CC BY
81йО! 10.32726/2411-3417-2019-3-53-67 УДК 323; 329
Наталья Травкина, Владимир Васильев
Углубляющийся кризис политической системы США: причины, признаки, последствия
Аннотация. Анализируются истоки и следствия углубляющегося кризиса американской политической системы. Важнейшим фоновым фактором стало неуклонное падение доверия американской общественности к политическим институтам США. Претерпел фундаментальные изменения механизм принятия в Вашингтоне основных реформаторских программ и иных начинаний, которые осуществляются исключительно на однопартийной основе. В свою очередь, это еще больше усиливает политическую поляризацию, когда торжествуют деструктивные «игры с нулевой суммой» и смысл пребывания одной партии у власти сводится к демонтажу наследия оппозиционной партии. Особенно ярко это проявилось при администрации Д. Трампа в 2017-2019 гг.
Ключевые слова: политическая система США, общественное доверие к власти, дуополия, поляризация, авторитаризм, импичмент, коллегия выборщиков, принятие решений.
Доверие к власти
Фундаментальным фактором американской политической и общественной жизни последних 60 лет является неуклонное снижение доверия к деятельности американского государства и к американской политической системе, олицетворяемой политической столицей Америки — Вашингтоном. Согласно регулярным социологическим обследованиям, проводившимся в США начиная с конца 1950-х годов, на рубеже 1950-1960-х годов показатель доверия к государству и к политической системе в целом составлял 73%. (В 1964 г. степень общественного доверия достигла исторического максимума и поднялась до 77% по итогам президентских выборов 1964 г.) Однако спустя 10 лет под влиянием поражения в войне в Юго-Восточной Азии, гражданских беспорядков второй половины 1960-х годов и Уотергейтского скандала 1973-1974 гг., завершившегося позорной отставкой президента Р. Никсона в августе 1974 г., степень общественного доверия к Вашингтону упала более чем вдвое — до отметки 36% [Pew Research Center. Public Trust...].
Сведения об авторе: ТРАВКИНА Наталья Михайловна — руководитель Центра внутриполитических исследований Института США и Канады РАН, доктор полити-ческих наук, [email protected].
ВАСИЛЬЕВ Владимир Сергеевич — главный научный сотрудник Института США и Канады РАН, доктор экономических наук, [email protected].
К началу 1980-х годов общественное доверие к государству среди респондентов опустилось еще ниже — до 25%. Перелом в нисходящей тенденции произошел при президенте-республиканце Р. Рейгане. К середине 1980-х годов доверие американцев к политической системе возросло почти в два раза, достигнув 49% к 1985 г., и оставалось примерно на этом уровне и в 1987 г., когда оно составило 47% [Pew Research Center. Public Trust...].
С приходом к власти республиканской администрации Дж. Буша-ст. доверие к официальному Вашингтону вновь стало падать, а после войны в Персидском заливе в 1990-1991 гг. и экономического спада тех лет стремительно пошло вниз, опустившись к концу пребывания у власти Дж. Буша-ст. в январе 1993 г. до очередного минимума в 22%. Приход к власти президента-демократа У. Клинтона мало что изменил в тенденции «нащупывания дна» в доверии американской общественности к федеральному правительству. В 1994 и 1995 г. оно опустилось рекордно низко — до 17% и 18% соответственно. Однако с тех пор, как в экономике во второй половине 1990-х годов начался подъем, доверие к Вашингтону резко пошло вверх, достигнув к концу пребывания у власти администрации У. Клинтона вполне «приличной» отметки в 40%.
События 11 сентября 2001 г. кардинально изменили отношение американцев к федеральному правительству. Как отмечали американские социологи, «в начале октября 2001 г. 60% респондентов заявили, что они могут доверять государству, что примерно в два раза превышало показатель начала 2001 г.; этот показатель стал самой высокой степенью доверия к государству за предыдущие 40 лет. Но этот всплеск доверия к Вашингтону оказался недолговечным, уже к лету 2002 г. оно сократилось на 22%, опустившись до отметки в 38%. На фоне войны в Ираке и экономической неуверенности внутри США доверие к государству продолжало падать устойчивыми темпами и к июлю 2007 г. сократилось до очередного минимума в 24%» [Pew Research Center. Beyond Distrust.].
После финансово-экономического кризиса 2007-2009 гг. доверие американского общества к официальному Вашингтону в целом продолжало падать, а после избрания в 2016 г. президентом США Д. Трампа опустилось до исторических минимумов, составив в 2019 г. всего лишь 17% [Pew Research Center. Public Trust.].
