.
6. Попов И.В. Безлицензионная (самовольная) добыча полезных ископаемых как нарушение правил охраны и использования недр (ст. 255 УК) // Уголовное право. 2012. N 4. С. 31-34.
7. Уголовное право: Особенная часть: учебник для вузов / отв. ред. И.Я. Козаченко, З.А. Незнамова, Г.П. Новоселов. 3-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА, 2001. 960 с.
References
1. Bagmet A.M., Ivanov A.L. Spornye voprosy kvalifikatsii nezakonnoy dobychi poleznyh iskopaemyh i ih razreshenie v sudebnoy praktike [Controversial issues of qualification of illegal mining and their resolution in judicial practice]. Rossiyskiy sud'ya - Russian judge, 2014, no. 7, pp. 15-19.
2. Danilova N.V. Razvitie dogovornyh otnosheniy v sfere nedropol'zovaniya [Development of contractual relations in the field of subsoil use]. Uchenye zapiski Instituta gosudarstva i prava [Scientific notes of the Institute of State and Law]. Tyumen, Publishing House of Tyumen State University, 2000. Issue 1. Pp. 96-104.
3. Zhevlakov E.N. O razgranichenii ekonomicheskih i ekologicheskih prestupleniy: teoriya, zakonodatel'stvo, praktika [On the delimitation of economic and environmental crimes: theory, legislation, practice]. Ugolovnoe pravo - Criminal Law, 2017, no. 2, pp. 55-63.
4. Lopashenko N.A. Otvetstvennost' za narushenie pravil ohrany i ispol'zovaniya nedr [Responsibility for violation of the rules for the protection and use of mineral resources]. Rossiyskaya yustitsiya - Russian Justice, 2002, no. 4, pp. 51-53.
5. Tolkachenko A.A. Neftedobycha i narushenie pravil ispol'zovaniya nedr [Oil production and violation of the rules of subsoil use]. Ugolovnoe pravo - Criminal law, 2006, no. 4, pp. 60-64.
6. Popov I.V. Bezlitsenzionnaya (samovol'naya) dobycha poleznyh iskopaemyh kak narushenie pravil ohrany i ispol'zovaniya nedr (st. 255 UK) [License-free (unauthorized) mining of minerals as a violation of the rules for the protection and use of mineral resources (Article 255 of the Criminal Code)]. Ugolovnoe pravo - Criminal Law, 2012, no. 4, pp. 31-34.
7. Ugolovnoe pravo: Osobennaya chast' [Criminal law: Special part]. Moscow, NORMA Publ., 2001. 960 p.