Двухпартийная система США как дуополия: механизм политической дезинтеграции
Устойчивая историческая тенденция к падению доверия американской общественности и американских избирателей к государственным и политическим институтам США имела самое прямое отношение к конкурентному механизму функционирования американской политической системы, основанной на соперничестве двух основных политических партий — Демократической и Республиканской. Как подчеркнул американский политолог проф. Р. Ренка, «дуополия означает такую организацию политического рынка, которая характеризуется доминированием двух организаций, а не одной (монополией). Демократическая политика предполагает конкуренцию между, как минимум,
двумя жизнеспособными политическими партиями и их кандидатами за места в выборных государственных органах. Большая часть демократических стран имеет целый спектр политических партий, которые борются за места в национальных парламентах. Но Америка на всем протяжении своего исторического развития твердо придерживалась принципа дуополии, при которой только две основные исторически сформировавшиеся партии боролись за места в национальных легислатурах и имели серьезные шансы на победу на президентских выборах. Другие американские партии выполняют функцию «третьего лишнего» на выборах, без шансов победить, или выступают в роли генераторов новаторских идей. Это важные роли, но они не идут ни в какое сравнение с ролями третьих и четвертых партий в других демократических странах, которые действительно получают места в парламентах и являются важнейшей составной частью политической системы этих стран» [Репка].
Высокая степень доверия политически активных граждан к политическим институтам и основным партиям США, наблюдавшаяся во второй половине ХХ в., приводила к тому, что дуопольная конкуренция Республиканской и Демократической партий шла в рамках идейной и персональной конкуренции достаточно однородных «продуктов», которые с известной долей условности могут быть охарактеризованы как «либеральный консерватизм» против «консервативного либерализма». Эта разновидность ду-опольной конкуренции может быть названа «ценовой», поскольку две политические партии и их основные кандидаты предлагали избирателям более или менее одинаковый «товар», но по разным «ценам»: «либеральный консерватизм» претендовал на более низкую цену присутствия Республиканской партии во властных структурах Вашингтона, в то время как «консервативный либерализм» являлся более дорогим продуктом для американских избирателей, главным образом по причине большего присутствия государства в политической и социально-экономической жизни американского общества.
«Ценовая» конкуренция в рамках дуопольной политической системы США была тесно связана с ценностной ориентацией избирателей Республиканской и Демократической партий. Так, согласно социологическим замерам второй половины 1990-х годов, 36% сторонников Республиканской партии разделяли многие взгляды и представления сторонников Демократической партии и поэтому могли считаться «либеральными консерваторами»; в то же время 30% сторонников Демократической партии были не чужды многие из консервативных идей, и поэтому их можно было отнести к «консервативным либералам»1.
Ситуация драматическим образом изменилась в XX! в., особенно в последние примерно 10 лет. Падение доверия американской общественности к политическим и государственным институтам США, сопровождаемое растущей идеологической поляризацией американского общества, обернулось тем, что дуопольная конкуренция между Республиканской и Демократической партиями приняла форму «продуктовой». Партии стали предлагать своим сторонникам кардинально противоположные «продукты»,
1 Более подробно см.: [Травкина, с. 107-108].
объективно ставя их перед выбором «или — или». Как отмечали в своем исследовании известные американские аналитики К. Гейл и М. Портер, в современной «политической дуополии два конкурента соперничают друг с другом таким образом, чтобы усилить дифференциацию и отдаленность друг от друга» [Geil, Porter, p.29]. Это изменение механизма функционирования дуополии на политическом рынке Америки идет параллельно с поляризацией политических баз и Республиканской, и Демократической партий. Через четверть века (с 1994 г.) в Республиканской партии осталось не более 5% сторонников этой партии, разделяющих некоторые из либеральных идей; среди сторонников Демократической партии степень идейно-политической поляризации оказалась еще выше — только 3% демократов воспринимают или частично разделяют идеи сторонников Республиканской партии [Pew Research Center. The Partisan, p.12-13].
«Продуктовая» конкуренция между Республиканской и Демократической партиями обернулась серьезнейшими дисфункциями в политической системе США, которая резко снизила свои способности по адекватному и своевременному реагированию как на внутри-, так и на внешнеполитические проблемы, остро вставшие перед американском обществом после финансово-экономического кризиса 2007-2009 гг.
Растущий паралич в принятии ключевых государственных решений
Политико-идеологическая поляризация двух ведущих политических партий в США приняла ряд конкретных форм. Одним из важнейших признаков системного кризиса политической системы явилось резкое падение «производительности» законотворческой деятельности, измеряемой количеством принимаемых федеральных законов в течение двух лет работы Конгресса очередного созыва. (Следует иметь в виду, что речь идет о результативности законотворческой деятельности федерального правительства в целом, поскольку прошедшие через обе палаты высшего законодательного органа США законопроекты должны быть подписаны главой исполнительной власти, т.е. президентом страны.)
В частности, если в начале XXI в. Конгресс США очередного созыва в среднем принимал порядка 500-600 федеральных законов, то к началу второго десятилетия их количество сократилось в два раза — примерно до 300 законов, несколько увеличившись — до 443 — во время работы Конгресса 115 созыва (с января 2017 по январь 2019 г.), когда республиканцы достаточно прочно контролировали не только Белый дом, но и обе палаты Конгресса. После того как Демократическая партия установила контроль над Палатой представителей, их число вновь резко пошло вниз, составив за 4 месяца работы Конгресса 116-го созыва (с начала января по начало июля 2019 г.) всего 29 федеральных законов. Сведения о количестве принятых федеральных законов во время работы конгрессов 106 — 116-го созывов приведены в табл. 1.
Заметное падение «производительности» законотворческого труда американских сенаторов и конгрессменов сопровождалось другим, не менее серьезным феноменом — резким снижением количества важных и значимых законодательных актов, иногда воспринимаемых как «эпохальные». По мнению профессора политических
наук Колумбийского колледжа искусств и наук при Университете Джорджа Вашингтона С. Биндер, на протяжении последних 70 лет, начиная с конца 1940-х годов, в США сформировалась отчетливая тенденция к блокировке и законодателями, и Белым домом принципиально важных, «реформаторских» законодательных инициатив. Согласно ее оценкам, если в конце 1940-х годов официальным Вашингтоном блокировался каждый четвертый из серьезных реформаторских законопроектов (25%), то к середине 1970-х годов из каждых 5 важных законодательных инициатив «торпедировались» не менее двух (примерно 40%). В конце ХХ в. количество «проваленных» и принятых масштабных законопроектов было уже примерно равным, а в настоящее время сенаторы и конгрессмены с легким сердцем отправляют в мусорные корзины три из каждых четырех законодательных инициатив, имеющих судьбоносное значение для дальнейшего развития американского общества и его экономики [Binder, p. 93].
Таблица 1
Количество принятых федеральных законов во время работы конгрессов
106-116-го созывов
Конгресс созыва: Количество принятых
Конгресс созыва: федеральных законов
106 (6 января 1999 г. — 15 декабря 2000 г.) 604
107 (3 января 2001 г. — 22 ноября 2002 г.) 383
108 (7 января 2003 г. — 9 декабря 2004 г.) 504
109 (4 января 2005 г. — 9 декабря 2006 г.) 483
110 (4 января 2007 г. — 3 января 2008 г.) 460
111 (6 января 2009 г. — 22 декабря 2010 г.) 385
112 (5 января 2011 г. — 3 января 2013 г.) 284
113 (6 января 2013 г. — 2 января 2015 г.) 296
114 (6 января 2015 г. — 3 января 2017 г.) 329
115 (3 января 2017 г. — 3 января 2019 г.) 443
116 (3 января 2019 г. — 2 июля 2019 г.) 29
U.S. Congress. Bills. Statistics and Historical Comparison. — govtrack.us/congress/biUs/statistics (date of access: 09.06.2019).
Общая модель блокировки судьбоносных законодательных инициатив в Вашингтоне выглядит достаточно прозаично. Это происходит главным образом в периоды разделенного правления, когда одна партия контролирует, допустим, исполнительную власть, а другая (оппозиционная) — законодательную, или контролирует одну из палат Конгресса США, что обеспечивает ей обладание эффективным «блокирующим» пакетом политических акций (голосов сенаторов или конгрессменов). Именно такая ситуация характеризует состав нынешнего Конгресса 116-го созыва: республиканцы контролируют Белый дом и Сенат, а демократы — Палату представителей. Поэтому все попытки либерального большинства в Палате представителей сдвинуть «центристскую ось» политики влево могут натолкнуться на мощное противодействие Сената справа, а также угрозу возможного президентского вето с того же политического фланга. Угроза вето постоянно заставляет либеральное большинство думать о дополнительных голосах для его преодоления, что на практике ведет к отказу от выдвижения далеко-
идущих законодательных инициатив. Так в итоге и образуются политические тупики в деятельности Конгресса [Binder, p. 89].
Партийно-политическая поляризация в высших эшелонах государственной власти в США
Одна из важнейших причин падения «производительности» законотворческого труда американских сенаторов и конгрессменов состоит в том, что, начиная с президентства Б. Обамы (2009-2017 гг.), все основные законодательные инициативы и реформы стали приниматься голосами исключительно одной партии. При Обаме — голосами демократических фракций в Сенате и Палате представителей, при Д. Трампе — голосами республиканских фракций в обеих палатах Конгресса США. Этот феномен является принципиально новым для американской политической системы, по крайней мере в ретроспективе последних почти 80 лет.
Так, один из первых и важнейших законов, разработанных администрацией Оба-мы, — Закон об американском возрождении и реинвестициях (февраль 2009 г.), который, по сути, вывел американскую экономику из финансово-экономического кризиса 2007-2009 гг., — был принят в Палате представителей голосами исключительно демократической фракции (244 голоса «за» при 188 голосах «против», к 177 республиканцам присоединились 11 демократов). В Сенате этот закон получил 60 голосов «за» (к 57 сенаторам-демократам присоединились три республиканца) и 38 «против» (остальные члены республиканской фракции) [Congress.gov. H.R.1 — American.].
В марте 2010 г. контролируемый демократами Конгресс принимает поистине историческое законодательство о введении в США всеобщего доступного медицинского страхования, получившее название Закона о защите пациентов и доступном медицинском обслуживании. К этому законодательству Америка шла с середины 1930-х годов, когда по инициативе президента-демократа Ф. Рузвельта был принят Закон о социальном обеспечении 1935 г. В Сенате новый закон был принят 60 голосами «за» (все сенаторы-демократы) при 39 голосах «против» (все сенаторы-республиканцы). В Палате представителей «за» проголосовали 219 конгрессменов (все — демократы), «против» — 212 (к 178 республиканцам присоединились 34 демократа) [Congress.gov. H.R.3590.].
Аналогичная ситуация возникла и в июле 2010 г. при принятии фундаментального закона о регулировании деятельности финансового сектора американской экономики — Закона Додда-Фрэнка о реформе Уолл-стрита и защите потребителей,
вызвавшего бешеное сопротивление финансовых кругов Нью-Йорка. В Палате представителей закон прошел в соотношении 223 голоса «за» (все конгрессмены-демократы) и 202 — «против» (к 175 членам республиканской фракции присоединилось 27 демократов-перебежчиков) [Congress.gov. H.R.4173...].
Собственно говоря, на этом реформаторская деятельность Конгресса при администрации Б. Обамы закончилась, поскольку по итогам промежуточных выборов 2010 г.
демократы утеряли контроль над Палатой представителей, а по итогам промежуточных выборов 2014 г. — и над Сенатом.
Окно возможностей для принятия судьбоносных реформаторских инициатив открылось только в Конгрессе 115 созыва, когда республиканцы в результате президентских выборов 2016 г. получили контроль и над исполнительной, и над законодательной ветвями власти. Однако им удалось в конце 2017 г. реализовать только одно далекоидущее законодательное начинание — провести налоговую реформу, получившую название Закона о снижении налогов и создании новых рабочих мест. Партийное размежевание при администрации Д. Трампа оказалось даже еще более ярко выраженным, чем в годы президентства Б. Обамы. В Палате представителей 227 конгрессменов республиканской фракции проголосовали «за». Им противостояла сплоченная демократическая фракция численностью в 192 человека, к которым присоединились 13 республиканцев. Таким образом, против законопроекта в Палате представителей проголосовало 205 конгрессменов. В Сенате политический водораздел был предельно четким: вся республиканская фракция в составе 51 сенатора голосовала «за», в вся демократическая в составе 49 сенаторов — «против» [Congress.gov. И.Р.1 — Ап Ас!.].
Оформившийся в США за последнее десятилетие принцип строго партийного голосования по важнейшим законодательным актам связан не только с ужесточением требований партийной фракционной дисциплины, но и с идеологическими взглядами и убеждениями политических деятелей, приходящих во власть. Согласно экспертным оценкам аналитиков факультета политологии университета шт. Джорджии, поляризация в политико-идеологических взглядах сенаторов и конгрессменов США достигла максимальных значений за весь период после окончания Второй мировой войны. Оценки составлялись по шкале «либеральный — консервативный» (в интервалах от -0,50 до + 0,50). Политики, занимающие позиции в центре шкалы, классифицируются как придерживающиеся «умеренных политических взглядов».
Представленные в Сенате США в послевоенные годы демократы и республиканцы были преимущественно политиками умеренного толка (первые на 80%, вторые — на 50%), что иногда вызывало трудности в установлении различия между «либеральным консерватором» и «консервативным либералом». В условиях США это различие имело достаточно выраженную географическую окраску: демократы-южане были, как правило, консерваторами; республиканцы Восточного побережья считались либералами. Затем медленно, но верно стали углубляться политико-идеологические различия. Окончательную точку в этом процессе поставил финансово-экономический кризис 2007-2009 гг. Накануне кризиса доля умеренных политиков как среди сенаторов-республиканцев, так и среди сенаторов-демократов составляла примерно 20%; после него, и особенно в связи с избранием президентом страны первого чернокожего американца, умеренными стали считать себя не более 3% республиканцев и 13% демократов.
В Палате представителей различия были выражены еще меньше: на рубеже 19401950-х годов к умеренным относили себя около 60% политиков, представленных в па-
лате. Конец 1980-х годов ознаменовал последний период «конвергенции» между либералами и консерваторами, когда примерно 25% конгрессменов обеих партий могли считать себя умеренными. С начала 1990-х годов процессы размежевания и поляризации приняли необратимый характер, и в настоящее время умеренными считают себя не более 1% политиков-республиканцев и не более 11% политиков-демократов в Палате представителей [Lewis, Poole, Rosenthal.].
Провал «умеренного центра» имел следствием резкое нарастание конфликтности как во взаимоотношениях двух ведущих партий страны, так и в американской политической системе в целом. Как указывали американские политологи К. Хэйр и К. Пул, «одним из недооцененных аспектов современной политической поляризации явился резкий рост политических конфликтов по всему спектру повестки дня — от абортов и контроля над оборотом оружия до проблем иммиграции, которые только на первый взгляд приняли привычную форму доминирующего экономического либерально-консервативного измерения американской политики. Иными словами, в последние десятилетия не только политические партии стали еще больше расходиться идеологически по этим проблемам, но и сам привычный термин идеология изменился настолько, что постепенно стал включать в себя все более широкий круг проблем» [Hare, Poole, p. 418].
Растущий авторитаризм института президентской власти
В условиях усиливающейся политической поляризации и систематической блокировки со стороны конгрессменов масштабных реформ и важных преобразований все в большей степени начинают проявлять себя авторитарные черты президентской власти. Она становится основным центром принятия политических решений в обход Конгресса, нередко игнорируя и решения Верховного Суда США. В полной мере все эти симптомы проявили себя с приходом в Белый дом в январе 2017 г. Д. Трампа. Фактически с самого начала его пребывания у власти Америка начала жить «по президентским указам», которые касались самых острых проблем социально-экономического развития США, начиная с иммиграции, торгово-экономических связей, жизненно важных в эпоху глобализации, и заканчивая регулированием качества окружающей среды и мерами противодействия изменению климата.
Все эти проблемы нашли отражение в череде президентских указов, которые с самых первых дней пребывания Д. Трампа у власти низверглись на Америку словно воды Ниагарского водопада. За два полных года пребывания у власти Д. Трампом было подписано 92 указа, в среднем по 46 указов в год. Для сравнения: в период своего пребывания у власти Б. Обама ежегодно в среднем подписывал 35 президентских указов; Дж. Буш-мл. за все восемь лет правления подписал 36 указов [The American.].
Апофеозом растущего авторитаризма президентской власти явилось введение 15 февраля 2019 г. режима чрезвычайного положения в связи с ситуацией на южной границе США. Благодаря этому президент в обход Конгресса получил доступ к 8 млрд долл., в том числе и из бюджета Министерства обороны США, необходимым для начала сооружения «непроницаемой» стены вдоль американо-мексиканской границы
[Presidential Documents.]. Помимо этого, Д. Трамп принял решение использовать регулярные войска США для охраны американско-мексиканской границы. Все это вместе взятое явилось первым случаем использования средств и ресурсов министерства обороны в мирное время после событий 11 сентября 2001 г. [Trump's Emergency.].
Решению Белого дома о введении чрезвычайного положения предшествовало ничем не оправданное частичное «закрытие» федерального правительства на беспрецедентно длительный срок в 35 дней (с 22 декабря 2018 г. по 28 января 2019 г.), которое обошлось американским налогоплательщикам по меньшей мере в 3 млрд безвозвратно потерянных долларов, или 0,02% ВВП США. Примерно 300 тыс. служащих федерального правительства были отправлены в неоплаченный отпуск, а их потери в не выданных своевременно зарплатах и должностных окладах составили 9 млрд долл., значительная часть которых им так и не была выплачена [CBO. p. 5-7].
Общая оценка этого шага Д. Трампа со стороны американских аналитиков и правоведов свелась к тому, что президент вышел за пределы конституционного поля. По заключению Л. Панетты, влиятельного политика 1990-х годов, занимавшего должности министра обороны и главы администрации Белого дома при У. Клинтоне (1993-2001), «президент, который использовал свои полномочия для обхода воли Конгресса с целью получения финансовых средств для строительства стены вдоль американско-мек-сиканской границы, по сути, отверг всю систему сдержек и противовесов, которая была заложена отцами-основателями Америки в ее Конституцию» [PBS...].
Тем самым стали сбываться прогнозы видных американских правоведов и юристов, все увереннее говорящих о том, что и США может не миновать участь многих цивилизованных стран мира, главным образом европейских, которые в свое время пережили ужасы диктатуры. По авторитетному заключению профессора права юридического факультета Чикагского университета Э. Познера, «тиранофобия, т.е. страх возможного прихода диктатора в Америку, является столь же старой, как и сама Американская республика. Отцов-основателей Америки всегда беспокоила перспектива управления страной диктаторами вроде Цезаря или Кромвеля, и с тех пор после каждой очередной кампании по выборам президента американцы неизменно обвиняли действующего президента в проявлении диктаторских замашек. И хотя ни одному из 45 человек, занимавших пост президента страны, так и не удалось стать диктатором, настроения тиранофобии в США достигли максимальных отметок» [Sunstein, p. 1]. Показательно, что с наступлением XXI в. президентов Дж. Буша-мл. и Б. Обаму нередко сравнивали даже с Гитлером, но только с приходом Д. Трампа настроения тиранофобии по-настоящему овладели американским общественным сознанием.
Как подчеркивает Э. Познер, «еще до прихода во власть Трампа открыто стали именовать диктатором. Однако в настоящее время обвинения в диктаторстве приходят уже не с политических флангов. Журналисты, политики, представители академического мира и многие другие известные и влиятельные лица с центристскими взглядами действительно опасаются того, что Трамп может положить начало эпохе авторитарного правления в Соединенных Штатах» [Sunstein, p. 1-2].
Причина того, что авторитаризм достаточно уверенно пробивает себе дорогу в современных США, коренится в однопартийном принятии важнейших внутриполитических и внешнеполитических реформ и начинаний на протяжении последних 10 лет. На этом фоне главным направлением деятельности администрации Д. Трампа стал последовательный демонтаж всего наследия предшествующей администрации Б. Обамы: отмена системы доступного медицинского страхования, известной как «Обмакэр», аннулирование большей части положений Закона Додда-Фрэнка о реформе финансовой системы США, выход из соглашения о Транстихоокеанском партнерстве, Парижского соглашения по климату и т.д. и т.п. В результате к началу работы Конгресса 116-го созыва высшие органы федерального правительства США остались без законодательной повестки дня касательно масштабных проблем американского общества. Фактически федеральное правительство оказалось занято решением мелких текущих проблем1, главная из которых — рассмотрение и принятие ежегодной бюджетной заявки администрации.
Именно эти условия и стали питательной средой для политиканства, крупных и мелких интриг, непрерывных политических скандалов, популизма правого и левого толка — привычных сфер деятельности американской политической элиты и государственного руководства США при администрации Д. Трампа.
«Импичмент президента» как новая нормальность функционирования политической системы США
Естественной реакцией на «диктатуру» крупного капитала в лице Д. Трампа явилось мощное движение за отстранение Д. Трампа от власти, за его импичмент, которое началось в США сразу же после оглашения итогов президентских выборов 2016 г. «Импичмент, импичмент, импичмент», — твердили американские политики, особенно связанные с Демократической партией, средства массовой информации, академические круги США на протяжении 2017-2019 гг. Именно для начала процесса импичмента против Д. Трампа в мае 2017 г. и была создана комиссия специального прокурора Р. Мюллера. В конце марта 2019 г. комиссия представила в министерство юстиции двухтомный доклад объемом 448 страниц, цензурированная версия которого в начале апреля 2019 г. стала достоянием американской общественности [U.S. Department of Justice.].
В этой связи можно указать, что за последние три года в США появилось огромное количество исследований о процедуре импичмента президента. В них составлялись подробные «дорожные карты», показывающие, как наиболее эффективно осуществить процесс импичмента Д. Трампа. Подобные работы появлялись даже в солидных ака-
1 Если обратиться к докладам Исследовательской службы Конгресса США, где содержится перечень неотложных проблем, которые должен решить Конгресс очередного созыва, то применительно к Конгрессу 116-го созыва числятся всего несколько не связанных между собой проблем: развитие науки и техники [CRS Report. Science and Technology Issues...], развитие водных ресурсов [CRS Report. Water...], вопросы торговли и финансов, стоящие перед США [CRS Report. International Trade...].
демических изданиях США1. Согласно исследованию профессора политических наук С. Джекмана, появившемуся еще летом 2017 г., процесс импичмента американского президента является прежде всего политическим процессом. В истории США было два процесса импичмента: против президентов А. Джексона в 1868 г. и У. Клинтона в 1998-1999 гг. Оба с правовой точки зрения закончились безрезультатно. Сам процесс представляет собой не что иное, как суд Сената на основе доказательств, предъявленных Палатой представителей; и в том, и в другом случае президенты были оправданы, поскольку для их отрешения не набралось двух третей голосов сенаторов.
Поэтому смысл процесса импичмента, согласно трактовке С. Джекмана, состоит в создании таких условий вокруг президента страны, при которых он «добровольно» уйдет в отставку (как это имело место в случае президента Р. Никсона, который подал в отставку в августе 1974 г. после разбирательства Уотергейтского скандала в 19731974 гг.) Уасктап, р. 14-19]. Однако принуждение к «добровольной» отставке президента предполагает ведение длительной политической кампании, измеряемой не месяцами, а годами, вплоть до четырехлетнего срока пребывания президента в Белом доме. Фактически именно так было на всем протяжении пребывания Д. Трампа в должности президента с января 2017 г.
Известный в США юрист Дж. Терли в свое время выявил своеобразный «момент истины» в американском конституционном устройстве, который слабо понимался вплоть до попытки импичмента У. Клинтона в конце XX в. Тезис, выдвинутый Дж. Терли, состоял в том, что отцами-основателями США процесс импичмента президента страны был изначально заложен не как правовой механизм наказания президента за совершенные им «преступления и неблаговидные деяния», а как политический механизм разрешения споров и коллизий между законодательной и исполнительной ветвями власти, как «нормальный» феномен политической борьбы между противоборствующими политическими силами, конкретнее — между Демократической и Республиканской партиями.
Как подчеркнул Дж. Терли, «для поборников компромиссной модели демократического устройства импичмент должен представлять собой разрешенный Конституцией механизм моральных и политических споров» [Тиг1еу, р. 126]. По всей видимости, именно превращение процедуры (или, точнее сказать, угрозы использования) импичмента президента в «нормальный» метод завершения споров и разборок в среде правящего политического класса в полной мере стало институционализироваться при Д. Трампе, что может иметь колоссальные последствия для стабильного функционирования политической системы США. В этой связи не следует забывать, что процесс импичмента президента У. Клинтона в 1998-1999 гг. имел место именно как форма исторической мести республиканцев демократам за отставку Р. Никсона в 1974 г.
Как отмечали американские политические обозреватели, даже спустя 20 лет после того, как страна почти на протяжении года была погружена в скандал с У. Клинтоном, США «живут с последствиями процесса, который представлял собой частично морали-
1 См., в частности: [Ре1егэеп].
зирующую историю, частично — мыльную оперу и частично — беспощадную ножевую схватку с самыми высокими политическими ставками. Политически страна оказалась расколотой — не так сильно, как сейчас, но ожесточение чувствовалось не меньше. Политическая битва того времени разожгла обиды, повлияла на президентские выборы 2000 г., породила теории заговора...» [Graham, Murphy].
Пути реформирования — отказ от многовековой политической традиции
Среди многочисленных планов и проектов реформирования американской политической системы в настоящее время наибольшую популярность обрела идея перехода к прямым выборам президента и отказ — формальный или законодательный — от услуг Коллегии выборщиков, которая, собственно, и выбирает президента страны. Механизм работы Коллегии выборщиков прост: претендент, набравший в штате наибольшее число голосов избирателей — независимо от соотношения поданных голосов «за» и «против» него, — получает все голоса Коллегии выборщиков данного штата. На протяжении ХХ в. наблюдалась полное соответствие голосов рядовых избирателей и голосов Коллегии выборщиков, отданных победителю. Коллегия выборщиков как бы «штамповала» результаты всенародного волеизъявления. Серьезные сбои наступили в XXI в.
В 2000 г. кандидат от Демократической партии, тогдашний вице-президент А. Гор набрал почти на 544 тыс. голосов, или на 0,51% от общего числа участвовавших в президентских выборах, больше по сравнению со своим соперником Дж. Бушем-мл., но проиграл ему по числу голосов выборщиков — 266 против 271. Окончательный исход голосования был решен в штате Флорида, 25 голосов выборщиков которого отошли к Дж. Бушу [Federal Election Commission. 2000.].
Еще большее несоответствие возникло по итогам президентских выборов 2016 г., когда кандидат демократов Х. Клинтон набрала на 2,8 млн голосов (или на 2,1% участвовавших в голосовании) больше по сравнению с Д. Трампом, однако по голосам выборщиков Трамп опередил Клинтон на 77 (!) голосов — за него было подано 304 голоса против 227, отданных Клинтон [Federal Election Commission. Official 2016. p. 1].
Начиная с 2006 г. в США на уровне штатов существует движение, получившее название «Межштатное соглашение о национальных прямых выборах президента США». Законодательными собраниями многих штатов был принят соответствующий закон, к которому начали присоединяться губернаторы. Согласно этому соглашению, как только общее число голосов выборщиков в Коллегии выборщиков от присоединившихся штатов достигнет 270, т.е. они составят большинство в Коллегии, выборщики в штатах, являющихся членами соглашения, имеют право проголосовать на президентских выборах за кандидата, получившего наибольшее число голосов рядовых избирателей в целом по стране. По состоянию на конец мая 2019 г. к соглашению присоединились 15 штатов (Калифорния, Колорадо, Коннектикут, Делавэр, Гавайи, Иллинойс, Мэриленд, Массачусетс, Нью-Джерси, Нью-Мексико, Нью-Йорк, Орегон, Род Айленд, Вермонт и Вашингтон), а также округ Колумбия, со 196 голосами в Коллегии выборщиков [National Conference.].
Фактическая или законодательная отмена Коллегии выборщиков и постепенный переход к прямым выборам президента США могут с течением времени иметь серьезные последствия и в конечном итоге ликвидировать систему дуополии в США. Важно иметь в виду, что в настоящее время большая часть американского общества высказывается за прямые выборы. Согласно опросу Института общественных религиозных исследований, проведенному в 2018 г., 65% опрошенных респондентов выступили в пользу прямых президентских выборов в США [РРИ... р. 22].
Как показывают статистические оценки, вероятность «присуждения» Коллегией выборщиков победы на президентских выборах кандидату, набравшему меньшее число голосов избирателей, резко возрастает в условиях, когда разрыв в голосах избирателей составляет меньше 3%. На рис. 1 показаны относительные разрывы в голосах, поданных на 49 президентских выборах начиная с 1824 г.
Рис. 1. Относительный разрыв в голосах избирателей, поданных за двух основных кандидатов на пост президента США на президентских выборах 1824— 2016 гг.
Данные графика косвенно свидетельствуют о том, что в настоящее время, когда американская нация «расколота пополам», незначительный (менее 3%) разрыв в голосах избирателей, поданных за кандидатов от Демократической и Республиканской партий, становится тенденцией. Это, по всей видимости, будет способствовать усилению позиций сторонников реформирования двухступенчатой системы президентских выборов.
В случае, если США в конечном итоге перейдут на прямые выборы президента страны, американская политическая система в большей степени будет напоминать европей-
скую, в которой значительную роль играют третьи и четвертые партии. Американские аналитики опасаются, что в ситуации фрагментации политического спектра в американской политике могут появиться сильные крайне левые и/или крайне правые партии, что в целом будет способствовать радикализации американской политической системы. Но в любом случае очевидно, что реформирование американской политической системы может только усилить переживаемый ею глубокий кризис.
Литература
травкина Н.М. США: меняющийся алгоритм развития. М. 2018.
The American Presidency Project. Statistics. The Executive Orders. — URL: presidency.ucsb.edu/
statistics/data/executive-orders (date of access: 11.06.2019). Binder S. The Dysfunctional Congress. — "Annual Review of Political Science". May 2015. Pp. 85101. — URL: doi.org/10.1146/annurev-polisci-110813-032156} (date of access: 11.06.2019). CBO. The Effects of the Partial Shutdown Ending in January 2019. January 2019. — URL: cbo.gov/
publication/54937 (date of access: 11.06.2019). Congress.gov. H.R.1 — American Recovery and Reinvestment Act of 2009. 111th Congress (20092010). Actions. — URL: congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/1/actions (date of access: 11.06.2019).
Congress.gov. H.R.3590 — Patient Protection and Affordable Care Act. 111th Congress (20092010). — URL: congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/3590/actions (date of access: 11.06.2019).
Congress.gov. H.R.4173 — Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act111th Congress (2009-2010). Actions. — URL: congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/4173/ actions (date of access: 11.06.2019). Congress.gov. H.R.1 — An Act to provide for reconciliation pursuant to titles II and V of the concurrent resolution on the budget for fiscal year 2018. 115th Congress (2017-2018). Actions. — URL: congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1/actions (date of access: 11.06.2019). CRS Report. International Trade and Finance — Overview and Issues for the 116th Congress. 28 January 2019.
CRS Report. Science and Technology Issues in the 116th Congress. February 6, 2019.
CRS Report. Water Resource Issues in the 116th Congress. February 7, 2019.
Federal Election Commission. 2000 Presidential Electoral and Popular Vote. — URL: transition.fec.
gov/pubrec/fe2000/elecpop.htm (date of access: 27.05.2019). Federal Election Commission. Official 2016 Presidential General Election Results. General Election Date: 11.08.2016. — URL: transition.fec.gov/pubrec/fe2016/2016presgeresults.pdf (date of access: 11.06.2019).
Geil k., Porter M. Why Competition in the Politics Industry Is Failing America. A strategy for reinvigorating our democracy. Harvard Business School. September 2017. — URL: hbs.edu/ competitiveness/.../why-competition-in-... (date of access: 11.06.2019). Graham D., Murphy C. The Clinton Impeachment, as Told by the People Who Lived It // The Atlantic. December 2018. — URL: theatlantic.com/magazine/archive/2018/12/clinton-impeachment/573940/ (date of access: 27.05.2019). Hare Ch., Poole k. The Polarization of Contemporary American Politics // Polity. V. 46. №3. July 2014. P. 411-429. — URL: doi.org/10.1057/pol.2014.10 (date of access: 27.05.2019).
Jackman S. Impeachment 101: The history, process and prospect of a Trump impeachment // The United States Studies Centre at the University of Sydney. July 2017. — URL: ussc.edu.au/ analysis/publication-alert-impeachment-101 (date of access: 27.05.2019).
National Conference of State Legislatures. National Popular Vote. 05.31.2019 // NCSL. — URL: ncsl. org/research/elections-and-campaigns/national-popular-vote.aspx Vote view: Congressional Roll-Call Votes Database. Polarization in Congress
Lewis J., Poole k., Rosenthal H., Boche A., Rudkin A., Sonnet L. Vote view: Congressional Roll-Call Votes Database. Polarization in Congress. — URL: voteview.com (date of access: 27.05.2019).
PBS. Why Trump's national emergency plan could present a 'major constitutional test'. Feb. 14, 2019. — URL: pbs.org/newshour/show/why-trumps-national-emergency-plan-could-present-a-major-constitutional-test (date of access: 27.05.2019).
Petersen Ch. Trump University and Presidential Impeachment // Oregon Law Review. 2017. No. 1. P. 57-121. — URL: hdl.handle.net/1794/22995 (date of access: 27.05.2019).
Pew Research Center. Beyond Distrust: How Americans View Their Government. November 23, 2015. — URL: people-press.org/2015/11/23/beyond-distrust-how-americans-view-their-government/ (date of access: 27.05.2019).
Pew Research Center. The Partisan Divide on Political Values Grows Even Wider. October 5, 1917. — URL: people-press.org/2017/10/05/the-partisan-divide-on-political-values-grows-even-wider/ (date of access: 27.05.2019).
Pew Research Center. Public Trust in Government: 1958-2019. April 11, 2019. — URL: people-press.org/2019/04/11/public-trust-in-government-1958-2019 (date of access: 27.05.2019).
Presidential Documents. Proclamation 9844 of February 15, 2019. Declaring a National Emergency Concerning the Southern Border of the United States // Federal Register. Vol. 84. No. 34, February 20, 2019. P. 4949-4950.
PRRI. American Democracy in Crisis. The Challenges of Voter Knowledge, Participation, and Polarization. 07.24.2018. — URL: joycefdn.org/news/american-democracy-in-crisis-the-challenges-of-voter-knowledge-participation-and-polarization (date of access: 27.05.2019).
Renka R. The American Two-Party Duopoly. August 31, 2009. — URL: cstl-cla.semo.edu/rdrenka/ ps360/Fall2009/American_duopoly.htm (date of access: 27.05.2019).
Sunstein C. (ed.) Can It Happen Here? Authoritarianism in America. N.Y. 2018.
Trump's Emergency Declaration is the First since 9/11 to authorize Military Action // Fannin Sentinell. February 20, 2019. — URL: fanninsentinel.news/?p=9243 (date of access: 27.05.2019).
Turley J. Senate Trials and Factional Disputes: Impeachment as a Madisonian Device // Duke Law Journal. October 1999. P. 1-146 — URL: jstor.org/stable/1373063 (date of access: 27.05.2019).
U.S. Department of Justice. Report on the Investigation into Russian Interference in the 2016 Presidential Election. Vol. I. vi + 199 pp.; Vol. II. Iv + 182 + var.pg. Washington. March 2019.
